社区应急治理“情境—策略”视角的组织行动及路径研究

李志强　杨彩萌

［摘要］在应急事件治理过程中，基层亟须在压实社区责任的同时激活社区的主体能动性，策略性应对不同阶段社区应急面临的情境，推动应急“事件演进轴”和“治理跟进轴”的适契性。“情境－策略”分析视角明确社区应急非常态扩散的被动应急、线性演化的能动应急及稳态运行的常态应急的过程节点及阶段特征。社区需要依据主体自组织水平和应急能力差异性，采取过程性调适机制，有效匹配社区内外部情境和行动策略的契合关系，推进社区应急情境转换的场景调适机制，建构社区应急阶段跃迁的策略实施机制，培育社区应急复合界面的整合链接机制，提升社区应急治理效能。

［关键词］社区应急； 过程性节点；情境化策略；关系契合

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）02-0065-10

一、问题提出

乌尔里希·贝克在《风险社会：新的现代性之路》中提出“风险社会”这一概念。他认为，风险就是一种应对现代化本身诱致和带来的灾难与不安全的系统方法。“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一種崭新的形式——‘风险社会”［1］（P2）。现代性和不确定性作为风险社会的核心特质，在21世纪全球化发展愈演愈烈的时代被进一步放大，并且经过不断的叠加，用传统的管理方式已无法有效、及时地加以应对。面对人类社会发展现实的挑战，应急治理思维和模式创新成为重要议题并获得广泛关注，随着现代城市治理的重心下移和应急治理精细化要求的提升，社区应急作为城市应急治理的重要抓手，成为学界讨论的焦点。学者从应急要素、应急预案及应急能力等方面，分析了社区应急框架建构的基本方向。斯科特·萨默斯从经济、政策、法律和法规、社会、技术、公共因素六个方面分析了影响社区应急治理的关键因素，详细阐释了六大因素提高社区应急治理能力的途径。同时，在宏观层面分析了风险社会社区应急治理面对的情境，强调社区应急治理形成自上而下的模式，并根据具体情况“促进组织内和组织间的合作与协调”以实现连续性行动的整体应急思想，为社区应急治理提供了组织与情境相结合的初步思考［2］。罗素·戴恩斯对社区在应急治理中如何制定应急预案构建了主流预案模型，提出应急预案建立具有较强综合性的前提假设，指出突发事件的分散和多元性质决定了自主决策的重要性，主张建立开放的体系，重视各单位之间的灵活性和主动性并协调这些努力，构建了社区应急治理行动策略的基本体系［3］。伊芙·科尔斯从发展社区应急能力出发，通过对澳大利亚和英国的案例比较研究，提炼了善政、重组资源、综合发展、自我维持、改变机制及有效性等判断社区能力的六项基本准则，为清晰描述社区组织内情境提供了一定的参考价值，同时阐释了政府引导社区参与新兴风险过程的必要性［4］。随着社区应急能力的不断提升，该准则的提出可用于改善综合判断社区应急的基本状况，提高评估社区应急状态前后变化的能力。

国内学者从社区治理已有的体系入手，致力于社区应急体系、机制和路径的建构和完善。有学者从社区韧性视角出发，针对当前我国社区应急治理存在的梗阻现象提出了切实的优化路径［5］。有学者认为社区在应急治理中已成为重要枢纽，应当以精准、系统、综合的思维代替传统的应急管理思路，推动建立有效的社区应急治理体系，从多元治理、应急准备和社会动员等角度对社区应急治理提出可行的对策建议［6］。事实上，社区的应急治理需要政府广泛动员全社会参与，也需要给予充足的物资保障。综合来看，学者从不同角度对社区的应急治理思路进行了阐述，强调政府引导和公众参与的必要性，聚焦于社区如何提高治理能力，凸显社区应急措施的效能，提出社区应急治理的优化路径等中观层面的内容，而对微观层面社区在突发事件处理过程中所处的不同情境和差异性反应机制及逻辑关注尚有欠缺，相对忽视了对社区在不同的应急治理情境下采取精准行动策略的分析。社区面对突发事件的反应要取得积极效果，除充分发挥社区主体能动性之外，更需要清晰定位客体突发事件演化的阶段节点，对事件演化的基本趋势有相对精准的判断。换句话说，基层亟须在压实社区责任的同时，不仅要激活社区的主体能动性，更要策略性应对不同阶段社区应急面临的情境，推动应急“事件演进轴”和“治理跟进轴”的适契性。众所周知，社区应急的内外部情境是处于不断变化之中的，缺少了对社区行动者面对突发事件不同阶段策略及对应结果的情境研究，容易造成单一策略指导不同情境，不能充分从已有实践总结出经验，从而陷入应急治理研究的僵化状态。

