撤制镇会走向衰落吗？

罗翔，赖志勇，乐诗意

[摘要]撤制镇是构建新型城乡体系和促进城鄉融合发展的重要环节之一。本文以上海2000年至2003年间的镇级行政区划调整作为“准自然实验”，运用GIS方法复原撤制镇统计数据，应用双重差分模型实证撤制政策的后续效应。研究发现：撤销建制对于镇区发展有显著的负向影响，撤制镇的常住人口规模较之未发生撤并的对照组显著下降；而合并后的新镇及其主镇的人口规模均显著上升。影响机制分析表明：较高级别的基础教育设施如中学与常住人口规模显著正相关，区县级别配置的医院则表现为不显著或负相关，居住用地占比在撤制镇、主镇和合并镇规模均显著正相关。由此，本文建议要导入治理资源，夯实镇管社区；完善公共服务设施，激活社区功能；盘活存量土地资源，有序引导人口集聚。

[关键词] 撤制镇；常住人口；准自然实验；双重差分；上海浦东

[中图分类号] F831  ［文献标识码］A   ［文章编号］1000-4211（2023）02-0035-11

一、引言

新时期，在全面推进乡村振兴战略及以县城为主要载体的城镇化建设背景下，撤制镇这一城乡体系中较为独特的城镇形态，应给予关注和重视，使其在促进城乡融合发展、构建新型城乡关系中发挥应有作用。撤制镇又称非建制镇，是指撤并镇级建制后，原建制镇的城镇功能区，属于集镇的范畴（刘细彦、马骁琳，2015）。撤销镇建制属于行政区划调整，近20年来在全国各地均有发生，但究其原因各不相同。在中西部地区，自农村税费改革尤其是取消农业税之后，乡镇财力难以为继，撤乡并镇可以一定程度上减轻财政压力。在东部地区，土地资源相对紧张，撤并行为或可在一定范围内实现土地集约利用；此外，在跻身全国强镇强县排名的激励下，部分发达地区也倾向于合并乡镇，以快速实现镇域或县域范围内的经济指标增长。

1997年，上海提出“三个集中”发展战略，即农民居住向城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中。2000年，进一步将郊区作为经济发展的主战场，产业发展和土地开发逐渐由中心城区向郊区转移。在此背景下，上海郊区启动大规模乡镇行政区划调整，包括撤乡建镇、乡镇合并和镇镇合并等形式，乡镇数量大幅下降，镇域平均面积和人口显著上升（石忆邵，2006）。1996年，上海郊区共有214个乡镇，平均镇域面积约22.0km2，镇人口约1.7万；至2003年，郊区乡镇减少为121个，平均镇域面积增至48.4km2，镇人口增至4.6万人，且产生了4个面积超过100km2、11个人口超过8万的大镇。

上述发生在上海2000年至2003年间、相对较为集中的撤乡并镇，及其后续释放的政策效应，可视为一次镇级行政区划调整的“准自然实验”（quasi-natural experiment）。以浦东新区为例，自1993年建政以来，总计发生28次街镇撤并。其中，2000年之前仅有3次零星撤并；2003年后因浦东、南汇两区合并及兴建临港新城发生3次撤并；2000—2003年期间，为实施“三个集中”，在区域范围内撤并乡镇22次，涉及范围和后续影响均较为显著。

随着城镇化进程不断推进，部分撤制镇和主镇逐渐融合发展，但仍保留着一定数量、相对独立的撤制镇，形成大都市郊区推进城镇化进程中的历史遗留问题（何建木，2015）。一方面，绝大多数撤制镇仍保留派出所、社区事务受理中心、社区卫生服务中心、中小学等公共服务设施，继续为原集镇居民和邻近村民提供基本公共服务。另一方面，因行政资源和发展重心逐渐往主镇转移，部分撤制镇出现经济衰退、人口流失、公共服务能力弱化等问题，呈现发展停滞甚至衰落的趋势。为此，《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，“激活部分非建制镇潜力，充分利用区位条件和产业基础，加快实施基础设施改造提升，优化医疗、养老等公共服务设施水平，增强产业配套和社区服务功能，成为承载优质项目、吸纳农民就近城镇化的平台载体”。

撤销建制之后，镇区是否会走向衰落？作为行政区划调整的一种类型，乡镇撤并是否推动镇域经济增长？近年来，学术界和政策研究领域已关注撤制镇发展及其面临的困境（刘豫萍等，2015；虞丹等，2016），但相关成果以定性描述为主，尚缺乏基于数据分析的量化研究。本文以上海浦东为例，应用双重差分模型，实证分析撤制政策的后续效应，为上海、长三角地区乃至全国同类型区域发展提供改革经验和政策建议。

