区县级城投公司资金监管中存在的问题及管理路径优化探析

作者简介：刘娇，临朐城市建设投资集团有限公司，财务科科长，会计师，研究方向：财务管理。

摘要：资金是城投类企业最核心的资产。L城市建设投资集团有限公司（下称L城投）在转型发展过程中掣肘于资金监管中存在的若干问题，进展较为缓慢。为突破资金管理瓶颈，L城投在管理实践中从顶层设计的高度建立健全资金监管组织机制，从具体执行的层面优化完善资金监管制度流程，从全面预算的角度压紧压实资金使用主体责任，以业财融合的力度提升资金管理效能，构建起一系列可供借鉴的区县级城投企业资金监管体系，为公司后续高质量发展奠定了坚实的基础。

关键词：区县级城投公司 资金监管 管理路径优化

中图分类号：F275.1

L城投成立于2017年10月，隶属于潍坊市临朐县人民政府，注册资本金5亿元，资产总额216.98亿元，净资产66.72亿元。L城投以建设运营城市为宗旨，以实现国有资产保值增值为己任，主要负责棚改、道路、公园、绿化、学校等各类工程建设项目的资金多渠道融资，承担房地产开发及棚户区改造等建设任务，是集投融资、建设、管理、运营于一体的大型国有集团公司。

资金是城投类企业最核心的资产。近年来，在上级政府加强隐性债务管理，规范地方性政府融资平台业务健康发展指导意见的基础上，L城投开始尝试通过扩增营业范围和提升管理效能的方式向市场化、盈利化转型发展。然而，在转型发展过程中，掣肘于资金监管中存在的若干问题，进展较为缓慢。本文在分析L城投资金监管存在问题的基础上，介绍其后续资金监管思路及优化路径，以期能为同级别城投企业资金监管提供可复制、可推广的经验模式。

一、L城投资金监管中存在的问题分析

L城投项目运营具有投资体量大、建设周期长的显著特点，这决定了其日常的经营管理必须要紧紧抓牢资金这条主线。但从运营实际看，L城投在资金监管中还存在组织机制尚未建立健全、制度建设落后管理实际、统筹调配能力有待加强和业财融合程度不深不透等问题，成为制约公司转型及高质量发展的重要障碍。

（一）资金监管的组织机制尚未建立健全

健全的组织机制是确保资金监管的根本。从具体的表现形式上看，组织机制的健全体现在两个方面，一是组织内部架构设置之间的制衡性与约束性，二是业务内部流程设定之间的牵制性与监督性。L城投虽然意识到了融资平台公司资金监管的重要性，但在执行中依然没有做好组织机制建立健全的顶层设计规划，内部结构设置不完善、流程监管职责缺位等情况还不同程度的存在。從组织内部架构看，L城投公司虽然成立了党委会、董事会、监事会、管理层等“三会一层”管理机构，但这些机构中的许多职位都由政府部门人员兼任，行政式的管理风格浓重，企业法人主体性质的内部控制制度建设不足，真正意义上能发挥财会监督的内部审计机构缺失，财会监督的作用发挥不充分。从业务内部流程看，对资金使用的有效监管不能渗透到资金运营的各个环节，业务运营资金监管过渡依赖财务部门，平行业务条线间的监管基本属于流程性和形式性监管，涉及多部门协同监管的经济事项更是难以顺利开展，资金监管的效果大打折扣。

（二）资金监管制度建设落后于管理实际

制度建设适配管理环境是保障资金有效监管的基础。近年来，L城投在业务转型中实现快速发展，但是资金监管制度建设依然停留在较为滞后的管理阶段，造成现行监管制度难以适配当前的管理环境和管理实际。从资金流的纵向层面看，制度对资金的监管主要集中在管理使用环节，大部分是对货币资金账户如何监管、票据印鉴如何使用、出纳会计岗位如何牵制、审批授权如何管理等规定，多停留在较为基础的资金操作层面，对初始资金来源和资金使用效率评价管控存在制度建设上的缺失，没有针对性的具体规定，造成企业融资渠道拓宽较为困难，资金使用成本难以有效降低。从资金流的横向层面看，资金监管制度制定的落脚点多停留在监管机构工作层面，以职责权限、工作指引、责任认定、问题追究为主线框定资金监管制度，没有在具体业务环节和关键流程制定行之有效的监管措施，制度监督的效力没有得到充分发挥，难以适配与时俱进的管理环境变化。

