完善党和国家监督体系：基本内涵、现实困境与实践路径

卜金超 高阳

［摘要］党和国家监督体系，指中国共产党统筹相关监督主体，领导国家权力机关按照相关法律法规，对行使公共权力的人员进行监督的制度集群。当前，我国国家监督体系存在着以下不足：监督功能重叠、结构离散，监督运行单向、内容单一，监督机构独立性弱，监督操作性不强，民主监督力度欠缺，形式主义严重，监督效能不高。其原因在于民主监督运行不畅，法律法规亟待健全，监督机构整合不力，监督机制不够科学。完善党和国家监督体系，就要加强党的领导，推动党内监督与国家监督一体化；推动民主法治建设，统筹民主监督和司法监督；深化监督体制改革，科学构建监督机制。

［关键词］党和国家监督体系；监督制度；党内监督；国家监督

［中图分类号］D262.6   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2023）04-0025-05

一、党和国家监督体系的基本内涵

（一）党和国家监督体系的涵义

1.监督，即监察、评议和督促之意。本文的监督是借助纪律和法律授予的权力运用察看、督促等手段，推动组织之间、个人之间、组织与个人之间互相约束、彼此规范，以保证公共权力正常运行的活动。体系，是指特定范围下或相同种类的事物遵循特定的序次和内部关联聚合形成的具有特定功能有机整体。

2.监督体系是由实施监督公共权力运行的众多监督主体和监督制度融合而成的完整系统。党和国家监督体系，指中国共产党统筹相关监督主体，领导国家权力机关按照相关法律法规，对行使公共权力的人员进行监督的制度集群。其实质是以党内监督为主导，以国家监督为支柱，发挥社会监督的基础作用，运用国家权力对行使公共权力的所有主体进行的同体监督，以确保公权运行的正当性。

（二）完善党和国家监督体系的意义

党和国家监督体系，按照监督主体，可以分为党内监督、国家监察、人大监督、司法监督、审计监督、统计监督、民主监督、舆论监督和群众监督，具有强大的监督功能。

1.完善党和国家监督体系有助于全党进行伟大的自我革命。完善党和国家监督体系能够促进监督力量的整合、协调和贯通，及时察看公权行使者的行为，发现权力运行过程中存在的问题，防范、约束和抑制公权行使者不规范行为的苗头，及时纠正公权行使者的不规范行为，构建有效的预防和惩戒腐败机制，永葆党的生机活力和先进性纯洁性。

2.完善党和国家监督体系有助于推进党和国家治理体系和治理能力现代化。完善党和国家监督体系是促进管党治党，提高治国理政水平的体制机制基础。监督能够提高依规治党的效率，保证党章、党规、党纪的全面落实。监督能够保证宪法、法律和法规高效地贯彻执行，预防、遏制和纠正法务活动中的偏差及错误，保证各种法律活动得到统一、正确的贯彻实施，促进和保障党和国家的各项决策部署和政策措施落到实处。

3.完善党和国家监督体系能够保证公共权力的正确行使。监督是防止权力滥用的根本保证，能紧盯权力、察看权力、控制權力，引导和保障权力的正常运行，防范和矫正权力偏离轨道，惩戒和教育公共权力的不当行使者。监督能够把权力关进制度的笼子，给权力涂上“防腐剂”，戴上“紧箍咒”，督促公权行使者公正、廉洁和依法行事，抵制腐败和保护公民的合法权益。

二、党和国家监督体系存在现实困境

（一）党和国家监督体系存在的不足

1.监督运行单向、内容单一、功能重叠、结构离散。监督的实质是监督主体与客体之间的权力制约。在现实中，我们往往重视集中统一领导而忽视分权制约、重视系统内监督而忽视系统外监督、重视单向监督而忽视双向监督，导致监督环节的空白和监督空间的真空。在监督内容方面，我们往往以“差错纠偏”为工作重点，重视惩戒性的事后监督，忽视前瞻性的事前预防和及时性的事中控制；重视违法违纪监督，轻视日常工作监督；重视事后审查，轻视日常渗透。

在我国的国家监督体系中，监督的主体多、部门多，各监督系统职能交叉，职责权限不清，谁监督什么，监督到什么程度，如何监督等方面很难做到分工和职责的明确，难免内容重复，功能重叠。不同的监督主体在监督对象上，分工并不规范，内容重复严重，使监督工作存在着大量的“交叉带”和“空白带”。在监督结构上，尽管国家监督体系中的监督机构众多，监督程序、方法和规则繁多，但由于协调统一不够，尚未形成进行良性沟通的关联结构，导致监督效率不高、弊端不少。在当前的社会转型期，有关监督的新体制尚未成熟，很多旧体制尚未失去其效应，造成法律真空和监督的漏洞，“法出多门”“政出多门”的现象存在。

