党建化治理：乡村振兴进程中基层改革创新特征和逻辑

何得桂　韩雪

［摘要］新时代，基层改革创新的党建化色彩愈加浓厚，一定程度上形成了党建化治理模式。党建化治理突出党建功能发挥，注重优势治理和共同缔造，坚持以人民为中心的根本立场，强调积极治理与为民服务相融合的治理机制及行为，注重融合发展和集成治理，致力于探索高质量党建推动高质量发展的有效实现方式。基于党建化治理视野，乡村振兴进程中推动基层改革创新要注重强化党建势能和属性治理，巩固拓展党组织为民服务功能，促进公共治理的简约高效化，全面塑造党领共治的治理网络，推动引领型协同治理与积极型互动治理的有机结合和良性互动，促进基层社会发展和善治能力增強。

［关键词］党建化治理；乡村振兴；基层社会；改革创新；组织振兴

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）02-0024-10

除顶层科学设计之外，中国式现代化还需要基层的积极探索。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”，这彰显了党建势能在基层改革创新中的关键性作用。基层与地方治理以“人、事、财、规则”为主要面向。国家化情势下，“规则下乡”“服务下乡”“监督下乡”等方式强化了科层治理和属地管理。治理行政化一定程度上弱化了村级组织和村干部的治理自主性，治理碎片化、治理封闭化和治理等级化问题因此产生［1］。助推基层治理从“耗散型体制”转变为简约高效型体制，将党的制度优势和组织优势更好地转化为治理效能，是新时代加强和创新基层治理的重要课题。在党建势能推动下，政府中心工作越来越多以模糊性任务的形式布置，在一定程度上形成模糊性治理模式［2］。同时，我国脱贫攻坚时期“五级书记一起抓”机制延续并强化，乡村振兴进程中党建化属性持续增强。从地方实践看，不论是党建统合作用，还是为民服务功能都更加突出，党建工作呈现越来越量化、清晰化和强化的鲜明特征，在彰显我国基层治理制度优势的同时，也推动基层改革创新蓬勃发展。

一、从科层化治理到党建化治理：基层改革创新行为新动向

（一）国家化、科层化与党建化的研究脉络

通过重构国家政权与乡村社会的关系，我国20世纪80年代形成了“乡政村治”的治理结构［3］，基层社会的基础作用彰显。此后，“行政吸纳自治”现象逐渐显现，使基层治理迈向行政化［4］。为延续拓展“乡政村治”的组织架构与治理功能，突出多元主体以法定程序和相应手段管理乡村公共事务，“乡村治理”逐渐成为政治话语和基层实践指向。21世纪以来，党建引领改革创新的地方实践层出不穷，执政党的主心骨作用、组织优势等制度优势转化为治理效能。基于中国治理场景和社会发展需要，要彰显执政党在国家治理中的根本性作用。新时代，基层与地方治理的规范化、制度化加强，基层党建引领作用增强，党的组织建设与基层治理形成良性互动。有研究构建了“国家－政党－社会”三维分析框架［5］，提炼基于中国场域的治理创新理论。

第一，从国家化维度分析顶层设计与治理供给。国家化代表现代国家建构的治理取向。作为国家力量的国家化既是控制地方、渗透地方的过程，也是控制、渗透非主流文化的过程，还是树立国家意识形态与价值取向的过程［6］。具有现代性的国家政权将国家意志输入包括传统社会在内的各个部分，社会被国家渗透并形成一体化的过程和行为［7］（P5）。国家注重整合社会，社会积极回应国家。国家化将一个分离分散的社会整合为与国家建立有机联结的政治共同体［8］。政治权力最初嵌入社会，之后逐渐脱离社会，成为一种具有独立性的强制性权力，并将原来分散在社会的权力集中起来，控制和渗透社会［9］。中国现代国家成长包含社会国家化和国家社会化的双重发展历程，在政党、国家、社会的互动作用下呈现独特的治理样态变化［10］。