（三）资金使用的统筹调配能力有待加强

统筹调配能力是资金使用效能发挥的前提。L城投公司自身的行业属性和在政府中的职能定位决定了其本身资金体量巨大的实际，客观上讲这对公司资金使用的统筹调配能力提出了更高的要求。但在实务工作中，L城投的资金使用统筹调配能力并没有充分体现出来，主要表现在两方面，一是资金预算编制的科学性不足，二是资金预算执行符合度偏低。从资金预算编制上看，鉴于公司资金来源的多渠道性和资金到位时间点的分散性，很容易造成预算编制中金额预测不准、资金到账时点误判，进而导致资金管理出现错位的情况。从资金预算执行符合度看，鉴于项目运作时点易受诸多主客观因素的联动影响，很容易导致项目资金在预算执行中出现较大幅度的偏差，这不仅削弱了资金管理部门对资金整体的把控调配能力，还限制了企业存量资金的成本压降，提升了企业短缺资金的应急融资成本，更可能出现专属项目资金的截留或挪用，增加了企业资金违规操作风险的可能性。

（四）资金管理的业财融合程度不深不透

业务与财务的深度融合是驱动资金良性运营的关键。资金运营始终是围绕业务环节开展，如果业务与财务信息衔接不畅或者财务与业务管控脱节易造成资金管控失控。L城投在资金管理运营实践中存在业财融合程度不深不透的问题。首先是掣肘信息化建设滞后，导致财务部门会计信息与运营部门的业务信息无法实现有效共享和实时对接，数出多头且统计口径不一致的情况没有从根本上得到杜绝。其次，受制于专业知识壁垒的存在，导致项目资金支取和使用多由业务部门主导，财务人员普遍缺少对工程投建项目的足够了解，业务人员也难以理解会计核算需要遵循的准则，容易导致财务部门对资金的管控多限定在依据预算审批和合同进度的操作执行层面，监管工作更多的是流于形式、浮于表面，对运营部门的资金使用难以起到实质性的监管，资金支付的高风险性并没有消除。

二、L城投优化资金监管的思路及优化路径

L城投针对资金监管中存在的问题，在深入调研当前运营管理环境的基础上，通过考察学习同行业先进经验，与专家学者深度合作等方式，推动资金监管朝着预期方向稳健开展。

（一）从顶层设计的高度建立健全资金监管组织机制

L城投为顺畅资金监管，从顶层设计着手设置完善监督机构，并赋予其全面的监管职责，形成高效协同的监督体系[1]。

1.突出“三会一层”中监事会在资金监管中的重要监督职能。破除人员身份壁垒，适当增加符合法人主体性质的企业编制专业人员，弱化企业经营管理中的行政干预，除对例常性的生产经营进行监督外，重点将监督视角聚焦在资金监管，开展常态化检查监督，切实提升监事会在企业运营中的监管地位。

2.强化纪检监察部门的监管职能。依据党纪国法划清资金监管红线和底线，筑牢防腐拒变思想防线。

3.组建内部审计机构。内部审计机构与监事会形成监督合力，两者各司其职、各行其是，形成即相互独立又协调合作的监督关系。

4.重新梳理资金监管业务流程，对财务监管和业务监管涉及到的所有资金监管环节，结合ECRS流程优化方法，对流程性和形式性监管进行流程上的再造，强化多部门协同监管的积极作用。

5.适时引入外部评价，通过外聘会计师事务所加强外部监管，规避企业依靠自身监督力量监管出现“灯下黑”的情况。最终形成涵盖监事机构、纪检监察、内部审计机构、会计机构和第三方中介机构等在内多位一体的协同监督机制，实现监督效力的最大化。

