成人教育转型发展的现实困境与策略构建——基于统筹“三教”协同创新的视角

陈凤英

（国家开放大学，北京 100039）

成人教育是中国式现代化教育体系的有机组成部分。中华人民共和国成立初期，成人教育在教育体系当中具有重要地位，政务院于1951 年颁布的《关于改革学制的决定》中对其重要地位予以确定。改革开放以来，成人教育在扫除文盲、职业“双补”教育、干部队伍教育等项目中发挥着不可替代的作用。面对建设学习型社会、教育数字化转型、人口结构变化等新形势，必然需要对成人教育内部要素体系、外部制度保障等进行重构，促进其转型发展。正如联合国教科文组织在2021 年颁布的《成人教育教师能力框架》中提到的，成人教育是否能满足时代变化的现实需要，决定着成人教育是否能应对气候变化、产业结构变化等人类共同问题的挑战[1]。在党的二十大报告强调“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”（以下简称“统筹‘三教’协同创新”）的时代背景下，成人教育转型发展成为时代性课题。统筹“三教”协同创新是新时代加快建设高质量教育体系的必然要求，更是支撑中国式现代化建设的重要举措。成人教育是对成人受教育者基于真实岗位或职业群进行应用型、实践型导向的教育实践活动，其目的指向提高成人受教育者的生产实践能力和岗位工作能力，从而为学习型社会构建贡献力量。从培养对象、培养目标等要素而言，成人教育与职业教育、高等教育和继续教育具有天然的紧密联系。如根据《中华人民共和国职业教育法》（2022 年版）第二条规定，职业教育包括职业学校教育和职业培训。职业培训本质上增加劳动力人力资本的公共服务[2]，且以生产劳动者为培训对象。这表明成人教育与职业教育具有交叉重叠之处。又如国内外学者对成人教育是继续教育的重要组成部分[3]已经达成共识。但成人教育在服务统筹“三教”协同创新发展过程中面临着成人接受优质教育权被剥夺、成人学习者的学习成果认证与转换渠道不畅、弱势群体学习参与的包容性不强等现实问题。[4]在统筹“三教”协同创新发展背景下，成人教育是否能够顺应时代发展需要，为成人教育学习者提供更加包容化、智能化和精准化的学习支持服务，实现自身转型发展成为亟待解决的关键问题。因此，本研究在统筹“三教”协同创新背景下，回答成人教育为何需实现转型发展、成人教育转型发展的现实困境是什么以及转型发展的行动路径等问题，以期为统筹“三教”协同创新贡献成人教育力量。

一、统筹“三教”背景下成人教育转型发展的必然选择

统筹“三教”协同创新发展是党和国家在对我国教育发展情势及社会经济发展水平综合判断基础上所作出的时代选择。可以说，统筹“三教”协同创新发展是教育强国建设的必然抉择，亦是技能型社会和学习型社会建设的内在要求。同样，成人教育在统筹“三教”协同创新发展的时代背景下，也受教育强国建设、技能型社会打造和学习型社会建构等目标的规约。

（一）成人教育转型发展是教育强国建设的题中之义

建设教育强国是我国当前教育发展的宏伟目标和前进方向[2]。教育强国建设是一项具有长期性、复杂性和系统性的工程，需要教育体系内的各级各类教育子系统充分发挥各自特定功能，实现强劲发展。教育强国包括教育自身要强、对外的支撑性要强、认同度要高。教育自身要强可以理解为教育自身的基础要件，如教育主体、硬件设施、教育制度等要件形成相互协同、相互支撑的有机系统[5]。聚焦到教育制度上而言，建设教育强国离不开具有中国特色且高质量的现代化教育体系，这要求成人教育系统由粗放管理转向精准治理模式。统筹“三教”协同创新本质上是更加注重教育强国体系的系统效能和整体水平，补齐教育体系当中的发展短板，实现各级各类教育的均衡化与高质量发展。成人教育作为我国教育事业的重要组成部分，它的发展水平直接决定着我国教育强国建设的速度与质量。从我国教育强国评价指数测评结果来看，我国劳动年龄人口受教育水平与教育强国目标实现存在较大的差距。具体而言，2022 年我国25 岁及以上人口平均受教育年限仅有9.5 年，与全球前15 名教育强国12.7 年的水平相差3.2 年[6]。这对成人职业培训教育和成人继续教育充分发挥职后培训教育的作用也提出更高要求。因此，需要从人才强国、教育强国的视角，认识成人教育转型发展在推动教育强国建设中的重要价值和意义。