二、文献回顾

第一，多尺度的区划调整政策效应。行政区划调整包含撤县设市、撤地设市、撤县设区、地市合并，乡改镇、乡镇合并等诸多类型（魏衡等，2009）。既有研究表明区划调整在地级市或区县层面对经济发展具有一定促进作用（耿卫军，2014；尹来盛，2016），例如，高琳（2011）以上海黄浦区和南市区合并为例，认为合并有效推动了整体经济增长。进一步的研究表明，区划调整对不同的政策主体存在效果差异。以原属四川省的重庆市设置直辖市为例，研究认为直辖对大四川地区经济增长有一定促进作用，但是主要体现在重庆地区，对新四川地区的经济增长没有影响（王贤彬、聂海峰，2010；陈刚、蔡进兵，2018）。此外，区划调整的政策效应还具有时间滞后性和有限性。全国范围的撤县设区研究证实对城市经济增长仅有约五年的短期效应（李郇、徐现祥，2015）。庄汝龙等（2020）以广东为例，揭示政策红利一般在第三、第四年才开始显现。

第二，导致发展困境的机制分析。撤并后形成的合并镇可以更大范围、更高效率配置生产要素，进而促进经济发展。但镇域内的行政管理、公共服务、土地开发往往向主镇区集聚，撤制镇可能因行政资源弱化和发展重心偏离逐渐边缘化乃至衰落。既有研究围绕当前撤制镇面临的诸多困境和未来前景展开讨论：预期价值和功能定位下降、产业外迁导致经济发展动力不足（王兴平等，2011；王梦亚、黄婧，2020）；人口流失和老龄化现象并存，空心镇现象凸显（刘豫萍等，2015）；公共服务设施供给能力弱化，基础设施缺乏维护，土地及设施闲置（虞丹等，2016）；从发挥城镇社区服务角度重新认识撤制镇的地位（张浩，2016）；提升功能定位、加强规划引导和政策支持以破解现实瓶颈问题（刘细彦、马骁琳，2015），进一步发挥产业资源优势，激发撤制镇发展潜力，将其打造成为城镇体系中的重要城乡节点和发展载体（陶成刚等，2021）。

第三，围绕“行政区经济”的理论探讨。地方政府获取资源的能力与行政级别和管辖范围有关，行政区划调整意味着行政资源和生产要素重新分配，进而影响经济发展，尤其是行政级别提升，伴随着行政区域、行政自主权和财政自主权的提升，直接影响地方资源配置空间范围和能力（刘君德、舒庆，1996；刘君德、马祖琦，2016）。区划调整对区域经济和产业结构（金中坤、徐玮，2015）、城市空间结构（李恕宏，2012）、投资和基础设施建设、人口和规划等方面产生影响（李开宇，2010）。辖区调整将细碎化的政府合并，具有在更大区域层面统一管制和调度的能力（高琳，2011），通过强化中心城市功能，优化生产要素配置等促进区域经济增长（高玲玲，2015）；在基础设施建设、优惠政策倾斜等方面获取有力支持（庄汝龙等，2020），以及在短期内扩大城市发展空间和市场运作空间，减少区域内恶性竞争消耗，整合政府间关系，提升公共效率（张蕾、张京祥，2007）。

第四，以双重差分为代表的方法探索。双重差分法（Difference in Difference，DID）是评估政策效应的有力工具之一（Ashenfelter O.，1978；陈林、伍海军，2015），近年来广泛运用于与区划调整等空间政策有关的政策效应评估（郑新业等，2011；刘瑞明，赵仁杰，2015；陈珍珍等，2021、张军等，2018；李岚清、岳阳，2021）。同时，该方法在实践中不断改进优化，逐渐拓展出双向固定效应DID、多期DID、倾向得分匹配DID等（Heckman et al，1997；Angrist J D和Pischke J S，2009），以弥补数据缺陷和解决内生性问题，例如刘瑞明等（2015）通过PSM-DID方法选择对照组评估西部大开发的政策效应，又如罗芳等（2022）以长三角城市群扩容为对象，设置整体城市组、原位城市组和新进城市组分类研究区域一体化是否有利于减排。

