把湖南自贸试验区打造为改革开放新高地的路径探索

2023-05-30王小艳李黎宇

湖南行政学院学报 2023年1期

王小艳李黎宇

摘要：打造内陆地区改革开放高地，是习近平总书记赋予湖南打造“三个高地”的重要内容之一。湖南自贸试验区作为内陆地区改革开放的新引擎，锐意改革、大胆创新，在推动高水平对外开放中成效显著。然而，在营商环境、产业结构、对非深度合作、生态底色等方面仍然存在现实不足，要进一步对标国际先进水平打造一流营商环境，更高标准推进产业结构高级化，加快建设中非经贸深度合作先行区，积极绘就高水平开放的生态底色，努力把湖南自贸试验区打造成新时代内陆地区改革开放新高地。

关键词：湖南自贸试验区；改革开放高地；营商环境；产业结构高级化

中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）01-0073-07

一、引言

湖南打造内陆地区改革开放高地，是深入贯彻习近平总书记在湖南考察时的重要讲话精神的具体举措，是顺应新时代、构建新格局的积极主动作为，也是立足“三高四新”战略定位和使命任务、实现湖南高质量发展的有力支撑。湖南省“十四五”规划纲要中将“打造内陆地区改革开放高地”独立成章，明确提出，加快建设中国（湖南）自贸试验区，努力建成高标准高质量自由贸易园区。在《推动开放型经济高质量发展打造内陆地区改革开放高地行动方案（2021-2023年）》中明确提出，到2023年，湖南自贸试验区要基本建成更高水平开放型经济体系。在湖南省第十二次党代会报告中再次强调“全面深化改革扩大开放，打造内陆地区改革开放高地”，并指出要高标准高质量建设中国（湖南）自由贸易试验区。站在新起点上，大力实施“三高四新”战略定位和使命任务，续写改革开放新篇章，已成为今后湖南发展的主基调、主旋律。

湖南自贸试验区自正式获批以来，抓住中央关于打造开放新高地的重要机遇，坚持新发展理念，坚持高质量发展，以开放促改革、促发展、促创新，成效显著。但湖南自贸试验区作为一个相对新生的事物，并面临全球经贸规则重构压力加大的严峻挑战，打造成内陆改革开放新高地还任重道远。

二、文献综述

自贸区的概念包括两个范畴，一是自由贸易区（Free Trade Area），即两个或多个国家间就贸易自由化达成的约定；二是自由贸易园区（Free Trade Zone），即国家内部区域的一种制度安排，世界海关组织在《京都公约》中将其定义为“自由贸易园区是缔约方境内的一部分，进入这部分的任何货物，就进口关税而言，通常视为关境之外”。从概念界定来看，本文涉及的自贸试验区为自由贸易园区范畴下的自贸区。

（一）关于自贸试验区经济效应的研究

从国内外学者对自贸区经济效应的研究成果来看，学者们一致认为自贸试验区对于经济增长有显著的正向影响。Rheeetal（1990）从全球价值链的角度来研究自由贸易园区的经济影响，认为设立自由贸易园区是国家和地区经济发展的助推器[1]，Rodriguez（2014）等研究发现自贸区的设立对周边地区的经济具有辐射带动作用[2]，叶修群（2018）利用双重差分法的实证检验证明了自贸区对地区经济增长存在明显的促进效应[3]，李世杰和赵婷茹（2019）研究表明自贸区的设立能够显著推动产业结构的高级化[4]，王爱俭、方云龙（2021）认为自由贸易试验区不仅是驱动国内经济高质量循环的有力抓手，也是参与国际大循环的开放桥头堡[5]，赵亮（2021）研究表明自贸试验区能通过对内改革和对外开放双维驱动区域产业结构升级，并对经济高质量发展产生引致效应[6]。

