借鉴国际经验，建立未来产业发展的筛选和培育机制

熊世伟

当前，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，各项颠覆性创新呈现群涌式爆发趋势，未来产业作为由颠覆性技术突破牵引、满足未来社会发展需求的新兴产业，代表着科技和产业的最新发展方向，成为衡量一个国家科技创新和综合实力的重要标志。2022 年 9 月上海率先发布了《上海打造未来产业创新高地，发展壮大未来产业集群行动方案》，引起了社會各界的广泛关注。

一、问题之一：关于未来产业的内涵特征和发展态势

（一）准确把握未来产业发展的内涵特征

目前，国内外各界对于未来产业的概念和范围界定还比较模糊，尚无统一定论。根据世界各国相关政策文本描述的定义来看，对未来产业的描述大致分为以下三类。

一是偏技术创新层面的阐述：例如美国白宫科技政策办公室（OSTP）认为未来产业包括人工智能（AI）、量子信息科学、先进通信、生物技术等，提供新的工具和技术来解决以往的难题；二是偏技术创新及其产业化层面的阐述：例如中国国民经济和社会发展“十四五”规划明确提出，前瞻谋划未来产业，要在类脑智能、量子信息、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技领域，组织实施未来产业发展计划；三是偏社会需求层面的阐述：例如俄罗斯国家技术计划指出，未来产业需要满足最终消费者的需求，并对加强国家安全和提高生活质量具有重要意义。

结合国内外各方对未来产业的阐述，可以认为未来产业是由信息技术、生物技术、太空科技、新型材料等具有突破性和颠覆性的前沿技术所驱动、能够代表人类社会科技与产业发展的最新方向、满足人类和社会发展的新需求、对推动未来全球经济社会变迁起到关键性作用的前瞻性产业。综合未来产业的概念内涵来看，其包含三个基本特征：

一是由颠覆性或前沿技术驱动和支撑。未来产业的发展离不开人工智能、合成生物、脑机接口、未来网络、量子技术、深海空天开发等颠覆性或前沿技术的支撑与驱动，世界各国政府的部署以及产业发展实践也多数集中于以上技术领域。例如，元宇宙的底层就离不开新一代信息技术支持，其关键技术包括虚实空间交互与融合技术（拓展现实、脑机接口技术）、网络及运算技术（5G、6G、物联网、云计算、雾计算及边缘计算）等。

二是具有高成长性。虽然目前未来产业所需要的前沿技术尚处于探索期，产业也处于孕育孵化阶段，但在正确的政策引导和扶持培育下有望成为未来经济社会发展的重要增长引擎。一方面，颠覆性技术、前沿技术的突破和成熟将持续不断推动产业发展；另一方面，未来产业拥有广阔的市场空间和应用场景，一旦时机成熟便会迅速进入高速成长期，不断发展壮大。

三是满足人类和社会发展的新需求。全球人类社会迫切需要解决气候变化、新冠疫情、生物多样性等多重危机，以期建设一个更加可持续、韧性、繁荣与美好未来的世界。我国学者认为：未来产业的发展将有助于我们更好地认识深海、深空等实体空间以及大数据、人工智能等技术构建的数字空间，加快经济社会数字化转型以及绿色低碳转型，拓展人类生存和发展的新边界。

（二）及时跟踪未来产业发展的动态趋势

后疫情时代，社会发展将更多呈现低碳、数字化、智能化等趋势，同时全球性挑战和各国竞争也将不断加剧。

1. 未来产业国际竞争格局加剧

未来产业代表了全球科技与产业的最新发展方向，面对新一轮前沿科技发展浪潮，全球各大经济体不断加强和完善国家顶层科技战略布局，通过提供研发补贴、开展技术培训、保护知识产权、鼓励研发合作等多样化的政策手段，激发未来产业的创新动力，打造面向前沿新兴产业的科技发展新优势。

2. 数字技术重塑产业创新模式

数字化转型是重塑创新模式的关键因素。一方面，随着各种观察数据、计算数据、模拟数据、仿真数据等的爆炸性增长，数据已经变成一股洪流，推动科研范式进行数字化转型；另一方面，由于新冠疫情的影响，在线会议、远程办公、虚拟社交等数字手段改变了传统知识交流、研发合作等线下组织形式；此外，全球大量开源科学平台相继涌现，拉近了科研工作者与知识之间的距离，加速各国科学研发，重塑未来产业技术创新的路径。

3. 绿色低碳引导产业发展转型

目前，能源革命和数字革命加速融合，绿色低碳科技创新进入持续高度活跃期，一大批新兴绿色低碳技术如氢能、核能、生物质能、碳捕集利用与封存技术等正以前所未有的速度加快迭代，成为全球能源体系向绿色低碳转型的核心动力。此外，人类社会也正面临新冠疫情和气候变化的双重危机，重塑健康与绿色世界的全球行动迫在眉睫。