第二，从科层化维度探讨组织规范功能与乱象治理。现代科层组织具有规范功能。韦伯意义上的科层制拥有正式的行政等级、明确的管辖范围、严格的规章制度和相应的程序，能更好地获取资源和改善社会治理，高稳定性和高效率是其显著特征［11］。改革开放以来，技术治理广泛运用于公共治理领域。交互式群治理通过动态的群组模块将分散、碎片化及静态的个体重新连接成利益共同体，进而解决中国农村治理积习已久的参与之困［12］。“行政发包制”“政治锦标赛”“项目制”“接点政治”等概念被用来阐释科层化治理的运行逻辑［13］。与此同时，科层化治理突出属地管理和基层行政化趋向，通常产生“行政有效、治理无效”现象。基层党组织为破解悬浮化的困境，聚焦和回应基层群众需求，构建了党组织统揽全局、跨部门协同、群众共治的治理结构［14］，但以强监督、强考核来规范和约束基层干部行为，往往加速基层治理动力衰弱、干群关系疏离，治理效果难以令人满意［15］。

第三，从基层治理维度研究党建引领实现路径。党建引领基层社会离不开上下互动的结构及牢固的基层基础。基层基础建设要始终坚持中国共产党的全面领导，推动基层治理体制机制发生结构性转化。“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”［16］（P22），需强化党组织在基层治理中的核心作用。从理论逻辑看，乡村振兴进程中基层改革创新基于“突出党建引领”与“推动基层发展”双重目的展开。“党建势能”推动政治势能更好地转变为治理效能，推动基层集成治理和高效能发展［17］。基于嵌入性视角，有学者认为执政党以组织嵌入、党员嵌入、合作嵌入、规则嵌入和关系嵌入等形式将党的领导融入社会力量［18］。

既有研究成果丰硕，但还有进一步探讨空间。一是既有研究尚未全面探究国家化进程中政党、国家与社会三者之间的动态发展关系，更多是沿着自上而下的逻辑分析党建引领基层治理实践机制与路径，相对缺乏将基层改革创新行为置于国家化、科层化研究脉络系统剖析和科学预测其崭新特征。二是既有研究主要基于特定案例和实践经验，或聚焦基层治理某一具体问题或面向，难以充分阐释基层治理困境的深层次动因，推动基层善治的普适性路径有待探寻和构建。三是党建势能推动下，党建引领基层治理创新行为超越行政区划界限或者突破属地管理而呈现属性治理的鲜明特征，要构建新的分析框架并加强学理解释。基于此，本文构建党建化治理分析框架，探讨党建化治理的实现机制和社会基础，分析乡村振兴进程中党建引领在基层治理场域如何发挥政治优势和组织优势促进积极治理与为民服务的互融互促，提炼党建化治理视野下基层改革创新行为的显著特征。

（二）基层改革创新行为的新视角：党建化治理

中国共产党的领导是当代中国的制度特色。伴随国家力量下沉和社会整合，基层社会彰显科层化、行政化特征。国家与社会的碰撞和互动，分布在规则认知、情景空间、主体行动和目标价值四个闭环式的现实逻辑链条之中［19］。基层政府面临属地管理、压力型体制下的行政资源过度消耗、权责失配与执行惰性困境［20］。为强化党建基层基础，执政党深度嵌入基层社会，激发基层治理主体活力，党建化治理通过健全基层治理网络，下沉资源、下沉服务和下沉平台，再造基层社会秩序，激发基层治理活力。中国共产党是当代中国国家政治体系的核心。针对地方和基层治理过度行政化、科层化问题及属地管理的局限性，党建化治理通过赋予主体权力、能力，激发社会参与的积极性、主动性和创造性，从而推动引领型协同治理与积极型互动治理的紧密结合、互相提升，它超越了属地管理、科层化治理与行政逻辑。这种新的基层治理范式充分彰显党建势能积极促进基层治理有效及善治能力增强的重要特征。

党建化治理与科层化治理、属地化管理既有明显区别，又有较密切联系（见表1）。中国语境下的基层党建，既能向上主动承接党和国家的政治安排和治理要求，又能向下积极回应城乡社区发展的内在需求和发展趋势。“提高社会治理社会化水平”是党中央确定的重要治理目标。基层党建作为国家与社会衔接的中间桥梁，成为推动社会治理创新的主要力量。中国共产党在领导社会变革、推动经济发展、引领社会进步方面起到主心骨作用。党建化治理在执政党有效嵌入基层、党建协同化推动的前提下，基于融合式党建方式，破解科层化治理引发的基层治理整体性不足困境，推动党组织、政府与社会有效衔接和积极互动，增强了基层善治能力。党建化治理是消解科层化治理所引发的基层困境的核心力量，也是社会化治理得以形成的“源头活水”。

