关于卫生专项资金管理工作的研究

刘力星

[摘 要]文章从H市推进基层卫生综合改革实施国家基本药物制度实际出发，就如何用活、用好卫生专项资金谈相关建议与看法。

[关键词]卫生专项资金；管理；资金监管；优化资金分配

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.111

“十三五”期间，卫生事业发展面临深化医药卫生体制改革的攻坚阶段，落实改革措施对政府投入的需求远超过部分市级财政公共预算支出增长幅度，要求政府部门必须充分发挥资源配置职能，提高财政资金使用效率和效益，助力医药卫生体制改革目标实现。

1 基本情况

2011年以来，市县两级财政坚持“保基本、强基层、建机制”的改革原则，不断加大投入力度，基层医疗卫生机构综合改革取得实质性进展。

第一，基层医疗卫生机构管理体制初步回归公益性。截至2015年年末，全市有乡镇卫生院及社区卫生服务中心总计83家，其中政府办59家，民营24家。5年来，各地回收出租乡镇卫生院27家，政府办乡镇卫生院所占比重由2011年的32%，上升到目前的71%。

第二，基层医疗卫生机构长效补偿机制基本建立。2014年，全市乡镇卫生院及社区卫生服务中心财政补助收入7711万元，占当年收入总额的33%，与2010年909万元相比增加6802万元，增长7.5倍。2010—2013年，财政补助收入占收入总额的比重分别为5.1%、18.7%、19.9%、29.3%，呈稳步增长趋势。

第三，国家基本药物制度实现全覆盖。目前，全市建立基本药物实施单位83家，以乡镇为单位基本药物制度覆盖率达100%。全市行政村784个，设立村卫生室1332家，其中实施基本药物制度的村卫生室达894家，占村卫生室总数的67%，农村人口覆盖率达100%。2011年年末，全市基本药物制定实施单位已全部配备使用基本药物，并全部实现网上集中网上采购，2015年基本药物网上采购总额达4135万元，与2011年相比增加2993万元，增长262.2%。

第四，基层医疗卫生机构健康平稳运营。2014年，全市乡镇卫生院和社区卫生服务中心诊疗人次90.5万人，与2010年相比增加19.3万人，增长27.1%；收入总额18985万元，同比增长1080万元，增长6.1%；在职职工年平均工资30133.8元，同比增加12623.8元，增长72.1%；每门诊人次平均费用由2010年的73.73元，下降到65.49元，减少8.24元。

2 问题及分析

在充分肯定基层医疗卫生综合改革改革成果的同时，也要清醒认识到改革进展与政策目标之间存在的较大差距，政府投入资金未能充分发挥应有的效益。

第一，资金来源有限，民营乡镇卫生回收工作难以破题，村卫生室实施基本药物制度进展缓慢。目前，全市还存在24家民营乡镇卫生院，全部集中在J县。由于缺少资金来源，政府回收民营乡卫生院工作难以推进。另据测算，全市村卫生室年纯收入3万元左右，实施基本药物制度需政府投入2664万元。2014年，全市村卫生室实施基本药物制度补助资金总额173万元，占资金需求的比重仅为6.5%，平均每村卫生仅为0.19万元。由于补助水平较低，乡村医生实施基本药物制度缺乏积极性，改革进展缓慢。

第二，资金分配方法落后，绩效奖罚机制不完善，改革成果难以继续巩固。主要是涉及基本公共卫生服务及基层医疗卫生机构综合改革补助两项资金，省市两级财政基本按照服务人口数分配补助资金，补助资金分配与改革任务指标完成情况脱节，没有形成有效的绩效奖惩机制，导致改革措施难以进一步深化，甚至出现改革成果退步的苗头。例如，2012年市级财政对各地统一按每人29.93元的标准分配基层医疗卫生机构综合改革补助总额3891万元，而通过药品加价率这一关键指标分析改革成效，各地差异显著。其中H市所辖L区、N及J县3个县区药品加价率分别为0.5%、44.4%及160.5%，数据表明：L区严格执行了药品零差率政策，J县基本未实施。到2014年，实施基层综合改革效果较好的L区药品加价率已扩大到38.2%，出现明显退步。

第三，专项资金严重滞留，资金保障与需求结构性矛盾突出。2014年，市级财政拨付各地用于基层医疗卫生机构的专项资金总额10823万元（基层医疗卫生机构综合改革补助资金总额3900万元、村卫生室实施基本药物制度补助资金194万元、基本公共卫生服务均等化项目资金6729万元），基层医疗卫生机构实际到位7493万元，资金到位率仅为69.2%。初步测算，2011—2014年县区级财政滞留专项资金总额达2.46亿元。一方面大量专项资金滞留在县区级财政；另一方面前面述及的民营乡镇卫生院回收及村卫生室实施基本药物制度缺少资金来源，资金保障与需求的结构性矛盾比较突出。问题产生的根源在于专项转移支付资金补助对象重叠，监督监管机制不健全。与此同时，由于个别地区财力困难，卫生专项资金成为挤占挪用对象。

3 对策及建议

第一，统筹各级政府投入，以改革政策要求和服务需求为导向，破解改革梗阻。市财政加大资金统筹力度，及时清理盘活已到期资金，对补助对象重叠、补助额度较小的项目进行整合和归并，结合全市改革任务需求合理确定资金投向，形成资金合力，突破民营乡镇卫生院回收等改革梗阻。

第二，优化资金分配依据，改革任务量与绩效考核结果挂钩，激励改革先进。建立事前预拨与事后结算相结合的资金分配机制。主要是依据补助标准、服务人口及计划任务量等因素预拨补助资金。同时，定期按基本公共卫生服务考核结果、基本药物制度实施情况及基层综合改革推进状况等工作业绩结算各地区补助资金，鼓励先进，鞭策落后。

第三，完善资金管理制度，解决工作实际问题，推进改革举措。全面梳理现有政策，对基本公共卫生服务及基本药物制度补助资金管理等制度中与改革实际工作相脱离的条款进行修订，建立村卫生室实施基本药物制度补偿政策，强化政策制度对改革工作的引导作用。

第四，强化专项资金监管，纠正违规行为，规范资金管理与使用。加强对专项资金管理使用情况的监督管理，定期开展专项督查，及时发现和纠正有关问题，提高资金的安全规范和有效性。

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