（二）成人教育转型发展是技能社会建设的现实之需

统筹“三教”协同创新发展，是为适应经济社会的结构变化，对教育结构体系、过程要素、资源配置和培养方式等做出相应调整。成人教育亦面临结构、要素和模式等的调整与重组。正如2023 年全国教育工作会议提到的，“要深刻认识人口和社会结构变化对教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求”[7]。一方面，从国际形势来看，我国高素质技能人才队伍与发达国家还存在一定差距。根据中华全国总工会发布的数据来看，截至2021 年底，全国技能劳动者总量超过2 亿人，占7.5 亿就业人员的26%；高技能人才超过6000 万人，占技能劳动者的30%[8]。这与德国、日本等国家50%的占比（高技能人才占技能劳动者的比例）仍存在一定的差距。为了能够迈入全球制造强国，我国需要加强技能型和创新型人才队伍的供给。另一方面，从我国人才需求链的现实来看，我国创新型、高素质技能人才队伍发展不平衡、不充分的矛盾突出。据《制造业人才发展规划指南》测算，预计到2025 年全国制造业重点领域人才缺口将接近3000 万人，缺口率将达48%[10]。产业结构调整需要教育供给链及时反应、精准调控。具体而言，传统劳动密集型产业正在逐步被取代和淘汰，并向技术密集型产业过渡与转型，需要有与之相适应的人才结构体系来支撑和促进。正如2021年联合国教科文组织颁布的《共同重新构想我们的未来——新的教育社会契约》指出的，当前成人教育仅仅是为成人教育者提供简单化且重复性强的职业技能，造成成人教育技能培训的失调。在服务技能型社会建设过程中，成人教育需要培养成人的创造性思维、协同性价值观、应用性强且创新性高的职业能力[4]。

（三）成人教育转型发展是学习型社会的内涵之要

建设学习型社会，需要各级各类教育组织转型为学习型组织，更具有开放性和包容性，以灵活多样、融合交叉、具有品质的终身学习体系，满足公众不断发展的终身学习的现实需求。从现实来看，我国已经迈入高等教育普及化阶段，公众对教育的需求呈现多样化趋势：从终结性学历教育转向终身持续性学习；由接受狭窄单一领域教育转向复合多元领域教育；由单纯线下教育转向线上线下教育。为了顺应公众终身学习的需求，需要建立学历教育与非学历教育、职前系统学习和职后专题学习的沟通与衔接机制，以“四通八达”现代教育体系帮助不同学习者的成长、成才。实践界和理论界已对成人教育是学习型社会建设的有机组成内容达成共识，终身学习的基础性、终身性等特征要求成人教育主动承担成年人的职后培训或学历提升等任务。但在终身学习背景下，成人教育可能会面临过度教育的问题，进而造成教育资源浪费[12]。同时，重成人学历教育、轻成人非学历教育导致成人教育在服务学习型社会建设过程中的功能弱化。因此，需加快成人教育转型发展，通过提供更加灵活的学习方式、丰富的学习资源、开放的学习途径和高认可度的学习证书，从而使人人能学、处处能学和时时可学的终身学习型体系完备成为可能。

二、统筹“三教”背景下成人教育转型发展的现实困境

统筹“三教”协同创新发展背景下，对成人教育的基本定位、系统融通、办学质量等提出了更高水平的要求。从现实来看，当前成人教育在服务统筹“三教”协同创新发展过程中还面临着以下困境：成人教育价值认知模糊、成人教育发展定位不清、成人教育运行机制不畅。