（三）分析框架：党建化治理的解释理路

新的治理情境下，基层治理行为在一定程度上超越了科层化治理逻辑，党建引领基层治理的运作逻辑亟须整体性的归纳和提炼。基层党组织可通过自上而下与自下而上的双向动员与政党渗透路径，引导和支持包括政府在内的各种治理主体多维互动和协同治理，从而实现基层社会融合发展和集成治理（见图1）。

第一，党建化治理离不开党建引领的权威性、主导性、功能性及群众参与的广泛性。构建共建共治共享的社会治理共同体，将党组织的制度优势转化为治理效能，离不开党的坚强领导及多维互动治理［21］。中国共产党是引领基层治理现代化的主导性力量。党的领导是当代中国发展的最大国情［22］，它贯穿基层治理全过程、各方面。党组织以尊重规律和民心政治为导向，通过政治领导、文化引领、群众动员、制度工具和行动策略，积极赋能基层社会，成为引领基层治理现代化的主导性力量。群众广泛参与是把基层组织的制度优势转化为治理效能的必要条件。现代化的基层治理体系强调社会参与的广度和深度。党建引领基层治理的根本出发点在于保持基层社会的秩序与活力的动态平衡及突出为民造福。面对民众需求差异性及独立性的现实矛盾，党组织亟须以制度规范和组织引导、积极依靠和动员群众来增强治理合力和发展动力。

第二，党建化治理强调执政党穿透社会、社会积极回应党组织。创新和完善基层治理离不开党建化治理。一是政党全面穿透社会。作为基层治理引领主体的执政党，以科层制为依托，基于“高位推动”“力量下沉”“党建激励”“绩效考核”等方式释放治理动能，推动制度优势转变为治理效能。横向维度上，参与基层治理的组织在党组织统一领导下提供为民服务；纵向维度上，党的组织机构自上而下全面延伸到城乡社区等社会基本单元，由此形成“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的治理体系。二是社会积极回应党组织。自主回应彰显党员示范、精英推动与民众参与。党建化治理通过积极撬动精英群体、社会组织和民众等各方力量，迈向协同共治。党员、人大代表、中心户长及新乡贤（新村民）是城乡基层社会的精英群体，他们拥有较高的社会地位和广泛的社会资源，能调动更多主体参与。基于“主动参与”和“积极培育”，多元治理主体被有序组织起来，合力塑造基层社会治理新格局。

第三，党建化治理超越属地管理的局限，注重属性治理，契合基层改革创新的实践逻辑。党建引领社会治理落地见效离不开对改革创新规律的遵循，应健全治理机制促进层级互动、资源下沉和力量下移，推动治理重心下移和公共责任下沉，协调多元主体积极参与，推动基层治理高效能。党建化治理的本质是执政党组织引领的协同型治理和积极型治理。在组织体系上，党组织通过制度建设、组织授权、权力赋予等形式向其他组织赋能，形成体制内组织和体制外组织、上级治理机构和下级治理机构的积极合作关系。在价值理念上，党的执政理念、政策创新等内容通过与惠民政策、生产发展、组织建设及服务相结合，形成自上而下整体性的价值共识和情感认同，塑造基层社会的合作意识和协同规范，构成基层改革创新的重要逻辑。

二、迈向党建化治理的基层改革创新行为

加强党的建设是推动乡村全面振兴、提升基层治理效能的重要保障。陜西H县以高质量党建促进高质量发展，带动县域治理升级，形成以党建势能为基本驱动、以属性治理为重要旨向、以层级互动为有力支撑、以高效能治理为预期目标的党建化治理模式。