2.监督机构独立性弱，监督操作性不强，缺乏民主监督。当前，一些监督机构在接受上级主管部门和地方党委政府的双重领导中，由于人、财、物等不独立，监督起来缩手缩脚、底气不足，形成事实上的“弱监”和“虚监”。在监督实践中，有的监督主体只能督办不能仲裁，有的监督主体仲裁权力较小。有些监督主体拥有较大制裁权力，但在监督中常常考虑“背景”、强调“客观”、照顾“情绪”，监督制裁不力。另外，我国现行的监督法律法规并不系统和完备，有些方面缺乏足够的规则和标准，无法开展有关的监督活动。同时，较之于专职监督，包含群众监督和舆论监督的社会监督十分薄弱，公民的检举、揭发、控告、申诉，新闻机构的舆论监督等时常受到各种因素的干扰，甚至连正常的上访也会受到阻碍。

（二）党和国家监督体系存在问题的原因

1.民主监督运行不畅，法律法规亟待健全。由于受封建主义等思想的影响，一些群众民主意识不足，不知或不愿拿起法律武器、行使监督权力，维护自己合法权益。一些地方党委、政府等部门，不注重政务公开，政策的决策和执行缺乏透明性，民意受到压制，维权受到阻挠，监督受到干涉。个别监督法规涵义不明确，职责不具体，立法过于原则，可操作性不强。一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在。

2.监督机构整合不力，监督机制缺乏科学性。当前，我国监督主体、渠道和机构虽多，但机构本身所受牵制较多，缺少独立性，职能配置交叉重复，责任不清，分工不合理，监督力量整合不力，缺乏能够起组织牵头作用的总指挥，国家监督体系未能形成“主辅匹配、环形封闭”的系统，缺乏有关监督的决策力、规划力和协调力的统一，缺乏相互制约和督促的横向联系机制。

三、完善党和国家监督体系的实践路径

党的二十大报告提出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系……以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。”[1]54完善党和国家监督体系，就要夯基垒台、立柱架梁，重点突出党统领一切监督的核心地位和功能，在党的统一领导下全面推进、积厚成势，推动各类监督有机贯通、相互协调、统筹衔接，形成1+X式的一核多元的融合监督格局和决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，增强监督严肃性、协同性、有效性。

（一）加强党的领导，推动党内监督与国家监督一体化

1.巩固党统揽全局协调各方的监督中枢作用（如图1）。一是发挥党对加强和改进监督工作的作用。党统一指挥、全面谋划、统筹推进，引领正确的监督方向，推进高质量的监督立法，健全监督法律法规，塑造优化监督环境，提高党内监督主体的地位，发挥党内监督的功能和职责，促进监督主体之间的信息共享，落实党委（党组）主体责任，严格党组织的日常管理监督，推动构建系统集成、协同高效的监督体系。

二是强化党引领推动实现监督全覆盖的功能。创新构建对行使公权人员进行全领域、全方位、多层次监督的工作体系，清除监督盲区，扫除监督死角，消除监督空白，形成设置科学、全面覆盖、权责协同、权威高效的常态化监督网络，进一步建立完善监督统筹机制。施行联席会议议事决策制度，定期不定期地组织协调相关监督主体对重点监督客体和监督内容的督查情况以及监督制度的执行情况进行汇报交流，对存在和发现的问题进行研究，提出意见建议。构建联合处置机制，制定出行之有效的处置机制，借助监督体系综合信息平台，创建廉情预警机制，全面搜集归纳监督信息，精准排查预测腐败风险，制定符合实际的防控措施和制度。发挥党领导深化国家监察体制改革的作用，整合党和国家监督资源，壮大推进监察体制改革工作的合力，确保党对反腐败资源力量的集中统一领导，实现党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察、依规治党和依法治国的有机统一。

三是推动各类监督的协调衔接。党的二十大报告提出：“完善权力监督制约机制以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”[1]54-55要强化整体思维，打破监督运行和衔接的壁垒，促进各类监督之间的协调和衔接，形成权责明晰、联络密切、协同强劲、资源共用、優势互补的监督体系，壮大监督实力，提高监督效能。

统筹协调纪检监察机关、司法机关、行政执法机关，推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的有机衔接，畅通整合案件彼此移送的途径和体制，扩展案件线索的来源。推动公安、检察、审判、纪检监察机关和审计、统计部门在案件查办过程中相关线索、信息的有效比对、统一管理、集体共享、分类处置、措施配合和高效使用。强化与人大、政府、宣传机构和新闻媒介之间的沟通、交流和协调，促进信息的分享和舆情的研判，管窥民心所向民意所求，做好热点回应，重视舆论监督，积极主动地对接媒体，正确引领舆论导向，营造监督的良好社会氛围。