（一）统筹“三教”背景下成人教育转型的认知性困境

认知合法是任何系统或组织能够生存与发展的基础。成人教育转型发展亦如此，需要公众、社会团队、企业行业、成人学习者等对其具有较高的认可度和接受度，认识到成人教育在统筹“三教”协同创新发展过程中的重要使命。但当前受传统文化观念的影响及存在理念偏差，公众无法客观、公正地理解职业院校成人职业培训、高等院校成人继续教育和各级各类成人非学历教育的价值，从而影响着成人教育转型发展的速度和质量。社会主流教育观对教育制度的推进和实施具有重要影响。在“学而优则仕”传统文化影响下，接受学术教育或正式教育才是受教育者的优先选择，而非正式教育或成人教育，往往被矮化为“低等教育”或“无效教育”。长期以来，成人教育在教育体系当中处于弱势地位，社会吸引力和认可度均较低，影响着成人教育转型的效能。

（二）统筹“三教”背景下成人教育转型的结构性困境

成人教育不同于普通教育，具有教学对象包容性、教学模式多元化、教学空间开放性、教学阶段贯通性的特征，这要求其内部结构更加开放、与外部体系的连接更加紧密。成人教育既不是对某个发展阶段的教育，也不是迎合社会发展的“工具”，而是引导人实现内在价值与外在价值达成统一的一种教育形式[13]。成人教育的贯通性与包容性决定着其在联接与沟通各级各类教育，成为沟通职业教育、高等教育和继续教育的桥梁的特性。但是成人教育在发展过程中面临着内部失衡与外部断裂的结构性困境。一方面是成人教育体系的内部失衡。根据《中华人民共和国高等教育法》（2018 年修订版）第十五条规定，高等教育包括学历教育和非学历教育，主要采用全日制和非全日制教育形式。当前，我国高等教育关注的重点依旧是全日制学历教育或成人学历教育，非学历教育或成人非学历教育往往只是作为一种“配盘”出现于高等院校。概言之，当前成人教育存在重学历教育、轻非学历教育，重理论学习、轻实践培训，重连续性学习、轻阶段化学习，强调“正规化”教育、轻视“非正式学习” 的现象。在此过程中，简单模仿和照搬普通教育集中性学习教学模式，提供相对固定性的教学内容，未尊重成人学习的规律和特征而提供阶段性和可选择性的教育，不能满足成人学习个性化和灵活性的教育需求。同时，成人教育学习内容及考评方式未能真正体现职业发展或岗位需求的应用型特征。另一方面是成人教育体系的外部断裂。正如有研究者提到的，新时代成人教育运行机制具有复杂性特征，即成人教育实践活动中各领域之内和之间、各议题之内和之间，以及不同领域与不同议题之间的关系呈现复杂性[13]。在成人教育运行机制网络中，我们面临着成人教育与普通职业教育、普通高等教育体系相脱离的困境，成人教育学习成果与普通教育之间认证与转换困难，各类在职员工、新型职业农民、退役军人等的非学历成人教育成果或符合职业水准的工作经历也难以得到正式认可、积累和转换。

（三）统筹“三教”背景下成人教育转型的保障性困境

与其他教育类型相比，成人教育涉及的对象众多，涉及的人的年龄跨度最大，涉及的类型、层次多样复杂[14]。成人教育体系的复杂性，决定着其更加需要相应的资金投入、基础设置和配套支撑等保障。但是，当前我国成人教育发展过程中面临着基础保障和配套支撑不足的问题。

首先，缺乏成人教育专门性制度。成人教育政策更多是被放入继续教育模块当中，如2021 年修订的《中华人民共和国教育法》提到，国家鼓励发展多种形式的继续教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。其中，将成人教育形态笼统纳入继续教育领域。

其次，欠缺成人教育配套制度。成人教育的转型发展离不开师资队伍和相关配套制度体系的支持。当前成人教育师资队伍的“普通化”和“兼职化”特征，影响着成人教育师资队伍的专业化建设。同时，缺乏专门的成人教育师资培养学校，教师的专业化水平有待提升。在配套支持方面，一方面，经费筹措渠道单一。成人教育投入主要以财政投入为主，未形成多元主体参与支持办学的格局。如德国规定企业用于成人教育的经费支出应占企业销售总额的1%—2%。另一方面，相关配套政策支持不足。如当前适应成人教育发展的质量评估标准缺失，在一定程度上影响着办学质量和办学效益。