为了克服已有研究成果存在的局限和不足，有效揭示基层社区在应对应急事件不同情境采取行动策略的内在逻辑，本文运用“情境—策略”分析框架，采用案例和理论结合的方法，研究视阈聚焦于突发事件不同阶段的社区治理所面对的不同情境的特点解释，梳理社区应急治理的行动逻辑，探索社区应急治理的方针策略，进而提出行动建议以供参考。

二、社区应急治理的“情境—策略”

分析框架基层社区是应对重大突发公共事件的有效力量，政府充分发挥社区能量是做好应急的关键。在应对突发事件过程中，基层社区究竟应该扮演何种角色？斯科特·萨默斯认为，经济、政治、文化等影响社区的外部环境是基层社区无法解决的难题，这需要政府从宏观上发挥积极有为的作用［2］。此外，社区在应对风险时，特别是面对爆发的紧急情况时，可以配置的资源是有限的，所以全面分析不同情境，提高行动者的行动效率，通过制定合理的行动策略，充分运用资源显得至关重要，这样才能避免在突发事件发生后陷入窘境。“情境—策略”分析框架在基层治理研究领域已获得较多的运用。有学者运用“情境—策略”分析框架研究我国机构改革的进程与逻辑，指出不同时期的环境变化对行政系统提出的需求和压力，构成机构改革的情境动力，而这一情境动力决定机构改革的目标设定，对机构改革的施展策略形成方向制约，进而决定机构改革的策略选择［7］。有学者认为，“情境—策略”分析框架能够从政府组织系统及政府外部环境两个维度的变量分析乡村振兴中政府的行为动因［8］。

情境和策略的对应关系，对于组织的系统演化和目标选择具有重要功能，情境变革推动的相关策略行动构成组织演化的基础动力，社区虽然作为稳态组织系统，但面对重大的突发事件冲击导致的共同体运行情境巨变，也会倒逼社区系统作出相应的变革应对外部环境的迁移。社区应急治理和社区所处的社会情境特征及旨在解决问题的目标、选择的手段或者行动策略密切相关。社区应急的“情境－策略”分析框架的基本构成要素包括情境、行动者、策略和结果四个部分（见图1）。

“情境”可分为内部情境与外部情境。内部情境是指社区内部可以选择和管理的组织条件，主要包括应对突发事件的动机、纵向政策的压力与奖惩、社区之间的竞争压力和财政能力。社区内部可以选择和管理的组织条件具有差异性，这在一定程度导致不同的社区在面对突发事件时响应速度及应对质量具有显著的差异。一般情况下，人口多的社区、老年人聚居的社区、位于城市中心的社区，应对突发事件的动机强烈，能较快适应变化的环境。此外，突发事件关系人民生命健康，关系经济长远发展，纵向的政策压力与奖惩会对社区采取适应具体情境的策略提供内在驱动力。为了缓解压力同时避免惩罚，甚至获取奖励，社区会充分考虑自身能力与具体情境的匹配度，从而决定采取何种应对策略。同时，社区之间的竞争压力和财政能力是内部情境的重要影响因素，社区在街道的管辖下会产生横向的竞争压力，为获得更多的资源，社區必然将凸显自身能力的突发事件视为重中之重。外部情境是指社区嵌入其中并受其影响的外部社会条件，包括社区的自组织能力和自主性能力。外部社会条件是处于变化之中的经济、政治、文化传统等影响社区发展的多方面因素，在为社区提供良好发展条件的同时，为倒逼社区不断提高自身能力以适应社会条件的变化而不断尝试。在“情境—策略”视阈下，这一过程中所有参与科学实践的因素，包括人类与非人类要素都可以是行动者，两者处于平等地位，没有主客体之分。行动者具有异质性，不同的行动者代表了不同的利益取向和行为方式［9］。核心的行动者将其他行动者的利益诉求与问题进行转换，并得到其他行动者的认可，双方建立稳固的联盟，达成核心行动者目标。而本文所指称的“行动者”是指具有理性人特质的社区。