通过党统揽全局协调各方，推动众多维度监督实务的实施，促进监督时空的无缝对接，实现党内监督与行政监督、社会监督和法定监督、专责监督与专业监督的互联互通、融合衔接。通过党内监督与其他监督的融会联动、同向发力，实现监督技术和监督手段的相互支撑，案件线索、数据信息、监督成果的彼此借鉴和共同分享，拓展监督客体的范围，延伸监督触角，贯通执纪执法，推动形成强大的工作合力和闭环式的监督体系。

2.健全全面从严治党制度，完善党内监督体系（如图2）。一是坚持党中央集中统一领导，加强党的中央组织的监督。自上而下的组织是党内监督权威和责任的重要体现。强化监督的权威性和有效性，关键在于党的中央组织带头履行监督职责。中央领导带头监督和自觉接受监督是加强党的中央组织监督的重要环节，能够释放以上率下、以身作则、领导带头的强烈信号，发挥重要的示范带动和标杆榜样作用。

二是推进党委（党组）实施全面监督、纪律检查机关做好专责监督、党的工作部门实施职能监督。党的二十大报告提出：“推进政治监督具体化、精准化、常态化。”[1]55党委（党组）要在党内监督中充分履行主体责任，聚焦强化政治监督，做好规划决策部署，准确把握监督形势，大力整合监督力量，抓好所辖范围内的党内监督和领导干部的日常管理监督，督查落实各项监督制度，强化对同级纪委和有关部门纪检工作的领导，增强对“一把手"和领导班子监督实效。纪律检查机关要正确履行监督执纪问责等职责，强化督查有关党组织及其成员、有关工作部门和领导干部遵纪守法、权力行使和履职尽责情况，做好对下级纪委的领导工作。要促进党的工作部门严格执行各项监督制度，肩负党内监督工作职责，强化本部门本单位的内部监督和本系统的日常监督。

三是推进党的基层组织做好日常监督、党员做好民主监督。党的基层组织要健全党组织生活，严格执行党规党纪，督查党员履行义务情况，全力保障党员权利的行使。党员要保持对党忠诚，严格履行监督义务，正确行使党员权利，发扬斗争精神，强化对党组织、党的领导干部和党员的民主监督。

（二）推动民主法治建设，统筹民主监督和司法监督

1.健全权力运行机制，强化民主监督。党的二十大报告提出：“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”[1]31。要坚决贯彻落实民主集中制，有序稳妥地推进社会主义民主。注重阳光操作，促进权力运行的公开和透明，切实保障人民群众的知情权和监督权。要科学配置权力，避免权力过分集中。明晰权责关系，适当调整权力，有效规范权力，大力制约权力，依法依规制衡和监督权力。

2.坚持依法治国，强化司法监督。一是增强法治观念、完善监督立法，加强执法监督，依法治权。明确规范权力行使的操作规则、运行程序和行为方式，做到权责法定、权责明晰、权责统一，确保权力运行规范、有序。要弥补监督法律法规的空白，使监督工作有法可依、有章可循，强化执法监督。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。”[1]35秉公執法，严肃执法，依照法律规定和程序办案，以事实为依据，以法律为准绳，不分“对象”，不搞“态度执法”“关系执法”。

二是加强司法监督，公正司法。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。”[1]35要加大教育培训工作，提高法务人员的综合素质，培养优秀的司法人才。深化司法体制改革，确保审判独立，对刑事立案、侦查执法和审判行为进行全程监督。突出监督办案的中心功能，规范强制措施和侦查手段适用，纠正定罪量刑明显不当、审判程序严重违法，完善刑事执行和监管执法监督。开展民事诉讼监督，深化行政检察监督，完善审判监督工作机制，加强对审判工作中自由裁量权行使的监督。要加强普法监督，促进全民守法。设置全民守法机构、强化组织领导，促进领导机关和领导干部以身作则，提高法治意识和法治思维，营造良好的全民守法氛围。