二、关于世界各国布局未来产业的政策借鉴

面对新一轮前沿科技发展浪潮，全球各主要经济体均在持续加强与完善国家顶层科技战略布局与战略科技力量部署，纷纷出台布局未来产业的支持政策，力图构建未来产业竞争新优势，抢占发展先机。

（一）美国：力争未来产业领导地位 全方位多角度展开政策布局

美国近几年出台多项与未来产业有关的政策/报告，高度重视未来产业发展，可以从以下几个方面分析美国未来产业的整体布局：

一是始终以确保美国在未来产业中的领导地位为总体目标。不论是产业布局或是技术布局，美国的政策目标都是确保自己能够在科技探索和创新领域处于全球前列，牢牢把控其领导地位。

二是多部门协同参与政策布局。除美国白宫科技政策办公室外，美国白宫管理和预算办公室（OMB）、美国参议院（U. S. Senate）、美国众议院（U. S. House of Representatives）、美国国家科学基金会（NSF）、美国总统科技顾问委员会（PCAST）、美国国家科学技术委员会（NSTC）等多个部门均参与对未来产业的政策布局，全方位多角度支持未来产业发展。

三是以新兴技术作为未来产业发展的切入点。未来产业是美国联邦政府科技政策的一个核心和亮点，重视新兴技术的发展，并把以往所说的“新兴技术”冠以“未来产业”之名加以强调。

四是实施多项创新举措。主要行动包括：设立新型研发机构——未来产业研究院，作为美国未来产业研发体系中的核心主体；对 NSF 进行改革，大幅增加经费并成立新的技术部门，保持在核心科技发展和应用上的领先地位等。

（二）欧盟：以工业布局为抓手 实现生态与数字的双重转型

与美国相比，欧盟在提升全球竞争力的基础上，同时注重社会和生态价值，重视可持续发展。

从政策目标来看，欧盟将可持续发展与提升全球竞争力齐抓并举：欧盟委员会连续三年发布的有关未来产业报告均提到，希望帮助欧洲工业向气候中立和数字化转型并进一步提升其全球未来产业竞争力。

从政策举措来看，欧盟主要以工业为抓手，前后发布“欧洲产业战略”（European Industrial Strategy）和“工业 5.0”战略（Industry 5.0），加速欧洲工业的创新与变革。

此外，从具体的部署领域来看，欧盟遵循可持续发展的总方向，重点发展清洁汽车、氢能技术、人工智能、数字孪生等技术，进行生态与数字的双重转型。

主要措施包括：①发起新的欧洲清洁氢联盟，投资者、政府、机构、工业伙伴将共同商讨技术需求、投资机会等。②强化工业和战略自主权，开发关键量子通信基础设施以及关键扶持技術。③支持绿色可持续发展，推动绿色技术创新与制造业数字化深度融合。④推进智能制造示范工厂建设，探索人工智能、数字孪生、增强/虚拟现实（AR/VR）等新技术的应用，打造多元新技术应用智能场景。

（三）英国：巩固优势产业 强调创新与研发能力

英国未来产业的战略特点是挑选并利用目前已有的产业优势，强调创新与研发能力，巩固英国在全球创新竞赛中的领先地位，着力发展人工智能、清洁技术、传统汽车的驱动技术等决胜未来的关键产业及高端技术，抓住未来发展机遇。

与前几届政府的产业政策相比，2017 年特蕾莎·梅（Theresa Mary May）首相发布的《产业战略：建立适应未来的英国》（Industrial Strategy： building a Britain fit for the future）在优先产业设置上并未有太大区别，但其创新之处主要在于其较高的规格：政府成立专门部门——商业、能源和产业战略部，并创立产业战略内阁委员会。此外，该产业战略明显侧重于创新和高端制造，将资源主要投向数个政府挑选出的决胜未来的关键产业及高端技术，为未来做准备。

2021 年发布的《英国创新战略：通过创造引领未来》（UK Innovation Strategy：Leading the future by creating it）延续了原产业战略的部署重点，同样强调应利用英国的研发和创新系统来支持企业的创新，巩固英国在全球创新竞赛中的领先地位。英国新的创新战略明确了面向未来的七大关键技术家族，包括人工智能/数字和高级计算、先进材料与制造、生物信息学和基因组学、生物工程学、电子/光子和量子、能源和环境技术、机器人和智能机器，通过产业界、大学和政府共同投资，建立以企业为主导的研究项目用以开发变革性新技术。

（四）韩国：明确未来产业投资 打造新型制造强国

韩国在 2019 年《政府中长期研发投入战略》中明确提出未来产业概念，要求重点发展人工智能、大数据等核心技术，加强相关基础建设，并将未来产业作为五项政府投资领域之一。

同年，韩国政府发布《制造业复兴发展战略蓝图》，希望在未来十年里摆脱市场追随者形象，将韩国打造成新兴制造业强国。该战略的一个亮点是，韩国将在所有制造业部门推进基于人工智能的工业智能技术，并制定国家人工智能发展战略。从政策部署的领域来看，韩国政府重视非存储类芯片、未来移动交通和生物技术等国家三大关键产业的研发，通过政府带动私营部门来对以上关键产业进行投资。此外，韩国同样支持生态友好型市场建设，2020 至 2025 年间在电动汽车和氢汽车领域投入 3850 亿韩元的研发资金来发展绿色交通。