三、统筹“三教”背景下成人教育转型发展的策略体系

为了发挥成人教育在推进统筹“三教”协同创新发展过程中的应然价值，应当统筹谋划，以系统性思维，推进成人教育体系在内部要素与外部结构上进行调整与优化，突出成人教育的基本特征，提供更加个性化、智能化和高质量的教育内容，从而真正使成人教育实现内涵式发展。

（一）理念再生：创设成人教育转型发展的文化氛围

公众或利益相关者对成人教育转型发展的理念认同是其顺利推进的基础，因此需要从文化认知和价值观念层面提升对成人教育价值的认同，特别是要突破公众对成人教育的矮化或窄化的刻板认知。

首先，加强终身学习理念宣传。成人教育转型发展既需要从自身内部系统分别发力，又需要站在终身学习体系视角进行顶层设计和有效规划，促进成人教育与职业教育、高等教育和继续教育之间的有机整合和深度协作，为搭建全民终身学习的“立交桥”奠定基础。正如有研究提到的，成人教育作为终身学习的重要组成部分，它占据每个个体一生70%的学习时间，若不能深刻理解和认识成人教育在终身学习体系建设中的应然价值，构建完善的现代化教育体系等于“镜中花”[16]。

其次，加强成人教育宣传工作。通过网络平台宣传、专项宣讲等方式，宣传成人教育政策体系和价值体系，重点宣传成人职业教育和成人继续教育在促进教育强国建设中的重要使命。同时，引导公众认识和理解工匠精神、劳动精神，从而使整个社会逐步树立尊重技能、崇尚劳动、重视创新的观念，为高技术技能人才的成长与发展创设良好的社会环境。

最后，引导多元主体参与。成人教育改革既需要渐进推动，又需要多元主体共同参与。需要引导职业院校、高等学校、继续教育机构与产业界、企业界、教育行政管理部门等主体积极参与，形成合力，在“三教”协同创新新局面下多主体共同协作，从而促进成人教育的发展。

（二）结构再造：建立成人教育转型发展的生态系统

从中国成人教育发展规律看，制度体系实现生态建设已然成为一种新趋势[16]。成人教育为了更好地服务于统筹“三教”协同创新发展，需要进行再生式体系化变革。

首先，明确成人教育发展定位问题。1911 年，蔡元培先生提到，“深感教育之责任，不仅在教育青年，须兼顾多数年长失学之成人”，由此成人教育概念进入我国教育理论界和实践界当中。党的十六大报告当中，以继续教育取代成人教育的概念，但成人教育并没有被完全替代，而是与继续教育同时被沿用至今。毋庸置疑，存在即合理。正如前文所论述的，成人教育在服务教育强国建设、学习型社会建设等过程中发挥着无法替代的作用。同时，仍旧需要对成人教育与继续教育进行本体区分，从而准确把握成人教育的基本定位问题。具体而言，在促进成人教育系统转型发展过程中需要厘清成人教育、职业继续教育和高等继续教育等相近概念，对成人教育的发展方向、转型目的、运行模式等内容进行系统规划，突出社会发展和成人学习者的现实需求，对成人教育内容、方式、过程和评价等方面进行全局性变革。

其次，构建成人教育制度生态系统。成人教育体系作为国家教育体系的重要组成部分，在体现自身特征基础上，还应当建立起与其他各类教育之间的沟通、交流渠道，需要进行系统筹划，打通成人教育与职业教育、高等教育之间的纵横沟通渠道。一方面，在纵向上建立成人教育上升渠道，使各级各类教育之间建立有机联系，改变成人教育相对封闭的状态[17]。另一方面，在横向上建立健全成人学习者的学习成果认证制度，建立健全国家学分银行平台，对成人学习者的不同学习成果，如职业资格证书、专利获奖、社会服务等成果进行认证与积累，通过透明、公平、公正的途径，保证成人学习者学习成果认证的权威性和公信力，以避免成人学习者的重复性学习，节省成人学习者的学习精力，从而优化成人教育资源配置。借鉴和学习英国开放大学计划，放宽学习年限，使成人学习者能够实现自定节奏式的个性化学习。