（一）把党建融入治理全过程：党建化治理的运作

第一，发挥党建势能：以“一核多元”强化党建引领功能定位。随着城镇化的发展，H县基层社会或多或少出现治理能力不够强、公共服务均等化不到位问题，基层党组织的回应性和引领力遭遇挑战，基层社会凝聚力和内生动力相对不足。H县结合县情创新推行党建引领“321”基层治理模式。一是以“三线联系机制”为纽带，践行党的群众路线，延伸基层治理触角，增强综合治理能力。H县积极调动乡村场域中素质较高、热情为群众办事服务的党员、人大代表、中心户长的积极性和主观能动性，运用“党员联系群众，人大代表联系选民，中心户长联系村民”的“三线联系”工作法，构建纵向延伸到底、横向覆盖到边的治理与服务体系，促进乡村组织再造，壮大村级干部队伍力量，破解直接联系群众覆盖不到位及服务群众有效覆盖不足问题。二是以“网格化管理、精细化服务”为路径，积极推进基层治理现代化。遵循熟人社会治理规律，镇和村以“就近、就便、就亲”为原则，注重从“三线”人员中选优配强网格员，科学划分三级网格，做到治理无盲区和服务全覆盖。为推动精细化服务，H县推行“户分三类”做法，标注为红色、黄色或绿色，划分放心户、关心户和连心户，因户施策推动精准服务和靶向治理。三是以基层党组织为核心，依托高效治理平台增进基层善治能力。为充分调动群众参与村集体组织和公共事务管理的积极性和主动性，H县构建了以“六位一体” 村级组织体系为支撑、以“两说一商”议事机制为手段、以县镇“联管服”工作机制为保障、以信息化为支撑的基层治理平台。

第二，突出属性治理：以“赋能基层”增强社会治理力量。党建引领乡村振兴要尊重治理规律并顺势而为。为破解资源分布不均衡、县域发展不充分问题，H县探索实施以“支部联建、资源联享、产业联盟”为主要内容的“三联共建”工作机制。它改变以往简单按行政区划设置党组织的做法和运行模式，在集成各治理主体基础上，构建协同化、融合式的党建共同体，全力推动乡村振兴。基于属性的治理，一定程度超越属地管理、科层化治理并有效克服了社会化治理的局限性，以发展规律、经济属性及要素利用特征等事物内在属性作为桥梁，将跨区域和不同层级的组织资源、治理要素、产业培育有效整合，使治理单元、服务单元、发展单元得以拓展协同和优化［23］。一是属性治理充分发挥党组织统领优势，相关部门、不同层级、有关领域的治理主体被有机联结，打破行政组织壁垒，构建基层社会治理共同体。二是支部联建符合党建工作与业务工作融合发展的需要，促进条块互动和支部互融，其考核评估“捆绑机制”具有一定的正向激励作用。它将党建引领全面融入基层治理，多元主体协同联建创造更多改革经验，共享党建治理共同体发展红利。三是“三联共建”机制基于政治功能协调治理行为，充分发挥基层党组织的引领功能和整合能力，以党建势能和属性治理推动“条抓块统、县镇一体”及服务功能强化，做到协同治理、积极治理。

第三，重视层级互动：以“力量下沉”重构基层社会场域。选派党政干部驻村帮扶是国家全面推进乡村振兴和促进农民农村共同富裕的制度安排。健全驻村帮扶常态化工作机制，H县扎实选派“第一书记”和工作队抓党建促发展。一是突出层级互动、因地制宜。严格选人标准，明确选派范围、对象、条件和程序，科学统筹、因村派人和科学组队，选派对象主要包括县级以上党政机关、事业单位、大中型企业等单位的党员干部，超越了传统的基层治理结构，在科层体系中体现党建引领魅力。二是注重从严管理、严格考评。从职责关系看，驻村工作队被赋予抓党建、抓队伍、抓发展、抓治理的使命和责任。驻村工作队成员党组织关系在地化管理，出台相关管理办法督促驻村干部履职。驻村帮扶干部管理情况被纳入党委（党组）书记述职评议考核内容，夯实各镇、派出单位管理责任，做到“管到位、严到份”。三是重视上下联动、互动提升。为促进经验传承与工作效能提升，H县创新实行师徒帮带制，提升派驻村幫扶干部实战能力和综合素质，以镇村工作一体化促进基层善治。

（二）善治能力为导向的党建化治理形成机理

党建化治理是执政党深度嵌入基层社会、有效整合各方资源力量，社会积极回应党组织的重要展现。它基于整体性党建思维，突破科层化治理和属地化管理引发的协同治理不足困境，推动党组织、政府与社会的有机衔接和积极互动，增强基层善治能力。