（二）关于打造改革开放新高地的研究

近年来，国内学者对打造改革开放新高地的相关研究成果较为丰富，研究角度也呈多样化。比如，在模式上，王泉泉（2013）认为内陆地区应该借鉴“印度模式”来创建开放的高地，并提出发展的重点应放在服务业上[7]。在方法上，唐宇文（2020）提出要激发“两新”，即以改革激发开放新活力、以开放增创发展新优势，努力打造内陆地区改革开新高地[8]。在条件上，龙晓柏、蒋金法（2021）指出内陆开放高地的形成应具备可持续支撑禀赋要素，具备强大的内陆开放型经济平台载体、具有规模集聚效应、存在推进性的外向型主导产业部门、具有扩散和回流效应、创新驱动效应以及支撑开放型经济发展的外部环境[9]；吴言荪、刑慧慧（2011）认为人力资源是建设内陆开放高地的关键[10]；严志伟、郭宏文（2021）认为打造内陆改革开放高地，要从顶层设计、政策机遇、交通通道、区域合作、营商环境、要素支持六个方面着手。

（三）关于将自贸试验区打造为改革开放新高地的研究

对于将自贸试验区打造为改革开放新高地的研究，有针对单个自贸试验区的研究，比如，李雪松、龚晓倩（2020）提出推动湖北省自贸试验区健康发展，进一步打造内陆对外開放新高地，需要加大口岸开放、扩容自贸区、促进联动发展。李志勤（2021）以四川自贸试验区为例，从夯实协同、深化改革、把握疫情等方面提出发展策略。也有综合性的研究，比如，廖良美（2019）等研究了内陆自贸区、对外依存度、内陆开放高地间的关系，认为提高对外依存度是当前进行内陆开放高地建设的关键所在[11]。冯梦骐（2019）研究了我国内陆自贸试验区建设成自由贸易港的问题，认为可通过打造多式联运模式、推动一体化的协同开放发展、建立一体化的多功能经济区等方式逐步建成与国际水平对接的高标准、高规格的内陆改革开放高地[12]。全毅、张婷玉（2021）认为内陆自贸试验区应以陆港自贸区为目标，针对不同区域特点和功能定位进行差异化探索。

综上所述，目前在自贸试验区发展与打造内陆地区改革开放高地这两方面的研究都取得了丰硕成果，为本文的研究奠定了坚实基础。但是针对湖南自贸试验区打造内陆地区改革开放新高地的相关研究较少，有待进一步加强研究和完善。

三、把湖南自贸试验区打造为改革开放新高地面临的问题

（一）营商环境有待进一步优化

湖南自贸试验区充分发挥制度创新“试验田”的作用，从政务环境、要素环境、市场环境、法制环境等多维度进行改善提升，奋力打造一流营商环境，推出了一系列首创性改革，比如：“设立中非跨境人民币中心” “药食同源产品通关新模式”“打造国际邮件、国际快件和跨境电商业务集约发展新模式”“深加工结转出口退税监管新模式”等等，不断推动贸易便利化。但是，对标“打造内陆地区改革开放新高地”新要求，湖南自贸试验区营商环境还存在诸多短板，在政务服务水平、企业开办标准化规范化建设、纳税服务等方面都有待加强。比如，在税务方面，湖南税务部门针对自贸区共推出了十项35条税收创新举措，但是主要是针对企业，对于个人所得税优惠政策没有具体创新举措。在智慧口岸建设，通关环节申报材料全程无纸化，进出口单证审核流程优化，国际贸易“单一窗口”功能强化，压减进出口边境和单证合规时间等跨境贸易便利化方面都有很大的提升空间。2022年1月通过的《中国（湖南）自由贸易试验区条例》中提出要实行国际贸易“单一窗口”服务模式，实现跨部门的数据标准、共享，但目前湖南国际贸易“单一窗口”的建设水平还有待进一步提升。此外，物流成本偏高、企业信贷支持、用工保障、惠企政策落实、市场环境包容普惠创新等瓶颈问题需要尽快突破；知识产权保护和运用、投资者权益保护、开放型人才队伍等方面也难以很好的满足需求。