综上所述，对区划调整的政策效应评估较为集中在地级市和区县尺度，镇级尺度的研究相对较少，且集中于描述撤并镇的现实困境、瓶颈问题和发展思路，以质性分析为主，缺乏基于量化分析的实证研究。较之既有研究成果，本文有如下两点边际贡献：

一是细化研究尺度。受限于撤销建制后统计数据缺失等客观原因，镇级尺度的区划调整效应评估尤其难以展开。本文利用村居委数据，借助GIS技术，复原已不再单列统计的撤制镇各类数据，从而弥补该层级的定量研究空白。

二是拓宽研究对象。除了评估撤并政策是否对撤制镇产生负面影响，还对主镇（新行政中心驻地）和合并镇是否产生正向效应进行对照研究，更全面深入地刻画和评估撤并政策的整体效应和局部影响。

三、研究设计

（一）研究假设

乡镇撤并政策的初衷在于节约行政资源，集中土地、财力资源，或对撤并后的主镇和合并镇经济发展起到积极作用；同时，因发展重心迁移，撤制镇可能逐渐衰落。基于政策设计和文献回顾，本文提出如下假设：

假设1：撤并政策对撤制镇发展有负向作用；

假设2：撤并政策对主镇发展有正向作用；

假设3：撤并政策对新形成的合并镇发展有正向作用。

（二）研究方法

本文运用双重差分法，通过构建对照组和实验组，利用撤并前后的人口、经济、公共服务设施等数据，评估撤制政策对于撤制镇、主镇、以及新形成的合并镇可能产生的影响。具体操作上，将发生过撤并的镇作为实验组，未发生过的镇作为对照组，通过计算两者在政策前后的双重差来衡量撤并政策的净影响，构建模型如下：

根据研究设计，本文选取上海市浦东新区2000年至2003年间发生过撤并的镇作为实验组，其中，25个撤制镇为实验组一，21个主镇为实验组二，21个合并镇为实验组三。此外，未发生撤并的16个镇为对照组。年份上，撤并前选取1998年，撤并后选取浦东、南汇两区合并前的2008年，由此，总计获取166个样本。

（三）变量选择与数据来源

回归模型中，Y为被解释变量，i和t分别表示第i个街镇和第t年。本文采用常住人口规模，一方面人口指标比较简明、容易获取且可比性强，常用于综合衡量区域发展，另一方面镇尺度往往缺乏口径连续的经济统计数据。常住人口数据来自浦东、南汇两区统计年鉴。对照组因未发生过撤并，可通过统计资料直接获取。实验组一、二撤并前的人口数据通过统计年鉴直接获取，撤并后的数据通过原区划范围内的村居委人口数据加总还原。

dudt为政策虚拟变量，如果街镇i在第t年发生过撤并，则该变量赋值为1，否则赋值为0。α为常数，εit为随机误差项，μt为时间固定效应，λi为个体固定效应。dudt的系数β为重点关注的回归结果，在控制街镇个体固定效应和时间固定效应后，其含义为受到政策冲击的街镇与未受到政策沖击的街镇相比，人口规模是否有显著变化。对于实验组一，若β显著小于零，则表示撤并后撤制镇人口减少，呈现衰落迹象，即验证假设1。对于实验组二，β显著大于零，则表示镇合并后人口向主镇集聚，对主镇发展起到正向作用，即验证假设2。对于实验组三，β显著大于零，则表示乡镇合并对合并镇发展起到正向作用，即验证假设3。

控制变量Xit为影响常住人口规模的相关变量。借鉴相关研究及考虑数据可获得性，选取建设用地、教育资源和医疗资源等变量。其中，建设用地以居住用地、公共服务设施用地和工业用地等指标衡量，在于居住用地、公共服务设施用地提供生活空间，工业用地支撑大量就业人口集聚。用地数据来自土地利用资料数据库和镇志，考虑到镇之间面积差异较大，用占比表示。教育和医疗等公共服务设施也是影响人口分布的重要因素，同样列为控制变量。教育资源选取受生育趋势影响较小的中学数量，数据来自《上海市教育地图集（2003）》《浦东教育统计手册（2008-2009）》等。医疗资源采用镇域内医院数量，数据来自浦东新区统计年鉴。各变量描述性统计如表1所示。

