互联网平台垄断问题何以进入政策议程？

周建青 蒋薇

摘 要：互联网平台反垄断政策有助于保护市场公平竞争并维护消费者利益和社会公共利益。多源流理论在探析互联网平台垄断问题进入政策议程的内在逻辑上具有一定适用性。平台垄断焦点事件、相关数据和平台反垄断执法现状构成问题源流。已有的反垄断政策、专家学者的建议以及国外平台反垄断的经验构成政策源流。反垄断机构权力日趋集中、数字经济发展的迫切需求以及公众对平台垄断的日渐不满构成政治源流。“政治之窗”持续开启促成三大源流耦合，从而推动互联网平台反垄断政策出台。互联网平台反垄断政策议程设置也提供了一些有效经验，如注重政策反馈的积极作用、加强借鉴国际社会政策经验、构建多元化的政策意见渠道等。

关键词：平台经济；平台垄断；政策议程；多源流理论；互联网平台

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）03－0064－11

收稿日期：2022-11-02

基金项目：

国家社会科学基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入网络治理法治化研究”（19VHJ005）；国家社会科学基金一般项目“我国网络空间内容风险治理体系构建与评价研究”（20BXW080）。

作者简介：

周建青（1968-），男，华南理工大学公共管理学院教授，博士生导师；

蒋 薇（1999-），女，华南理工大学公共管理学院硕士生。

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态。”要建设良好的网络生态，对互联网平台垄断问题的监管就显得尤为重要且日益紧迫。互联网平台是指“通过网络信息技术，使相互依赖的双边或者多边主体在特定载体提供的规则下交互，以此共同创造价值的商业组织形态”^［1］。结合我国平台发展现状，依据平台的连接对象和主要功能，可将平台分为以下六大类：网络销售类、生活服务类、社交娱乐类、信息资讯类、金融服务类、计算应用类^［2］。各种类型的互联网平台不断发展壮大，极大地改变了人们的生活方式，提高了生产效率。由于互联网平台的特有属性及其经济模式较传统经济模式不同，互联网平台垄断问题日趋严重且亟须政府监管和规制。

2021年2月7日，国务院反垄断委员会出台了《关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》），这是全球第一部专门针对平台经济反垄断领域的系统性官方指南^［3］，为世界范围内平台经济领域反垄断贡献了中国智慧。《指南》有利于预防和制止平台经济领域垄断行为，保护市场公平竞争，其出台的过程彰显了具有中国特色的政策议程设置。从国内互联网平台反垄断第一案“3Q”大战发生到《指南》出台已有十余年，其中存在诸多值得探讨的问题：《指南》是如何出台的？哪些因素影响其出台过程？《指南》出台过程对完善我国政策议程设置有何借鉴意义？

一、文献综述与问题提出

“议程设置”这一概念最早由传播学者马克斯韦尔·麦库姆斯（Maxwell McCombs）和唐纳德·肖（Donald Shaw）在“教堂山镇研究”中提出，主要探讨大众媒体对公众议程的影响，而后逐渐扩展至公共政策领域。托马斯·戴伊认为，政策议程设置就是确定社会问题并提出若干解决方案的过程^{［4］（p.32）}。針对政策议程设置问题，已有研究主要集中在“政策议程触发机制”^［5］“网络社会下的政策议程设置”^［6］“政策议程设置模式”^［7］“政策议程设置影响因素”等方面。其中，关于政策议程设置影响因素的研究大多围绕金登的多源流理论展开，涵盖了教育、经济、医药等多领域相关政策。虽然多源流理论是西方政策分析理论，但在探析我国政策议程设置中还是体现出诸多中国特色。例如，延迟退休政策迟迟未出台是因受到政治风险支配的逻辑^［8］；在顺风车安全管理政策中，问题源流、政策源流和政治源流从轻度耦合逐渐演变为高度耦合^［9］；网络社会下网络舆情^［10］、焦点事件对政策议程设置具有推动作用等。

互联网平台垄断不仅指互联网平台企业在其所在细分领域内具有垄断的市场结构，更指其滥用自身市场支配地位而采取的垄断行为^［11］。互联网平台垄断行为既抑制社会创新，阻碍平台经济规范持续健康发展，也会损害相关互联网企业利益并对用户的正当利益构成威胁。已有关于互联网平台垄断的研究主题主要有以下几种。一是“互联网平台垄断问题表现和原因”。“互联网平台垄断”作为适逢互联网快速发展时期的垄断形式，其行为类型及产生原因被学者们广泛关注。金善明将互联网平台垄断行为划分为“二选一”行为、大数据杀熟行为、平台封禁行为、平台自我优待行为四种^［12］。王先林等人则认为存在数字化的卡特尔、数据滥用、掠夺性定价、拒绝交易、限定交易、搭售、自我优待以及扼杀式的并购八种平台垄断行为^［13］。至于互联网平台垄断问题产生的原因，互联网平台的双边市场属性、交叉网络外部性和以用户为中心等特点是内因，而其外因则是监管滞后^［11］。二是“我国互联网平台反垄断监管的现实挑战与对策”。互联网平台反垄断监管主要面临垄断行为认定存在困难、监管部门监管技术与力量不足、制度与法律体系问题等困境^［14］，这些困境也可以概括为理论挑战、实践挑战和制度挑战^［13］。由此，对互联网平台反垄断的监管应秉持包容审慎的监管理念^［13］、加强平台垄断行为事前监管^［15］、完善互联网平台反垄断监管规则^［12］并针对不同行业采取差异化监管措施^［16］等。三是“互联网平台反垄断监管对策的国际经验”。随着互联网平台垄断问题在国际社会引起重视，世界各国相继采取了行之有效的应对措施并积累了丰富经验。虽然强化数字平台反垄断已经成为全球共识，但各国在具体的目标、方式和力度上仍存在差异^［17］。谭家超等人认为欧盟和美国在平台反垄断中分别形成了严格规制策略和审慎规制策略，并在立法、执法和司法等方面提出我国互联网平台反垄断监管的对策建议^［18］。