（五）日本：以科技创新基本计划为主线 打造未来“社会 5.0”

日本的未来产业布局以科技创新基本计划为主线，以建设“社会 5.0”为推进目标，部署和应用先进技术，通过数字化转型与科技创新应对国家安全威胁。

自 1996 年，日本开始制定其科技振兴计划——“科技基本计划”，该计划将根据世界科技形势、日本科技发展状况的变化每5年更新一次。第五期“科技创新基本计划”首次提出打造——“社会 5.0”，创造新产业与新服务。随着国际形势的不断变化，日本推出第六期科技创新基本计划——“六五计划”。

相较于前五期，“六五计划”在基本延续第五期计划的基础上，增加了更加具体的调整与部署：①强调提升创新能力。2020年6月，日本将沿用了 25 年之久的《科技基本法》修订为《科技创新基本法》，强调提升创新能力的重要性，“科技基本计划”也更名为“科技创新基本计划”。②重视数字化社会变革。“六五计划”将实现数字化社会变革确定为实现“社会 5.0”目标的三大支柱之一，注重以数字技术推动产业“数字化转型”，建设脱碳社会，加强 5G、超级计算机、量子技术等重点领域的研发。③重点关注国家安全。“安全”是日本实施“六五计划”的重要关注点，日本将采取有效防止技术外流的举措，并将科技创新成果作为应对安全威胁的有效对策。

三、关于未来产业发展的筛选和支持机制

为了应对新冠疫情、气候变化、能源危机等全球共同挑战，应将树立健康、绿色、智能的人本理念，推动我国产业数字化与绿色化双重转型，以元宇宙、生物技术、碳中和、脑机接口、未来网络、量子科技等作为未来产业发展的重点，针对未来产业的前沿领域进行长期布局和超前谋划，建立一个政府与市场有效结合的筛选和培育机制，为我国赢得未来产业全球竞争新优势提供有力的体制保障。

一是注重发挥有为政府和有效市场的高效协同作用。政府和市场应该合作来筛选未来产业的发展方向，以充分调动两者的各自优势。政府可以在服务国家战略的大国重器和硬核关键技术领域发挥引导作用，建立类似于日本和韩国在推动创新方面的新型举国体制，主要是在使命驱动型产业的重大战略领域；市场机制则可以利用中国众多的中小企业和金融体系来筛选草根领域的创新，主要是在市场驱动型产业的一般竞争领域，比如美国的创新筛选机制也是可以借鉴的。

这样，就形成了支持未来产业发展的双支柱创新体系和创新生态。同时，为了支持创新集群的发展，还需要做好工具性的创新基础设施建设，如 5G 网络、6G网络、区块链、算力算法和元宇宙等。在创新基础设施方面，政府可以发挥作用推动整个体系的建设，并且为广大中小企业开展创新工作，提供创新服务平台和基础设施。

二是重视新生产要素在未来产业创新生态中的作用。当前，在经济社会数字化转型中，科技、资本和数据是数字经济时代非常重要的要素资源。国家应该在这些方面提供更好的要素资源保障，以支持整个经济社会的转型发展。同时，市场主体的重要性也不能被忽视，不能仅仅依靠政府的投资，而是需要建立更好的机制和创新联盟体，以适应未来产业发展的需求。当然，企业创新和智库的嫁接沟通也非常重要，这方面可以借鉴德国发挥协会组织支持创新的做法。另外，产业集群需要有中介组织来做串联和提供服务。集群中的企业也需要有对资源要素的需求，政府需要保障这一点，而生态系统可以满足这些需求。上海可以把产业科技、金融、产业等方面的资源整合起来，建设一个面向未来的产业创新中心。

三是重视场景应用的示范作用。场景的问题需要被重视，特别要强调在产业技术转化过程中具体场景的重要性，可以借助公共服务和企业技术转化平台进行友好的嫁接。政府应该起到助力和营造环境的作用，而不是决定未来产业发展的方向，这个应该交给市场机制去做。关于未来创新企业培育和生态关联的问题，也应该是中国未来创新领域需要破解的重要领域。

创新最大的特征就是不确定性，必须要靠市场的机制来解决，政府资金引导进去以后，市场来放大其效应，这是一个比较好的结合的机制。现在政府的科技和产业的管理比较分散，但是如果能够将它们统一起来进行管理，那么金融对于產业和科技的投资将会更具有冲劲。例如，在常州就成立了产业技术研究院，它的分支机构被政府认定为事业单位编制，但实际上是企业化运营，每年在新兴五产业投入方面就可以达到上百亿，这个机制非常灵活。政府在促进创新投资方面可以使用财政资金和国有企业基金等方式，但政府资金投资也需要考虑进入和退出的机制。