第一，党建积极引领与组织动员。基于治理的人民性、创新性与协同性的需求，基层党组织注重发挥制度优势和党建势能，既实现党的组织设置全覆盖，又推动党建引领的有效辐射，以优势治理提高治理效能。一是组织下沉，在基层一线建强党支部，实现党组织体系向基层全面延伸和有效覆盖；基于精细化服务和网格化治理，增强政党与社会的密切联系，既整合表达基层利益，也协调联动社会资源。二是党组织以公共价值和社会情感为动员媒介，通过党史学习教育、“两说一商”等方式激发党员践行初心使命，积极履职担责，增强基层党建的主观能动性和效能。三是动员党员、人大代表、中心户长等多元主体深度参与乡村治理，构建“纵向到底、横向到边”的闭环式社会治理体系，推动基层治理的强制行为转变为主动服务行为，群众由接受治理的对象转变为参与服务的对象，提升了民众的获得感、安全感与幸福感。

第二，组织深度嵌入与合作共治。基层改革创新实践呈现有别于科层化治理的运作逻辑。一是以组织嵌入整合分散化的基层治理结构。积极而丰富的支部联建在基层治理场域形成协同型党组织，发挥党组织政治吸纳与社会整合作用，处于相同治理场域的行政主体、市场主体与社会主体被纳入基层治理共同体框架，既通过顶层制度安排推动不同属性、不同部门和层级的治理主体有机联结，打破部门和层级间的壁垒，促进条块优化和层级联动，又以基层党建的治理优势和功能嵌入带动资源集聚与科学利用，将单一的服务单元拓展为多元复合的服务单元、治理单元，增强区域之间发展的平衡性和充分性。二是以党建联建发挥不同主体治理优势，促进基层互联互通互动。在组织嵌入基础上，依托联建支部产业联盟和资源联享促进多元主体参与式治理，充分协调各方和各层级优势资源，优化配置土地、资金、项目等要素，促进基层社会发展和融合治理。

第三，积极治理、力量下沉与社会回应。党建化治理基于下沉式治理和社会整合破解基层治理分散化、属地化问题，有效推动治理责任创造性转换和公共治理创新性发展。一是高位阶党组织推动力量下沉，深度渗透基层社会，以“节点治理”推动政府组织和基层社会的多维互动和治理有效。H县精准选派“素质过硬、能力过硬、作风过硬”的干部担任驻村第一书记和工作队员，驻村工作队深入群众，拓宽群众沟通和服务渠道，避免了属地化、层级化的科层制网络对民众利益诉求的选择性治理。党组织运用组织关系向乡村社会注入发展动能，通过平台、资源和服务的一体下沉，提升基层公共服务能力。二是社会回应激活党建化治理的内在动力。在H县的实践案例中，“321”基层治理模式推动社会整合和行动协同，针对民众诉求敏捷性不足和需求多样化并存问题，党建化治理拓展多元主体参与社会治理通道并积极驱动；“三线联系”工作法和“两说一商”机制发挥“纵向到底、横向到边”的治理优势，以网格化治理及积分制管理创新基层治理方式，健全社会化、强有力的基层网格治理，推动了利益整合和乡村善治。

党建化治理是执政党领导下的引领型协同治理与积极型互动治理的结合体。它注重政党组织的政治引领、组织动员和社会服务作用的发挥，基于基层社会治理场域，以共同缔造为治理取向，重视公共治理和社会服务相融合的优势治理并构建共建共治共享新格局。党建化治理是一种突破属地化管理、超越科层化治理与行政逻辑的基层治理新范式，彰显属性治理特征，通过党建势能作用的发挥促进基层治理有效和善治能力增强。

三、党建化治理视角下基层改革创新的重要特征

党建化治理以既有效率又有效果的公共治理发挥党建的制度优势和为民服务功能。执政党以优势治理释放组织功能和引领优势，依托统合治理和社会功能，促进积极治理与为民服务的有机融合和有效互动，以推动治理主体的跨组织协同、多元主体的合作共治及治理网络的社会化构建。囿于惯性思维的基层治理行为往往倾向以行政化方式吸纳问题，或以市场化方式纾解问题，但容易陷入碎片化治理的窘境［24］。随着社会转型及人民对美好生活的不断追求，党建化治理彰显了引领基层改革创新的重要特征。