（二）产业发展优势未能有效凸显

湖南自贸试验区设立之初，就针对每个片区进行了产业发展定位，并提出了打造世界级先进制造业集群的目标。其中，针对长沙片区，提出了打造全球高端装备制造业基地、内陆地区高端现代服务业中心的目标。同时，还提出要探索二手装备出口新路径，以更好地利用外资，发挥湖南产业优势。一年多来，各片区在产业发展上取得了阶段性成果，但是产业发展优势还未能有效凸显，制造业与生产性服务业发展失衡，湖南制造尚未深度嵌入全球价值链，第三产业贡献率不足的问题依然存在。比如，二手装备出口还未能有效促进工程机械行业的转型升级，调研显示，二手装备每年出口不足500台，占比不到湖南省新机外贸出口量的1%，二手装备流转处置现已经成为湖南自贸试验区产业转型升级的痛点。

（三）中非经贸合作深度尚待加强

建设中非经贸深度合作先行区，是习近平总书记提出的“九项工程”中的重大举措之一。目前，湖南在打造中非经贸深度合作先行区方面已经取得初步成果，比如：打造中非跨境人民币中心、拓展对非物流新通道、搭建商贸集散新平台等等。然而，目前中非经贸深度合作还面临一些现实障碍，比如，进口非洲非资源类产品存在供给能力较弱、市场准入、关税壁垒、物流成本、市场需求和支撐体系等诸多障碍；非洲传统产业受疫情影响严重，面临基建停滞、消费疲软、旅游中断、农业危机，资源采掘大量减少等问题。同时，受疫情冲击，在非洲的基础设施项目出现了坏账，中非贸易伙伴信用关系不稳定，中非投资流量下降，对非投资风险上升。非洲内部投资乏力，基础设施投资压缩，债务风险快速上升，公共债务形势严峻等等。这些问题都在一定程度上影响了中非经贸深度合作。

（四）高水平开放发展的生态底色不足

当前，国际秩序“生态竞争”日益加剧，美欧日等国家和地区正在环境保护和绿色发展等议题上合纵连横，凭借其在生态保护、产业发展、技术研发等方面的综合优势，积极争夺国际规则话语权。自贸试验区作为对外开放的前沿阵地，协调推进开放型经济高质量发展与生态环境高水平保护的意义尤为重要。湖南自贸试验区虽在打造绿色制造业、推进绿色供应链建设、产业绿色低碳转型、基础设施低碳改造、参与绿色“一带一路”建设等方面做出了有益探索，但总体来看，仍处于起步阶段。在对接国际高标准“生态规则”、进行生态环境技术交流与合作、搭建生态环境国际合作平台、探索实现环境与贸易投资相互支持的新模式、参与全球生态环境治理等方面还做得不够。

四、把湖南自贸试验区打造为改革开放新高地的对策

（一）对标国际标准打造一流营商环境

一要实施高质量对接RCEP行动计划。2020年正式签署的RCEP，涵盖的内容非常广泛，为构建高水平经贸规则作出了重要示范，将深刻影响一系列重要国际经贸原则。湖南自贸试验区应加强对RCEP核心条款的梳理和研究，并对标RCEP的条文，在一些备受关注的领域进行压力测试。比如，RCEP明确以更加开放的态度对待数字贸易，但同时也对跨境数据传输进行规范，湖南自贸试验区应积极探索数字跨境流动新机制，做好与国际高标准制度的衔接。通过深入研究RCEP规则、规制、管理和标准，进行压力测试，加快形成与国际接轨的制度安排。