需要指出的是，分析框架语境中的“策略”是指社区致力于有效应对突发事件的系列行动。不同的社区有不同的组织架构，社区自身的情况也存在很大差异性。社区需要依托实事求是、灵活高效、多元综合的原则采取相应行动策略［10］。实事求是要求社区摒弃照搬照抄思想，充分结合自身实际情况采取有力措施；灵活高效则要求社区能根据不同情况及时调整策略，对体制僵化、方法固化等思想持坚决否定态度；多元综合要求社区充分考虑全方位因素，不能顾此失彼。这三条原则对社区的能力提出了更高要求和标准。而“结果”是指社区根据本地情况实施行动后所达到的状态。这种状态可分为两种：一种是自主行动后取得积极结果，此类社区能适应紧急状态并基本解决回归后常态化发展；另一种是自主行动成效不佳，此类社区需要借鉴其他社区的经验或街道作为外力介入，否则此类社区无法依靠自身能力有效应对突发事件。

情境、行动者、策略和结果要素相互影响、相互作用。在不同情境的组合状态下，社区会灵活采取差异化的行动策略。内部情境和外部情境的混合作用，决定着社区在面对突发事件时的行动策略。社区内的情境要素之间存在一定的张力，自上而下的政策激励、压力与社区实际条件和能力之间存在张力。在实际的基层事务运行过程中，并不意味着自上而下的政策激励越多、压力越大，社区的行动会越有效。此外，社区内外情境要素之间存在一定的张力，社区在协调多种要素张力过程中会形成一定的初始行动策略，但这未必使社区在具体政策落地环节会采取统一的策略和方式，相反，社区会依据自身条件而理性地调整，以保证用“最少的资源办最大的和最有用的事”。究其原因，社区有一定的自组织条件，这会影响社区在突发事件发生时的行动策略、方式和偏好。在执行应急政策时，不可能仅仅依靠社区工作人员，还需要依靠政府资源和群众参与［11］。在不同的社区内部情境与外部情境的共同作用下，社区的行动逻辑也会表现出一定的差异：压力较大时，实施应急政策和行动时社区会根据内外部情境形成积极和消极两种不同的结果。积极的结果强调社区在内外部压力的作用下，以有效应对突发情况为出发点，以提升应急治理能力为最终目的。在方式上，社区并非突发事件处置的唯一主体，恰恰相反，为了能够更好地解决风险，多元行动主体协同参与方能发挥长效作用，在应急过程中社区既是控制者，也是协调者。消极结果的产生是多种因素造成的，社区能力不足，突发事件处置政策僵化，抗压能力较差，社区行动者之间缺少协调配合，最终很可能导致社区应对突发事件时陷入困境。

三、“情境—策略”视角的社区

应急治理机制从现实情境来看，社区在应急响应方面表现出较强的组织力、行动力和执行力，为有效应对突发事件发挥了重要作用。但同时基层社区的组织行动能力暴露诸多短板。面对非常规事件的爆发，社区共同体由于缺乏充分的信息沟通和风险感知能力，突发事件传播急难险的特有属性渗入社区层面，呈现明显的放大效应，往往会导致应急治理初期的被动局面。因此，社区作为风险应对第一线，面对复杂多变的现实情境时，共同体属性所激发的自主性运行逻辑成为抗衡风险传播的关键。当遭遇意外、极端环境时，组织是否具备有效调整以处理需求增长与自身资源不足之间矛盾的能力，直接影响着突发事件的解决效果。作为处于基层一线承载安全兜底功能的社区，在突发事件演化过程中始终面临着较大的应急处置压力。从基层各级单位的快速反应，强化预警监测，进行应急预案准备，到迅速进入备战状态，意味着风险的进一步升级，而风险升级给社区带来了更为严苛的考验［12］ 。需要明确社区应急过程的阶段性节点特征，以便作出更积极有效的应对。