（一）党建化治理增强引领型的党建势能

从基层改革实践看，党组织通过政治领导、政策引导、文化引领和群众动员等制度性工具，积极赋能基层社会，推动积极治理和共同缔造，构建责任政府和责任公民协调的基层治理格局，成为引领基层治理现代化的主导性力量。党建化治理的核心在于发挥执政党的党建势能，将党组织的意志从高层有效传输到基层乃至进村入户，特别是依托高位推动、力量下沉及自主治理机制，将社会多元主体有效纳入基层治理体系，增强国家善治能力。党建势能为夯实基层善治基础提供保障，促进党组织、行政组织、社会组织、经济组织及群众等主体协同联动，从而规避基层治理碎片化现象。从横向看，党建化治理基于组织创新和力量下沉，把强有力的基层组织和治理力量集中于党建工作与业务工作的融合发展，充分发挥党建对基层社会治理的引领功能和回应功能。从纵向看，党建化治理以党组织为核心，构建多主体、多层级、全方位的立体化治理格局，增强基层治理能力，促进基层互联互通互动，从而积极有效地回应民众的治理需求和发展需要。

（二）党建化治理拓展整体性的协调能力

随着政治、经济及社会的发展，基层治理在政策、制度、民主和创新方面被赋予新要求，要求发挥统筹国家发展和安全的基层基础作用。当前“以块为主、条块结合、分级管理”的权力结构导致基层治理权责关系与资源配置不够科学、治理效能不佳。党建化治理统筹全局和协调各方，基于党组织的多层级联动和跨行政区划协调来推动发展与治理。运用政治、法律、经济、科技和价值等多种治理手段，党建化治理催生原子个体对公共事务的责任感和自觉性，促进集思廣益和最大公约数的形成；通过制定党群议事制度，建立健全议事平台，化解相关冲突来提升基层治理的整体性、协同性和实效性。H县实践显示，党建引领“321”基层治理模式能有效解决基层治理力量有限、处置协调合力不强及资源分散化问题。“六位一体”组织体系在基层党组织的全面领导下，协调了村民代表大会、村民委员会、村务监督委员会、村级经济组织和社会组织的利益和资源。“两说一商”议事机制推动群众全过程参与，完善解决问题的机制，优化了处置流程和效果。

（三）党建化治理深化闭环式的治理体系

融“直接联系、积极管理、精准服务、信息化支撑”于一体的党建化治理，注重闭环式治理和资源优化配置，以资源集成保障治理行为的可持续性。党建化治理在构建“纵向到底、横向到边”的治理体系及资源利用方面具有较大优势，它依托强大势能，基于组织动员、利益整合、精英吸纳，有序地将“人、事、钱”及其他各类资源链接和组织起来，“捆绑打包”部门政策、项目、资金等，由此形成闭环管理系统及治理资源的合理配置［25］。党建化治理以优势治理为导向，依靠统筹全局的行动力和资源配置力，加强和创新灵活而有弹性的资源联动、整合和共享机制，保障治理资源有序注入基层治理实践，实现合理配置、运行流畅和可持续利用。

（四）党建化治理推动共同缔造的治理格局

党建化治理注重增强执政党的创新性、社会性、人民性和服务性，以积极治理引领社会进步。一是执政党完善基层党组织建设，党建势能作用于企业、村（社区）、社会组织等治理单元，织密织牢基层社会的党建网格，并与治理网格相融合，推动构建基层社会治理共同体。二是党建化治理以政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑为重点内容，深化网格化治理工程，充分调动党员、人大代表、中心户长、新乡贤（新村民）和新型经营主体的积极性和主动性，拓宽公共服务内容、形式和边界，激活基层治理内生动力。三是党建化治理与积极治理相互支撑、相互促进。共同缔造思维和党领共治方式通过发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评和成果共享，强化执政党的群众属性和服务功能，为社会治理网络完善及组织动员奠定更加坚实的基础。依靠党建活动的开放性和创新性，建立稳定且可持续的治理网络，激发多元主体参与公共事务的热情，实现党组织与社会的有效互动，提高基层治理效能。