最后，建立健全成人教育培训体系。针对当前成人非学历教育较为薄弱的现状，充分利用数字化技术，前期做好成人学习者培训需求调研，开展具有实践性、应用性和选择性的成人教育培训。做好成人学习者学习行为分析，生成成人学习者的培训画像，既为学习者选择适合自身需要的课程提供科学依据，也为持续改进和完善成人教育培训体系提供数据支持。建立成人教育培训跟踪指导机制，在集体指导和个性指导相结合的过程中，实现针对不同成人学习者的精准化、动态化的成人教育培训指导。突出成人教育培训的实践性特征，针对不同行业、不同职业和不同个体的能力标准要求，设计成人教育培训课程体系或实践项目。拓宽成人教育培训渠道，根据成人学习者的诉求和现实，开展“短小精式”专项微培训和“长全慢式”综合性培训，以更具包容性的成人教育培训体系吸引更多学习者。

（三）制度再构：构架成人教育转型发展的保障体系

成人教育体系的高质量转型发展，既离不开组织内部要素与结构体系的重构与再造，更离不开政策、资源、资金等的外部支持。

首先，保障成人教育经费投入。我国成人教育发展规模庞大，若要提升成人教育办学质量，实现规范化办学，须有充足经费做支持。因此，可以政府拨款为主，鼓励企业、行业、社区等多元力量投入或积极参与成人教育事业，拓宽成人教育办学经费来源。

其次，优化成人教育资源配置。鉴于成人学习者多元化和个性化的学习需求，应更新和优化成人教育资源配置。充分调研各级各类成人学习者的学习需求，建设适合市场需要和满足成人学习者需求的资源体系。依托职业教育和高等教育教学平台和教育资源，提高职业教育和高等教育资源利用率，以带动成人职业教育与成人高等教育发展。打造“数字化＋成人教育资源”平台，为成人学习者提供更便捷、更精准的学习资源。提高成人教育资源的开放程度，提升成人教育资源的覆盖性与普及面，为建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国提供重要支撑。

再次，加强成人教育师资建设。成人教育的高质量转型发展离不开一支高素质、强能力的教师队伍。如日本明确规定成人教育教师必须具备双师资格[18]。从我国成人教育教师队伍现状来看，多为与职业院校、高等院校共享型教师，即与职业院校、普通高等院校共用或借用一套师资队伍。成人学习者的学习过程、学习规律和学习方式，与普通教育学习者之间存在明显的区别，若完全照搬普通教育的教学方式和教学方法，将影响成人教育者的学习效率。因此，需从起点上建立健全成人教育教师资格制度，明确成人教育教师能力要点，严格成人教育教师准入制度；从过程上加强成人教育教师培训，通过成人教育教师企业实践或生产实践专项培训，提升成人教育教师实践应用能力，打造一支素质过硬的成人教育“双师型”教师队伍。将教师队伍常态化培训和专项培训相结合，以持续有效提升成人教育教师队伍能力水平。

最后，完善成人教育质量评价体系。借鉴国外成人教育质量评价的先进经验，结合我国成人教育发展现实，构建表征中国特色的成人教育评价模型。建立由政府、学校、企业、行业、社区、公众等多方力量参与的成人教育质量评估主体，改革成人教育质量评价方式，充分利用第四代评价理念，将过程性评价与终结性评价相结合，保障成人教育质量评价的客观性与科学性。

四、结语

诚然，统筹职业教育、高等教育和继续教育协同创新发展不是一蹴而就的，需要渐进推进。成人教育转型发展也仅仅只是推进“三教”统筹协调创新发展的一个有机组成部分，在此过程中既不能夸大成人教育在统筹“三教”协同创新发展过程中的作用，又不能忽视或轻视成人教育的价值和作用。当然，成人教育系统需正视当前存在的问题，廓清成人教育培养定位、培养方式和培养过程等基本问题，从理念再造、体系再构等角度促进新时代成人教育的转型发展。