（一）社区应急治理过程的节点性阶段特征

1.社区被动应急治理时期：突发事件非常态扩散。在突发事件发生的初期阶段，事件的爆发往往原因不明，产生的负面影响难以预估，很多时候社区仅是被动地根据事件发生的阶段采取相应措施，应急效果往往收效甚微［13］。由于对风险信息的接受滞后和事态演变趋势预估的偏差，社区最初对外部情境难以准确把握，应急被动性较强，可以称为被动应急治理时期［14］ 。面对组织内外部情境的压力刺激与压力冲突，根据社区所展现的应急效能不尽相同，可以分为两类社区。第一类社区因为内部管理欠规范，人员素质相对较低，基础设施落后等原因，在应急过程中存在风险防范意识不足，统筹协调能力不强，应急物资供应匮乏等问题，社区应急的整体组织策略比较疏浅和行动规划相对滞后。该类社区对外在隐形压力敏感度不强，同时缺少风险防范的群众基础，社区行动者的实际执行力度较弱，无法在第一时间形成并实施有效策略，导致初期反应效果较差，风险呈现迅速扩散蔓延态势。而与之相反的另一类社区，社区组织间各类结构要素协同关系密切、社区运行环境状态相对平缓，组织内部情境稳定良好，能够及时感知外部情境变化所带来的压力反射，提前准确预判事态发展的趋势，迅速展开部分社区管理与社区防范工作。就这两类社区而言，第一类社区在外部情境较强时对外部压力的敏感度较低，作出的反射回馈缓慢，增加了风险爆发的可能性。这类组织内部因其自身存在原有系统性问题尚未解决，在紧急状况下需要采取的应急措施难度更大，调适的时间相对更长，社区反应更迟缓，因此初期较难收获显著成果［9］。第二类社区系统基础相对稳定与坚固，为后续阶段减轻工作压力，应对新型风险的能力更强、适应性更高，因而能收获较好的结果。

突发事件作为宏观的外部扰动因素，其带来的外部压力对社区系统的常态化运转造成巨大的冲击。在外部压力作用下，社区应急响应工作被迫开启。应急初期社区承受着信息传输滞后、资源流动阻滞及组织协同松散等各种内外部压力，而每个社区又因其自身实际的差异面临着不同情境，组织内部运作效能情境较弱的社区，社区行动者执行力度无法满足应急需求，对外部情境的感知能力较差，行动者自身反应能力存在缺陷，采取的行动策略较为被动。相反，组织内部情境较强的社区，要素之间关系紧密，社区行动者内部链接关系较强，可以迅速捕捉环境的变异从而在极短时间内构建高效组织反馈的整体框架，总体把控突发事件的反应特征和发展状态。但总体而言，应急初期社区对新型风险的把握仍处在困惑阶段，外部情境复杂多变，尽管社区基本按照上级有关部门的指挥，但未能根据外部大环境，结合内部微观情境有效构建区域性的集体行动策略，导致社区处置突发事件时陷入被动，并未取得显著成效。

2．社区能动应急治理时期：突发事件线性演化。随着对突发事件症状、应对措施等外部情境的深入适应及了解，基于对组织内部情境长期和充分了解的基础，各街道社区居委会开始创新工作方式，开展系列创造性工作。如在能动应急治理时期，社区尝试整合自身资源，将关键的行动者组织起来，分成小组开展行动，不仅充分发挥了组织优势，节省了时间，同时为后期点对点地开展有关工作提供了便利［15］。其中，社区居委会了解组织内外部情境，能及时察觉组织内外部情境变化，把握应急治理的敏感点；派出所民警则以国家公权力的形象出现，为应急治理增加了法律的权威；社区服务人员用专业的技能防范化解风险；志愿人员则充分发挥了组织外部情境中社会力量的作用。在外部情境持续施压的情况下，社区应急治理活动依然进行且日益完善。每位行动者在社区突发事件治理过程中通过恰当的角色定位和集体行动来应对突发事件，从职责出发形成了相应策略。行动过程中受组织内部情感和价值认同的影响，行动者注重体现以人为本的人文关怀，也在一定程度上促进了居民对社区行动者工作的配合。