四、党建化治理视角下基层改革创新的四重逻辑

党建化治理的实质是基于党建势能对基层公共事务和发展共同体的创造性转化和整体性治理。它是一种以政党权力为组织基础，注重优势治理和共同缔造，构建积极治理与为民服务相融合的共建共治共享的社会治理制度及行为。

（一）政治逻辑：基层党组织能力的强化与拓展

党建引领的本质是把“党领导一切”的根本原则转化为基层改革创新的集体行动。乡村振兴不能只盯着经济发展，还必须强化农村基层党组织建设［26］。加强党对基层工作的全面领导，依靠、动员和组织广大群众参与基层事务治理，符合中国共产党推动基层治理现代化的价值旨归。一是党建引领基层治理和乡村振兴有助于健全党的组织体系和强化组织能力建设，厘清不同层级间的权责关系，促进资源整合利用及基层党组织引领功能的发展。二是基层党组织凭借制度合法性、党组织与力量下沉、引领作用激发社会参与监督、依法管理的主动性和积极性，凭借联系、服务、规范、支持、动员等机制，夯实基层治理基础，释放基层社会活力；构建基层共同缔造格局，基于引领型协同治理与积极型互动式治理推动党建优势更好地转化为治理效能。党建化治理注重发挥基层党组织的引领作用和服务功能，能充分释放党建势能，推动积极政府与基层社会的有效衔接和良性互动，提高基层治理能力。

（二）制度逻辑：制度建设推动基层治理规范化

制度规范是党建高质量发展的重要体现，也是振兴乡村的内在要求。嵌入基层社会的党建势能，深刻塑造基层治理机制和行为。党组织统筹协调各方，重构基层治理规则，形成制度性成果。基层利益关系复杂，要发挥制度的约束、引导和规范作用，以规章制度规范组织架构、日常运作、重大决策等。基层党组织制定人才培育、人才引进、人才激励等方面制度，通过积极培育、动员和发动等组织方式积极撬动现有治理力量之外的精英群体、非正式组织、企业及民众参与美好生活共同缔造，吸引政治素质高、文化水平高、群众威信高及致富能力强、带富能力强、发展新型农村集体经济能力强的“三高三强”人员参与基层治理。基层党组织通过协商议事规则动员其他社会主体提高参与程度，健全制度化平台和服务，提高制度建设的科学性和实效性，提升基层治理水平。

（三）治理逻辑：完善基层治理机制和激发活力

有秩序和有活力的基层治理，既依赖党组织对民众诉求的积极回应，也依靠多元主体的积极参与，形成自上而下高位推动与横向自主治理的基层治理逻辑。一是纵向维度自上而下的高位推动。《中国共产党农村工作条例》第十九条规定，“重视党的农村基层组织建设，认真履行主体责任”，确保党组织的全面领导。以网格化治理、清单式治理和积分制治理明确责任目标和完成方式，县级党委提级管理，强化对村“两委”干部资格条件联审联查、村党支部书记备案管理及严格督导问责，确保治理成效和向下负责。二是横向互动形成的自主治理。充分发挥基层党员示范与带动作用，促进民众利益合理表达，推动公共事务管理的“人民性”，为基层治理注入更多活力。积极撬动乡村精英群体、社会组织及民众等自治力量参与构建共同缔造的基层治理格局，强化网格自治队伍、村级调解委员会、村民议事会等组织的作用，推动基层社会的协同共治和积极作为。三是优化条块结构和打破部门界限。在充分激活基层自治活力和推动治理重心下沉的基础上，搭建上下协同和层级互动的基层治理平台，使国家治理与基层自治良性互动和有效融合。