二要积极探索创造新的高标准规则。湖南自贸试验区作为开放创新的“试验田”，要积极探索新机制新规则新标准，建立与国际接轨的制度体系。要在遵循成熟的国际经贸规则的同时，积极探索既与国际通行规则接轨，又符合湖南自身发展特点的经贸规则，尤其要创造空白领域的规则。比如，在数字经济领域，标准和规则尚不成熟，就要加强创造新的标准新的规则。在市场准入、商事登记、企业经营、社会服务等方面也要创造新的标准、新的管理流程、新的管理方式，进一步提高贸易和投资便利化水平。

三要积极开展流程再造和制度重塑。以数字化改革为抓手，开展流程再造和制度重塑，打造“智慧自贸”综合管理系统，以湖南自贸试验区智慧政务服务平台为载体，实现全省数据共享，将政务信息和企业信息、信用信息和监管信息融入大信息系统，逐步扩展到口岸联检信息、港口信息、银行信用信息等，并运用大数据分析，提高服务有效性、协同性。同时，通过立法的形式把在政府职能转型、金融改革创新、社会诚信制度建设、对外投资支撑系统构建与自主创新联动等方面的成功创新举措转化为制度，进一步提升管理与服务的质量和效率，促进全球更多高端要素向湖南集聚。

（二）更高标准推进产业结构高级化

自贸试验区作为高质量发展的示范、窗口和先行者，区内发展的产业是能占据全球产业链、供应链、价值链、服务链的高端关键环节的产业。

一要加快打造高端化的产业链。聚焦“3+3+2”现代产业体系，以打造22个先进制造业产业链为抓手，深化与国际市场、资本、技术、人才的对接合作，建设更加科学、稳定、可持续的供应链关系，推动产业向价值链中高端迈进；大力推进高科技产业集聚，紧盯核心电子器件、高端通用芯片、基础软件等关键领域以及引领未来发展的先进制造、智能技术、生物种业、新材料等核心技术，全面梳理“卡链处”“断链点”，补齐产业链短板；推进高端现代服务业、跨境电商等新兴重点产业的建设，加快发展物流信息服务、信息网络经济、消费类终端等新型信息服务产业集群，推动生产性服务业深度嵌入制造业；发挥好具有显著比较优势产业的引领作用，积极参与全球产业链合作竞争，不断增强产业国际竞争力。

二要大力增强产业升级的动力源。深入实施产业协同发展、开放平台搭建、创新能力提升、招大引强补链、基础设施联通等五大重点工程，增强产业升级的动力源。聚焦高端装备制造、新一代信息技术、生物医药、电子商务、农业科技等产业，着力引进“三类500强”项目、产业，尤其要加强对高成长性企业的跟踪对接和引进培育；加快高能级科技创新平台建设，为本土企业拓展国际科技交流合作提供平台和机会，努力提升本土企业技术创新的能力和水平；加强国际化科研环境建设，打造具有全球竞争力的创新生态，提升关键技术突破能力和原始创新能力，有效破解高端产业发展不够和产业价值链高端环节占有不足的问题。

（三）加快建设中非经贸深度合作先行区

建设中非经贸深度合作先行区，是湖南自贸试验区的三大任务之一。要依托中非经贸博览会和中非经贸深度合作先行区两大国家级平台，创新务实开展对非合作，为打造内陆地区改革开放高地贡献力量。

一要助力非洲非资源类产品供给能力提升。依托“驻地服务+技术援助+标准推广+本土化”提升非洲非资源类产品供给能力。继续深入破解非洲非资源类产品准入问题，落实“非洲出口增长伙伴项目”，推动重点产品、重点企业检验检疫规范化、标准化，扩大非洲特色农产品准入目录，优化市场准入申报流程。着力打造非洲中西部对非合作物流人流中心、非资源性产品集散交易加工中心、中非跨境人民币服务中心、地方对非经贸合作促进中心、地方对非经贸合作研究中心“五大中心”，加强与非洲在非资源类产品、物流、人才、货币等方面的交流合作，助推非洲非资源类产品供给能力不断提升。