在此阶段，第一类社区在压力反射和模仿学习的作用下开展专项宣传教育和防控基础工作，改善社区环境，强化社区民众的心理预防和应对准备工作，通过上门寻访和信息沟通共享改善社区组织关系，加强“落后社区”的应对能力，改善组织自身内部情境，通过过程性学习追赶更高层次的社区应急治理。与此同时，此类社区结合内外部情境，及时了解跟踪外部情境的动向，因地制宜地制定行动机制。而第二类社区在原有的基础上自觉进行能动应对，处理应急新状况、新需求。当依靠内部力量无法处理应急艰巨任务与内部情境的矛盾时，为提高应急效能和人员工作匹配度，调动社区内的企事业机关工作人员、党员下沉社区，征集大学生志愿者和热心居民参与应急处置，充分调动社会力量，适应性地制定多种有效的解决方案，构建和谐融洽的社区关系和及时可靠的信息沟通网络，提升了组织内部应对高度不确定性事件的能力。

当外部情境持续输入压力，组织内部的非常态情境适应能力渐进运行。通过不断与外部情境进行调适，组织内部情境发生改变，最明显的是通过组建行动小组提升组织的自组织能力和自主能力。社区充分调动各行动者的参与积极性和专业素养，制定一系列环环相扣的行动策略，通过实现不同行动者的共同行动实现协同应急。在这个过程中，核心的行动者（社区工作人员）将其他行动者的利益诉求与问题进行转换，并得到其他行动者的认可，从而建立起稳固的联盟，达成核心行动者目标［16］。在该阶段，内部情境弱的社区通过不断学习、完善自身能力建设，在外部力量的帮助下行动者采取的策略收到较好成效。

3．社区常态化运转时期：突发事件稳态运行。此阶段虽然外部情境压力依然严峻，但经过前段时期积极的努力，突发事件进入常态化阶段之后，扩散蔓延态势得到有效控制，应急工作已不再是社区治理的主要矛盾。但不容忽视的是，组织外部情境在各种客观原因的影响下仍存在一定风险，这意味着社区会处于随时面临新危机的情境中，社区内部需要在恢复正常运行状态的同时做好应急有关工作。在这一时期，社区通常会调整行动策略，将社区工作人员从原先的应急工作中抽离出来，回归到社区正常的基层治理工作，有效调整行动者队伍。此外，社区居委会根据组织内外部具体情境，制定符合本社区的行动方案，并通过微信群、告示等进行传播，用广泛宣传的方式推进强化全民应急的目标达成。

社区对外部情境的适应能力不断增强，继续呈现积极行动状态，主动将在压力冲击阶段及状态稳定阶段形成的应急管理政策常态化，推进当前应急机制走向系统和完善，社区组织对内外部情境的适应性达到阶段最高峰。在此阶段，社区“三社联动机制”中的社区居民、社会组织、社区服务通过应急行动将健康生活的理念与利益协调运作达成一致目标，形成良性互动基础，为长期的“三社合作”提供合理依据［17］。此外，基层社区对现代化信息技术的应用经验使其自主应对重大危机事件成为可能。能动阶段的應急措施经过时间和行动的考验，逐步演变成常态化的制度措施，使后续社区应对类似外部情境突发事件时效能显著提升，社区能动性得到最大程度发挥。

常态化治理阶段，为强化社区在应对风险时的稳定性、能动性、反应性，需要不断加强各主体和各个系统之间的协同合作与互动融合，这考验的是社区内部情境的稳定、行动者的自我组织及行动策略的有效适应。同时，经过应急治理及能动响应阶段的磨砺，社区社会网络的构建及拓展有了明显提升，由此呈现的社区凝聚力作为组织内部情境的一部分，提升了社区整体面对外部情境突变时的应对能力和自组织性。经过前期的经验总结，社区工作者乃至社区组织的危机意识及应对能力与社区内外部情境有了进一步的契合，同时，在应急治理阶段积累下的经验将成为社区对自身行动策略进行调整的有效参考，以不断优化行动者队伍及行动策略，提升内部情境，更好适应外部情境的变化，维持社区的整体均衡和秩序稳定［18］。

（二）社区应急治理“情境－策略”模式运行机理

从应急治理到常态化运转时期，社区面临两种不同情境，被动应急让社区完全处于风险之中，社区行动者被动地根据面临的情况制定行动策略以实现应急目标；能动应急让社区处于面临风险的状态，无法预知是否会再次进入突发事件的漩涡，因而要求社区行动者根据应急治理经验，主动结合自身情况，针对可能遇到的危机采取灵活的行动策略，最终实现既能维持有效运转，又能在面对随时出现的突发事件时有充足的准备来应对。应急工作开展相对顺利的社区，往往是借助外部环境的推进与社区内部自身的发展驱动，通过上下贯通，政府与社区协同，加上社会各界的联动，构建风险状态下社区生活的新秩序，推动社区应急制度体系的不断完善，也为社区在未来有效应对更多未知的潜在风险做好了思想准备［19］。