（二）从具体执行的层面优化完善资金监管制度流程

L城投为提升资金监管使用效能从具体执行环节入手制定资金监管制度，并与内部控制制度融为一体，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度流程体系。首先，沿着资金纵向流动出台更详实的操作层面资金使用规章制度。除传统的资金授权审批使用环节制度制定外，更加突出资金渠道来源和效率评价等线条的制度建设，以提升初始资金来源环节和资金使用效率评价环节的弱项和不足，进一步规范资金来源的渠道管理和资金专项管理，倒逼资金使用的痕迹化管理，力促资金使用降本增效。其次，制定资金集中支付制度，从集团整体角度统筹协调使用，不仅可以避免下属子公司资金一边富裕一边短缺的情况，还能充分发挥资金存量大的优势，提高闲置资金在金融机构短期理财中的利率议价能力，实现资金使用的成本压降。最后，在资金横向管理层面拓宽制度管理的落脚点和关注点，进一步规范业务部门的资金使用动作和监管部门的资金监管动作。随着公司业务多元化发展而开展的新兴业务中，资金使用动作和资金监管动作，与时俱进地将制度管控触角延展到新业务的资金使用具体环节和关键流程，全面夯实资金使用主体的使用责任和资金监管主体的监管责任。

（三）从全面预算的角度压紧压实资金使用主体责任

项目建设资金申报和资金拨付审批是推动和保障项目建设的两条主线，也是企业从资金来源和去向角度开展财会监督的重要手段[2]。L城投为提升资金调配统筹能力，以全面预算管理为主导，以申报与拨付为两条主线着力打造管控闭环。

1.申报侧主线。着力提升资金预算编制的科学性，充分迎合城投公司资金来源点多、线广且时间不均衡的特点，在年度预算总框架基础上进一步缩短资金预算编制期限，以季度甚至月度划短时间单位，组织业务部门和相关项目单位据实编制统计口径更为精准的资金预算，提升资金计划时效性，并对上月资金预算执行情况和结余状况开展深度分析，不断修正后续期限资金预算编制的科学性和合理性。通过资金预算编制调度会，切实提升资金监管部门的重视程度，实现对责任单位和责任部门的资金使用监督全覆盖，真正夯实各部门和各单位的主体责任。

2.撥付侧主线。刚性执行经审批后的资金预算，强化资金预算执行符合度的监管和考核，各资金使用单位和部门严格在资金预算批复的框架下运营使用资金，坚决杜绝资金截留或挪用等违规违纪行为，内部审计部门和纪检监察部门定期对资金预算执行环节适时进行监督，同时强化对各责任主体、具体负责人的预算执行符合度考核，重奖重罚，充分发挥绩效奖惩激励作用，督促资金使用单位和部门真正压紧压实自身主体责任。

（四）从业财融合的力度提升资金管理效能

制约资金管理效能提升的一个重要因素是业财融合程度不深入透彻。基于此，L城投通过信息化管理系统迭代，开展知识共享等方式加大业财融合力度，以解决资金管理效益提增和效益提升受阻的问题。

1.强化项目资金的审核拨付。L城投充分挖掘区域性国有资本潜能进行全域立体整合[3]，在现有财务管理软件的基础上，联合第三方信息服务商开发工程管理信息系统，形成集财务管理与工程管理相互融合的信息化管控平台，该信息系统实现了资金运营从项目可行性研究到项目立项，从工程项目概算到工程施工图设计，从招投标、建设实施到竣工验收决算等全过程的信息化管理，贯穿项目施工全程，有效防范资金支付与项目施工进度脱节错配的问题。该信息化平台在试运行的基础上逐步扩展了使用范围，增加了客户端口，形成了由建设单位网上申报资金需求、企业网上审核拨付资金的流水作业模式，不仅实现了资金信息的公开透明和资金信息数据的统一共享，还减少了资金拨付中人为操作因素，提高了资金拨付的准确性、科学性以及建设项目管理工作的质量和效率，更发挥出了业财之间的相互监督作用。

2.加强财务部门与业务部门的业务交流。L城投积极推动财务部门与业务部门的知识共享交流，财务人员及时梳理业务人员资金经办过程中遇到的常见问题，将资金管理应知应会的操作规程从财经制度、入账规则、监管要求等多维度做好宣讲。同时，鼓励财务人员积极走出去，深入业务部门，深入业务一线了解项目运作模式，补齐工程建设运营基础知识缺口，彻底扭转财务部门资金管控被业务部门牵着走的被动局面，构建起业财融合良好互动协同的工作机制，全面提增资金管理效益、提升资金管理效能。

参考文献：

[1]徐岩.我国城投公司财务管理问题分析与对策研究[J].西部财会，2020（12）：32-34.

[2]罗文萍.地方政府融资平台公司资金监管的实践[J].财务与会计，2021（14）：79-80.

[3]李婧，王红军.城投公司转型发展的思考[J].国有资产管理，2021（6）：54-57.

责任编辑：田国双