四、实证分析

（一）回归分析结果

在控制个体固定效应和时间固定效应后进行回归分析，结果如表2所示。列1、列2、列3显示加入不同控制变量后的撤制镇组结果，其中，列1显示在控制住居住用地占比后，政策变量系数为-0.082，且在10%的统计水平上显著。列2和列3在加入中学数量、医院数量、工业用地占地、公共设施用地占比之后，政策变量不显著，但系数依旧为负。受撤制政策影响，撤制镇人口规模相比未发生撤制的镇显著下降，即该政策对撤制镇发展起负向作用。

列4、列5、列6显示在加入不同控制变量后的主镇组回归效果。其中，列4和列5政策变量系数分别为0.095和0.077，且均在10%的统计水平上显著；列6虽然政策变量不显著，但系数依旧为正。可见，受撤制政策影响，主镇人口规模较之未发生撤并的镇显著上升。

列7、列8、列9显示在加入不同控制变量后的合并镇组回归效果。其中，列7和列8在控制居住用地占比、中学数量、医院数量后，政策变量系数分别为0.099和0.097，且均在5%的统计水平上显著；列9政策变量虽然不显著，但系数仍然为正。可见，受撤制政策影响，合并镇人口规模相对于不变镇显著提升，

综合三组回归结果：街镇撤并/合并有利于资源整合，对撤并后形成的合并镇发展起正向作用。但政策效应对主镇和撤制镇并不均匀，人口在撤制镇和主镇之间此消彼长，主镇越趋壮大，而撤制镇出现衰落迹象。

（二）稳健性检验

1．倾向得分匹配——双重差分模型（PSM-DID）

运用DID方法的前提是政策效应随机发生，实验组和对照组满足共同趋势假设，但实际操作中往往难以完全满足该条件，由此导致估计结果有偏。倾向得分匹配—双重差分模型通过选取与实验组在某些重要特征上相似的对照组进行政策评估，以获取更准确的估计结果。

受限于仅有两期数据，常规 DID模型无法进行平行趋势检验，本文采用PSM-DID检验，为每一个实验组样本匹配特定的对照组样本，使准自然实验近似随机，以解决选择偏误带来的内生性问题。具体操作上，采用K近邻匹配方法（k=1）进行估计，运用Logistic回归，并进行数据平衡性检验。在倾向得分后，各变量实验组和对照组的值不存在显著差异，删除未匹配成功的样本重新代入DID模型中回归。结果如表3所示，撤制镇组政策变量表现为显著负相关，主镇组和合并镇组表现为显著正相关，与基准回归结果一致，进一步验证了回归分析结果。

2．安慰剂检验

进一步使用安慰剂检验以验证对人口规模的影响是否由其他因素导致。该检验的核心思想是通过虚构实验组或虚构政策时间进行估计，如果“伪政策虛拟变量”的回归系数依然显著，表明原来的估计结果出现偏差，即被解释变量可能受到其他政策或者随机性因素影响。

本文采用随机虚构实验组方法，在样本中随机抽取与原实验组数量相同的“伪实验组”，重复抽样500次后反复估计，得到500次“伪政策虚拟变量”的回归结果，并与基准回归系数做比较。结果如图1所示，撤制镇组、主镇组、合并镇组的回归系数均集中分布在0左右，显著异于各实验组的基准回归系数，且绝大多数估计值的P值大于0.1，结果不显著。可见，随机设定实验组并未对人口规模产生显著影响，即实验组和对照组的差异确由撤并政策引起，再次验证回归结果的稳健性。

五、结论与建议

（一）研究结论

本文基于2000—2003年上海撤乡并镇的准自然实验，通过复原撤并镇的人口和经济社会发展数据，并运用双重差分模型讨论撤制镇的发展趋势及其影响机制。主要结论如下：

第一，撤销建制对于镇区发展有显著的负向影响。常住人口指标因其简明、可比且信息量丰富，本文用于测度镇区发展趋势与质量。撤制镇的常住人口规模较之未发生撤并的对照组显著下降，在控制不同类型用地、教育医疗设施等变量后，回归结果仍为负相关。

第二，撤制政策导致合并后的新镇及其主镇的人口规模均显著上升。虽然，统计数据与回归模型并不直接支持人口在撤制镇与新镇（含主镇）之间流动，但主镇发展壮大而同时撤制镇出现衰落的现象确有发生。

第三，上述非均衡的政策效应，究其原因在于镇级行政建制及其带来的各类资源配置对于镇区发展的贡献。具体而言，较高级别的基础教育设施如中学，与常住人口规模显著正相关，而在区县级别配置的医院则表现为不显著或负相关。此外，居住用地占比在撤制镇、主镇和合并镇规模均为显著正相关，一方面在于居住功能是人口与城市发展的“刚需”，另一方面，在镇级尺度和范围内，大量宅基地得以保留，成为镇区存续发展的“韧性”机制。