在组织的内外情境作用下，基层社区在面对突发事件的行动中必然存在普遍且长期的行动策略差异化现象。当社区自主性行动能力较强、外部情境较强（应急压力较大）时，社区所面对的多类型且规模较大的行动集群且彼此相互冲突时，面对此类情况如果是具有较强应对能力的社区，可以采取需求导向的行动策略，自主选择并聚焦应急的关键议题，进行策划并积极采取行动，为解决风险进行资源保障和人力倾斜。此类社区行动策略实施的结果，与宏观政策目标之间的一致性程度较高。当社区自主能力较弱，外部情境较强时，如果没有足够的应对能力，社区通常的应对策略是尽量吸纳多元主体，如家庭、青年团体及志愿组织等，借助广泛的民间参与力量共同应对突发事件，以达到逐步增强自身解决风险能力的目的。当社区能力较强，外部情境较弱（应急压力较小）时，由于社区的应对水平较高，而面对的行动者的类型比较单一、数量不多时，社区可以采取任务导向的行动策略，抓住社区应急的主要阶段性任务，做好重点性防御和准备工作，以防止外部情境变强而导致措手不及。当社区能力较弱，外部情境也相对较弱时，社区可以根据实际情况采取较为稳定的行动策略，这时候社区只需完成常规性的基本任务即可（见图2）。

从应急治理到常态化治理，需要灵活调整社区应急治理内部情境与外部情境的关系，使行动者与策略形成高度契合，最终实现组织目标。社区应急治理的实质是以能力建设为目标的发展导向，通过应急组织架构、资源链接和行动机制的建立及完善，提升社区应对风险的韧性能力。作为具备复杂自适应能力的组织系统，社区在面对复杂的外部情境时能够自动感知干扰刺激信息， 并通过学习和改变规则的方式主动调整自身行为。复杂适应系统理论的基本概念就是具有适应性的有活力的主体系统与周围环境互动过程中，通过不断学习而“成长”并逐渐演化，主体从环境中接受刺激，然后根据经验作出反应，这种活性反应特征打破了传统固定、僵化的机制，变成具有生长和发展前提的机制。

在应急治理阶段，社区应对组织内部情境形成清晰的认识，对组织外部宏观情境有及时了解，对微观情境有全面的把握，在充分的情境总体性认知基础上，制定精细化的行动策略并配置精干的行动者队伍，明确质量重于数量理念，注重提升行动者与策略之间的匹配度，使行动者在实施策略时发挥最大作用，以实现最终目标。此外，社区内的个体之间可以通过正式或非正式的联结形成一种更为规范的组织实体，并且这种实体能创造相较于简单个体更为协调、系统的性能来应对环境变化［20］。社区内构建自适应系统的各类要素本身处在流动状态，会根据内外部情境的变化，通过与外部系统交换的能量、信息共享及重构，不断强化主体适应环境能力。因此，在常态化治理阶段，社区应及时研判内外情境的变化，确保组织内情境经过应急治理阶段得到显著提升，各方面积累的经验能有效对抗组织外情境产生的突变，行动者及相应的行动策略进行适时的调整，以适应常态化治理阶段压力减轻的情况，保证社区基层治理的常态化运行。

四、社区应急治理“情境—策略”