（四）行动逻辑：治理网络重塑与治理行为生成

党建引领乡村振兴要注重塑造基层治理共同体意识，推动基层适应民主化、多元化治理趋势，致力于实现公共利益和民众共识最优化，打造共同缔造的基层积极治理格局。一是突出共同缔造的治理网络构建。基层治理有效运转，要健全共同缔造的治理网络。进一步确定基层自治的重要地位，要发扬全过程人民民主，深化村民自治，完善自治组织体系，推动社会组织、经济组织、村党组织、村民代表大会、村监委会和村委会作用发挥，形成基层场域内党领共治格局。二是推动积极治理行为的主动生成。积极的治理行动注重增强社会的主动性与回应力。党建化治理催生一系列以问题、过程和目标为导向的治理行动，如以共同致富为目标推进乡村全面振兴，以社会稳定为取向推动基层平安建设、矛盾纠纷多元化解等。治理行动是动态表征，以治理行动为载体，基层治理借助它进行检验。积极的治理行动反作用于网格化治理，增强了治理能力。

五、结论与讨论

基于乡村振兴进程中基层改革创新行为提出的党建化治理是一种以政党权力为组织基础，以基层治理单元为重要场域，以共同締造为治理取向，公共治理与社会服务相融合的共建共治共享型治理新格局。

第一，党建化治理是对科层化治理的有益补充和超越。在基层治理实践中，科层化治理引发的治理体系碎片化、延滞化及等级化长期以来困扰着基层社会。党的领导是中国式现代化的最鲜明特征。以高质量党建推动高质量发展是时代之需、国家之需、人民之需。党建化治理既注重落实党建“第一责任”，也重视推动发展“第一要务”，在这个意义上它是高质量党建引领高质量发展的学术化表达。通过自上而下与自下而上的双向动员路径，它寓服务、治理于党建之中，彰显日益浓厚的党建化底色。党建化治理可以弥补条块之间、层级之间的组织缝隙，引导包括政府在内的多元治理主体多维互动和协同治理，推动基层融合发展和集成治理。

第二，党建化治理是一种一定程度上超越属地化管理、突破科层化治理、优化行政逻辑的基层治理新范式。党建化治理既要实现党的组织和工作全覆盖，又要实现党建引领的有效覆盖和积极辐射。在当代中国，政府组织因地而设，其边界清晰，主要采取属地化管理；而党组织在一定意义上是因党员而设，有党员的地方就可以依照党章设置党支部，其属性治理特征明显。党建化治理以促进融合发展和集成治理为基本取向，通过党建势能赋予主体权力、能力，从而激发社会主体参与的积极性、主动性和创造性。党建化治理促进引领型协同治理与积极型互动治理的有机结合和转化，实现了基层治理有效和善治能力的增强。党建化治理基于党建统领作用，调动民众深度参与和广泛参与，通过高位推动和自主治理双重治理路径，促进层级互动、资源下沉和力量下移，推动治理重心和责任下沉，协调多元主体积极参与和多维赋能、多维治理，推动基层迈向高效能治理。

第三，乡村振兴进程中基层改革创新行为呈现党建化治理的新特征和逻辑性。党建化治理以党建推动积极治理与为民服务的有机结合和良性互动，实现执政党与基层社会的深度融合和共同成长。党建化治理蕴含引领型的党建势能、共同缔造的治理格局、整体性的协调能力及闭环式的治理体系等显著特征。它体现了相互促进、共同作用的政治逻辑、制度逻辑、治理逻辑及行动逻辑，通过积极塑造党领共治的治理网络，将改革创新行为有效地转变为治理效能、发展效能，促进党的建设与乡村振兴的协同发展。

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Party Building Governance： Characteristics and Logic of Grass-Roots

Reform and Innovation in the Course of Rural Revitalization

He Degui， Han Xue

Abstract：In the new era， grass-roots reform and innovation in comparison to fuzzy governance is forming a party-based governance model to a certain extent. It underlines the function of party building， values superior governance and joint creation， and sticks to the people-centered stand. It stresses governance mechanisms and behaviors that pack up active actions and public service， puts integrative development and integrated governance high on the agenda， and hammers at seeking for valid paths for high-quality party building to promote development of top quality. Ground on party-based governance， to speed up grass-roots reform and innovation in the quest of rural revitalization has to double efforts in strengthening the potential energy and attribute governance of party building， consolidating and widening the function of serving the people， simplifying and streamlining public governance， and shaping the governance network of party leadership and co-governance in all rounds. The leading collaborative governance and active interactive administration will be organically bonded and interact tending to a good prospect， advancing grassroots society and enhancing good governance capabilities.

Key words：party building governance， rural revitalization， grass-roots society， reform and innovation， organizational revitalization