（二）政策建议

行政区划调整事关稳定与发展。2022年6月，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》，提出要提升行政区划设置和调整工作的科学性、规范性和有效性，“非必要的不调，拿不准的不动，时机条件不成熟的不改”。本文量化评价上海2000年至2003年间撤乡并镇的政策效应，证实撤制后原镇、主镇和新镇的发展趋势出现分异，由此提出政策建议如下：

第一，导入治理资源，夯实镇管社区。近年来，为应对快速城镇化带来的郊区人口大镇管理问题，上海推行镇管社区体制，以设立社区管理分中心为标志，构建非行政化的社区治理体系（桂家友，2016）。撤制镇作为典型的镇管社区，在人员编制、财政、警力等核心资源配置冻结甚至转移的情况下，其服务能力和治理效率无疑面临严峻挑战。2014年，基于该年度上海市委一号调研课题“基层社会治理创新”成果，推出“城市基本管理单元”政策设计，在既有的镇管社区“两委一中心”（即社区党委、社区委员会、社区中心）配置基础上，引导行政资源向基层下沉，将有利于进一步夯实治理基础。建议在区位条件适宜和发展基础较好的镇区，进一步研究析出街道的可行性，逐渐将中心城区的“两级政府、三级管理”模式延伸至近远郊区。

第二，完善公共服务设施，激活社区功能。恢复撤制镇社区活力的关键，在于补齐公共服务设施短板，从而突破公共产品和公共服务短缺瓶颈，满足镇区群众日益增长的美好生活需要。为此，一要大力建设郊区15分钟服务圈，根据人口年龄、来源等分布特征和需求（罗翔、赖志勇，2021），施行差异化的设施配置标准，把婴幼儿托育、义务教育、社区养老、社区卫生等保基本的民生功能进一步向郊区倾斜（罗翔、陈洁，2019）。二要通过购买第三方服务，引入专业团队、中介组织、民非企业和社会组织及其所提供的社会服务，在法律和心理咨询、社区安全与环保、公益慈善、权益维护、社区空间营造及运维等领域发挥所长。三要在有市场化潜力的领域大力培育和引入市场力量，丰富教育培训、职业技能、文体活动、健康咨询等服务的层次和品质。

第三，盘活存量土地资源，有序引导人口集聚。撤制镇的存量土地资源，包括大量宅基地，具有“不可移动性”，特别是建设用地指标，并未随撤制而转移。一方面，在区、镇两级总体规划指导下，加紧编制并实施控制性详细规划，完善镇区交通体系和市政基础设施建设，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，为镇区振兴和城乡融合发展提供土地要素保障（林坚等，2019）。另一方面，充分挖掘集体所有土地利用潜能，特别是作为产业园区宿舍、人才公寓的补充供给，既能发挥镇区综合服务功能，又利于引导人口有序集聚。

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Will Abolished Towns Go to Fall？

——An Empirical Research on Quasi-Natural Experiment of Shanghai

Luo Xiang1， 2， Lai Zhiyong2， Yue Shiyi2

（1. School of Social Development and Public Policy， Fudan University， Shanghai 200433;

2. Shanghai Pudong Planning and Design Institute， 200127）

Abstract：  The abolished towns are an important part of the new type of urban-rural hierarchy system and the integrated development. The article takes Shanghai's town-level administrative division adjustments between 2000 and 2003 as a quasi-natural experiment. After rebuilding statistical data of abolished towns by GIS， the article applies the Difference-in-Difference （DID） model to empirically demonstrate subsequent effects of administrative merger policies. Its found that the abolished towns have a significantly negative effect on the township development， with the resident population observably decreasing compared to control groups. While in new towns and main towns， both their sizes of resident population increase markedly. To explore influence mechanisms， it is shown that higher-level basic education facilities such as secondary schools have significantly positive correlation with the size of resident population; while the configuration of district-level or county-level hospitals shows a non-significant or negative correlation with the resident population; and the land use proportion of residential land is significantly positively correlated with the resident population of both abolished and new， also main towns. Accordingly， the article proposes policy suggestions from the aspect of reinforcing management structures， improving public facilities and revitalizing land resources.

Key words： Abolished Town; Resident Population; Quasi-Natural Experiment; Difference In Difference; Shanghai Pudong