视角的行动策略组织外情境传导的压力和政策激励形塑了基层社区在风险社会下应急治理的行动策略，但社区也会结合自组织能力和自适应能力不断地调整行动策略。组织外部情境较强时，能力较强的社区往往能有效应对不断变化的风险，获取街道及基层机关部门的支持，使行动结果与目标之间保持较高的一致性。与此相反，组织内情境较弱的社区，通常需要先强化稳定优先的权力运行逻辑，从而在具体开展应急治理工作过程中采取任务导向的行动策略［21］。当前，处于风险社会的基层社区面临更复杂的内外部环境，对城市社区的治理体系提出更高要求。对于基层社区而言，在面对突发事件时，需要在客观识别和准确辨析突发事件演化的过程节点的同时，策略性应对不同阶段社区应急面临的情境特点，推动应急“事件演进轴”和“治理跟进轴”的适契性。但需要注意的是，纵向的政策压力与激励、横向的竞争压力和内部动力是促使社区在突发事件中采取有效行动和推进应急体系建设的重要机制。但如果社区把握住不同情境下的行动策略，抓住主要矛盾，结合客观条件充分运用行动者的主观能动性，那么，常态管理和应急管理便能在动态的转换中实现妥善衔接。社区应急治理执行的结果与目标之间存在较大的差距，需要通过推进社区应急情境转换的场景调适机制、构建社区应急阶段跃迁的策略实施机制和培育社区应急复合界面的链接整合机制，更好地推动社区应急治理迅速、有效和协同。

（一）推進社区应急情境转换的场景调适机制

戈夫曼曾经提出“情境决定论”的观点，即情境决定人们行为的合适性［22］。情境可以视为场景，在应急情境下各类行动主体在不同的场景会作出差异性行为，因此，如何在突发事件中保持社区行动者采取迅速统一的步调适应情境无规则的变化值得思考。社区通过反应机制和行动模式的适时调整、改变和完善，基本完成了社区组织整体性学习机制的各个环节要求，体现了社区组织系统适应性成长阶段链接全周期的特征。全周期关注的是危机引发的全过程学习，作为危机行动的主体之一，社区在危机情境的牵引下启动了自组织学习的调适模式，通过深入调整、改变和创新等组织变革，逐渐适应了环境治理的新诉求。以此为基础，社区应急情境构建了组织（行动者）的行为空间，是组织采取各项应急措施的外在约束场域。情境处于不断的发展变化过程中，这也反向推动行动主体在情境不断转换的情况下适应外界环境的改变，采取灵活有效的措施进行应对。而为了使措施更好地适应社区应急情境的转换，推动建立情境转换的场景调适机制显得尤为重要。

社区应急情境转换的场景调适机制是政府部门自上到下治理突发事件收获成果、取得绩效的关键。在突发事件治理过程中，如果社区所采取的措施经过实践检验是有效的，便能在内外部情境相似的情况下进行场景的复制。这期间社区主要负责组织范围内突发事件的管理，建立应急工作机制，制定应急预案。首先，社区作为突发事件治理的第一道防线，可以第一时间与社区居民进行沟通，从组织内部及时将应急治理的服务诉求进行反馈，推动内部情境协同的调适系统的构建。其次，街道对社区应急治理工作实施的全过程进行监督，同时委托专业性第三方社会组织调配资源，对社区突发事件治理过程中的团队建设、治理质量、资源使用情况和社会效益等进行动态化分类评估，由此优化协同系统的外部情境调适效能。最后，区级政府将社区和街道突发事件治理过程进行科学考察，并列入年度考核绩效的目标体系，这也在制度设计层面对整个突发事件治理的协同供给场景形成了约束和激励的效果。

（二）构建社区应急阶段跃迁的策略实施机制

在现代风险社会，任何突发性事件呈现典型的动态过程，不论是历时演化还是空间扩散，从整体性过程的基本状态来看几乎经历了风险演化、集中爆发到逐步消退等环节。当然，这一过程并非严格沿着时间序列以线性形态向前推演，而是大多以某种模糊的、不确定的非线性状态演化为各种不同的面向，在突发事件的整个过程或周期性呈现，或处于难以界定的弥散状态。相对于一般常态管理，应急管理属于非常态管理的范畴，社区应急的策略实施需要迎合非常态管理的思路和举措。