（三）深化监督体制改革，科学构建监督机制

1.深化监察体制改革。深化国家监察体制改革，就要推动党纪监督与法律监督相辅相成、相互促进。一是把人大法律监督的执法行为通过国家监察落到实处，在国家监督和政府行政权之间构建新的监督关系，为政府的行政活动提供执法保障。二是在国家监督与检察监督、审判监督的关系上，要坚持侦查、诉讼、审理分离的法治原则，形成分工明确、职责明晰、相互制约、彼此配合的反腐败司法运行格局，突破权力监督的障碍，攻克行政与检察的部门壁垒，实现查案办案的程序化、规范化和法治化。三是推动执纪与执法之间的互相衔接。在执纪与执法之间的协作衔接方面，要注重强化执纪执法主体之间的衔接协同、执纪执法之间的程序衔接和执纪执法监督之间的衔接协同，优化纪检监察机关与行政司法机关之间案件线索受理程序、纪检监察机关移送程序的沟通衔接，提高证据收集与转化效率。要强化纪检监察机关与行政司法机关执纪执法有效衔接的配套保障制度建设，构建、完善和整合案件查处相互抄报制度和司法机关提前介入制度。

2.完善巡视巡察上下联动工作格局。党的二十大报告指出：“发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用。”[1]55推动巡视巡察上下联动，是促进政治监督深化发展的重要途径，必须将巡视巡察统筹谋划和一体推进，促进各类监督力量资源整合，织牢织密上下联动的监督工作网。

一是持续发力，压实监督责任，构建同频共振的工作体系[2]。上下之间要以上带下、以下促上、相互示范、同促共进，形成巡视巡察一盘棋的战略态势，通过制度传导、压力传导，压实巡视巡察的主体责任，大力延伸监督触角，有效提高监督效率。大力实施巡察工作报备和约谈通报制度，推动实施定点联系和专项检查巡视巡察，强化点对点的现场指导，加大巡视巡察工作的领导、指导和督导力度，督促下级党委扛起政治责任，强化一体推进的组织保障。

二是聚焦聚力，同向发力，服务大局[3]。紧紧围绕党中央的重大战略决策部署和每个阶段的中心工作、重点任务，通过贯通协调加强对重点领域、重点行业和专项工作的监督力度，统筹配置巡视巡察资源，壮大巡视巡察工作力量，实现监督客体、形式举措、时间进程和成果应用的联动融合。

3.实施全方位、全程式的可持续监督。一是转变监督方式，边防边治，变“开放”监督为闭环监督[4]。加强事前防范、事中控制，把监督渗透到权力运行的全过程中去。要综合运用党内监督执纪“四种形态”，增强工作的主动性、预见性和前瞻性，注重从源头上治理腐败，将监督关口前移，善抓苗头，防微杜渐。强化同步控制，及时提醒制止违纪违法，不给公权行使者丝毫的侥幸心理和幻想。二是在监督运行上实现从单向监督到双向协同的跃迁。统筹下行监督和上行监督，打造双向封闭运行的监督格局，注重实施同级之间的相互监督，确保监督无时不有，无处不在，尽最大努力减少监督盲区。

4.加大惩治腐败力度，构建科学激励机制。全力布局、扎实推进全面从严治党，坚持从严治政的方针，切实加大党纪国法执行力度，对任何违纪违法人员都要坚决彻底查处，决不姑息，避免“难受一阵子，享受一辈子“的情况再度出现，从而对腐败分子形成强大的威慑，使其不敢伸手，伸手必被捉！[5]

要鼓励支持群众监督、民主监督和新闻、舆论监督，人民群众和新闻媒介的监督层面广、范围大、效率高、力量强、成本低，可以全方位、多视角地看到腐败现象，对他们的重视激励可以避免高价悬赏的昂贵监督铺天盖地、满天飞，大力畅通监督渠道，将社会监督落到实处、产生实效。

总之，突出党统领一切监督的核心地位和功能，统筹衔接各类监督，形成1+X式的一核多元的融合监督格局和封闭监督体系，就能切实破解监督难题，变流于形式的软性监督为高效有力的硬性监督；变自上而下的单向监督为上下结合的科学双向监督；变轻视内部监督、过于依赖外部监督为内外监督有机统一的全方位监督；变惯于事后惩戒的单环节监督为同步实施、同频共振的全程监督；变孤军奋战、画地为牢的离散监督为贯通协作、主辅匹配的整合监督；变靠扩大机构、增加人员、耗费资源的粗放式监督为效率突出的集约式监督。

参考文献：

[1]中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编[C].北京：人民出版社，2022.

[2]任建明.反腐败制度与创新[M].北京：中国方正出版社，2018：16.

[3]张玉玲.新中国成立以来党和国家监督体系研究[D]，长春：东北师范大学，2021：20.

[4]杜楠.新时代中国共产党党内监督体制研究[D]. 北京：中共中央党校，2018：36.

[5]王敏.新媒体时代新闻传播的舆论监督与舆论引导[J].新闻传播，2020，（22）：97-98.

责任编辑：祁欣欣