二要立足“一带一部”区位优势，搭平台、拓渠道、聚资源。湖南自贸试验区作为中非经贸合作先行区，要服务全国对非合作主体，形成功能相互补充、相互促进的“一核心、三片区、五大功能聚集区”的多层级布局。要持续以中非经贸博览会为窗口加强湘非合作交流，拓展湘非互联互通新通道，打造中非经贸合作促进创新示范园，建好中非合作特色产业和专业园区。结合湖南对非合作的产业资源和渠道优势，进一步推动实现人民币跨境使用与贸易流通、金融机构与实体经济的有机结合。

三要打造中非经贸人才智库体系。通过加强中非经贸合作研究会的建设，在合作项目发布、双方或多方经贸交流、联络对接、信息服务与咨询、人才培训培养、展览展出等方面提供具体服务。通过加强中非经贸合作研究院的建设，建立高等院校和科研院所紧密合作关系，打造国内一流、国际领先的合作智库。

（四）积极绘就高水平开放的生态底色

在自贸试验区的建设过程中，不仅要重视经济的高质量发展，也要关注生态环境的绿色发展。2020年12月18日湖南省自然资源厅发布了《关于强化中国（湖南）自由贸易试验区自然资源保障工作的通知》，明確了十条政策措施。湖南自贸试验区要在打造内陆地区改革开放新高地的进程中，做好生态环境保护工作，努力实现绿色发展。

一要对标国际环境规则。在国际生态竞争不断加剧的现实下，要发挥好湖南自贸试验区对外开放前沿优势，绘就自贸试验区贸易投资高质量发展的生态底色。主动对标国际高标准自贸协定中的环境条款，推进建立生态环境与贸易投资协调互促的新模式；深化生态环境国际合作与交流，积极搭建合作新平台，加强环境技术的有效交流和深度合作；处理好发展与安全的关系，推动生态环境法制建设，加强自贸试验区环境管理与合作，构建跨境水生态环境污染风险防控体系，构建自贸试验区生物安全防控体系，带动全省贸易投资高质量发展的系统性“生态保障”能力的提升。

二要加快推进产业绿色低碳发展。加强“三线一单”和能耗双控在产业布局上的应用，对有关开发利用规划开展环境影响评价，推动湖南自贸试验区绿色低碳发展格局的形成。坚持绿色发展理念，在制造业、装备业方面加大绿色转型力度，建立完善绿色认证和评级体系，鼓励创建绿色企业、绿色工厂；有效激励新能源、新材料、节能环保等产业的发展；发展绿色服务业，循环利用周转箱、实现绿色物流建设，鼓励发展网络平台道路货运等新业态、新模式，积极推行“互联网+”绿色环保产业发展模式；发展绿色金融，拓展投融资业务新范围，开展绿色债券、绿色股权新实践，以绿色金融产品助力生态环境治理和低碳发展。

三要加强生态环境技术创新和制度创新。在技术创新方面，要把生态环境信息、智慧环保放在优先发展的位置，推进建立覆盖全领域、含括全要素的决策支撑平台和智慧环保平台。要加大对外协作力度，吸引和鼓励跨国公司在湖南自贸试验区建立环境技术研发中心，大力支持开展绿色技术创新；利用好双碳综合服务平台，开展双碳方面前沿技术研究，为推动节能减排与碳排放权交易等提供强大的技术支撑。在制度创新方面，要及时依法披露环境信息，强化环境污染监督管理，提升环境事件的处置能力，推进环境污染强制责任保险改革；加强对生态资源要素的流入流出控制，实行“正面清单”与“负面清单”相结合的管理模式，推进生态产品价值核算试点工作，在生态产品价值实现、异地开发生态保护补偿机制等方面取得突破，全面提升湖南自贸试验区生态环境保护水平。

参考文献：

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责任编辑：詹花秀

收稿日期：2022-11-10