突发事件不仅随着内外部因素的作用变化而改变，本身也带有演变过程的跳跃性，构建社区应急阶段跃迁过程中的策略实施机制显得尤为必要，一定程度为社区应急治理工作打好基础。不同的阶段需要不同的实施策略，在理念、制度和管理上应采取契合性的机制及举措。其中，反馈标识性是影响社区应急阶段跃迁的重要评判依据，当社区运行系统某一部分出现变化时要求其他部分立即作出反应，并体现速度和程度的可测度，这是反馈的原则要求，其中的变化反馈如果呈现典型性的事件节点特征，影响整体社区系统运行的节奏和模式时，此类节点事件就有了标识性功能［23］。突发事件的发生及演变路径带有很大的难以预测性，但其演变阶段性的跃迁本身内含特有的表达属性，实践过程中是能够进行识别、推测和预判而发现并加以总结的。构建跃迁的策略，要形成科学、客观、系统的应急理念，在政策制定过程中把握发展规律、客观分析突发事件所处阶段的特征、运用整体思维制定系统策略［24］。在制度上，根据不同事件所处的不同阶段形成针对性的专业实施措施，进而形成一套策略群或策略库，在突发事件发生的初始阶段尽可能缩短应急策略的制定和实施时间。在管理层面，要求社区工作人员应结合社区具体情况充分了解所制定策略实施的合理性和可能性，避免形式主义。

（三）强化社区应急复合界面的链接整合机制

当前人类社会正在进入风险时代，对政府的職能、组织和运行提出新的挑战，其核心是突发事件情境下人民的生命财产安全需求与政府专业分工之间的矛盾。“界面政府理论”将政府看作一个界面体系，由界面、内部结构、功能和环境四个要素构成，强调政府通过界面与民众互动，通过内部结构支撑其功能实现和适应环境［25］，社区复合界面则是将社区看作界面体系，通过组织内情境支撑组织应急治理功能的实现和适应外部情境。社区突发事件在多重因素的影响下，应急治理呈现复杂性，通过复合化链接整合资源，能有效发挥各行动主体在突发事件治理中的作用。首先，梳理社区应急资源是社区应急治理工作中资源链接与整合的第一步，明确突发事件发生时社区所能运用的资源，充分整合人、财、物，在复合界面进行充分链接，保证组织内部情境的可协调性和灵活性，最大程度提高对外部情境的适应性。其次，建立“志愿者+社区工作人员+居民”的联动模式，推进社区应急治理工作建设，搭建“以人为中心”的内部结构，将治理由应急化向常态化发展［26］ 。再次，重视社区应急治理常态化工作的开展，培育社区应急治理情境下的自组织能力，提高社区应急的自治水平，确保社区应急治理功能发挥得有效、及时和高质量。最后，相对于简单的物质资源整合，社区突发事件理念资源的整合更为重要。应急无小事，社区工作人员应将理念以潜移默化的形式传播给社区居民，从理念上培育社区居民全方位的风险防范意识，降低组织外部情境中的人为风险因素。目前，社区复合界面的链接整合刚刚开始，未来需要以当地居民为中心，结合具体实际，对社区界面实现全方位的建构。

做好风险社会中的公共危机治理，要求我们充分发挥制度优势，尊重风险社会中风险事件的非线性、叠加性、跨域性规律，遵循风险社会中公共危机治理的多主体、协同性、整体性逻辑，尤其是要从情境、行动者、策略、结果等方面不断提升社区基层公共危机治理主体的能力和水平，提升对组织内外情境变化的感知力，增强相关行动者的调动力，提高应急治理策略制定的科学性和规范性，不断实现系统应对突发事件的整体效果，推进应急治理目标的全面实现。

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［26］杨雪冬.全球化、风险社会与复合治理［J］.马克思主义与现实，2004，（4）.责任编辑：王篆

Research on Organizational Actions and Paths From the Perspective

of “Situation-Strategy” of Community Emergency Management

Li Zhiqiang， Yang Caimeng

Abstract：In the process of emergency management， it is urgent for the grass-roots to consolidate community responsibilities and activate the communitys principal initiative， respond strategically to the situational characteristics of community emergency at different stages， and promote the suitability of emergency “event evolution axis” and “governance follow-up axis”. From the perspective of “situation-strategy” analysis， the process nodes and stage characteristics of passive emergency response with abnormal diffusion， active emergency response with linear evolution and normal emergency response with steady-state operation were further clarified. Therefore， the community needs to adopt a process adaptation mechanism according to the difference of the subjects self-organization level and emergency response ability， effectively match the relationship between the communitys internal and external situations and action strategies， and promote the scene adaptation mechanism of the community emergency situation transformation. Constructing the strategy implementation mechanism of community emergency phase transition and cultivating the integrated link mechanism of community emergency complex interface can further improve the effectiveness of community emergency governance.

Key words：community emergency， process node， contextualization strategy， relationship fit