此外，上述互联网平台垄断问题的研究多从法学、经济学和公共政策学展开。其中，从公共政策学入手分析互联网平台垄断问题的研究甚少。孔祥俊从政治、法律和政策三个维度分析互联网平台反垄断问题，认为互联网平台反垄断的政策定位是“在支持平台企业创新发展的基础上促进平台企业规范发展”^［19］。倪红福等人则将平台反垄断政策视为平台经济时代反垄断政策的特殊形式，通过分析平台反垄断政策的迄今演变和当下实践，提出我国平台反垄断未来的发展趋向^［20］。上述研究为从公共政策学角度探讨互联网平台垄断问题奠定了基础，但仍然存在不足之处，尤其缺少对平台反垄断政策如何出台这一问题的探析。因此，本文借鉴多源流理论并结合中国情境探讨互联网平台反垄断政策《指南》的议程设置，分析互联网平台垄断问题如何被界定并被提上政策议程，并概括互联网平台反垄断政策议程设置的有益经验。

二、多源流理论及其适用性

（一）多源流理论及分析模型

在《议程、备选方案与公共政策》中，金登首次提出多源流理论^{［21］（pp.249-252）}。多源流理论是在对完全理性决策和渐进主义批判的基础上，借鉴科恩—马奇—奥尔森的“垃圾桶模型”而形成的。在“垃圾桶模型”的问题、解决方案、参与者及选择机会四大源流基础上^［22］，金登构建了以问题源流、政策源流和政治源流为主要因素的多源流理论。问题源流指“问题是怎样被识别、界定并建构的”^［8］，主要涵盖指标、焦点事件和反馈三方面。政策源流也称为“政策原汤”，主要是政策共同体提出的政策建议和相关政策备选方案等。政治源流则包括利益集团、政府变更、国民情绪等。当三个源流发展成熟后，偶然的时机推动政策之窗开启，同时政策企业家把握住机会并及时推动社会问题进入政策议程。金登的多源流理论分析框架如图1所示。

（二）多源流理论的本土适用性

多源流理论源自西方社会，具有西方制度实践的诸多特点且能够恰当解释西方公共政策议程设置问题。但多源流理论是否也适用于中国制度环境下的公共政策议程设置问题？这是本文运用多源流理论恰当分析互联网平台反垄断政策议程设置问题的基本前提。

首先，用多源流理论分析政策议程设置要求政策环境具备开放性和多元性的特点^［23］。21世纪以来，我国不断深化社会、政治和经济等各方面的改革以推进民主化和科学化的政策制定方式，同时互联网技术的发展也促进了多元主体影响或参与公共政策议程设置。本文所要探析的互联网平台反垄断政策正是在这样的政策环境中产生的。

其次，多源流理论在“垃圾桶模型”的基础上将模糊性贯穿到三大源流分析之中^［22］。“模糊性意味着矛盾而不是不确定性”^［24］，具体表现在偏好、技术和参与上。在互联网平台反垄断中，相关部门和学界多次对互联网平台反垄断及其相关问题进行界定，同时互联网平台反垄断政策目标始终存在发展与规范之间的矛盾。

此外，已有研究在一定程度上验证了多源流理论在我国政策环境中的适用性。除对多源流理论基本情况的研究之外，国内学者主要运用该理论或其修正模型对教育、经济和医药等各类公共政策的议程设置进行研究，也有学者灵活地将多源流理论应用到政策变迁^［25］、政策终结^［26］和政策协同^［27］等议题之中。

三、基于多源流理论的平台反垄断政策议程设置分析

（一）问题源流——平台垄断问题的识别与界定

对互联网平台垄断行为的判定存在诸多争议，这使其识别与认定的过程较为复杂。《反垄断法》中提及的以互联网平台为主体的垄断类型主要有以下三种：经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位。而上述垄断问题在焦点事件、数据指标和反馈的具体表现，突显出互联网平台垄断问题的严峻性。

1.焦点事件：平台垄断问题初步识别

焦点事件有助于隐性存在的社会问题进入政府和公众视野，重大焦点事件甚至可直接推动政策议程设置。自2010年以来，与互联网平台垄断问题相关的焦点事件时有发生，其中“3Q大战”“滴滴优步合并”“我被美团会员割了韭菜”等事件影响范围较广、程度较深。2010年，腾讯QQ与奇虎360之间就安全软件使用排他性产生纠纷，这场“3Q大战”拉开了国内互联网反垄断的序幕。2016年8月，滴滴与快的合并之后，又收购了优步中国，同年9月商务部发言人表示正在对该事件进行反垄断审查。“3Q大战”是司法领域的第一次互联网平台反垄断尝试，而商务部对“滴滴优步合并”案的审查则是行政执法初次介入互联网平台垄断问题，这意味着互联网平台垄断问题已开始逐步被政府部门注意。2018年连续发生的两起乘客遇害案再次将滴滴公司推上舆论的风口浪尖，而对于司乘安全风险把控的缺失也被部分归因于滴滴公司在网约车市场中的支配地位。2020年末《我被美团会员割了韭菜》一文在网络上引发较大舆论，文中谈及网络餐饮平台美团未保障会员用户应有权益并利用大数据技术进行价格歧视。“大数据杀熟”直接关涉公众切身利益，因而引发了广泛的关注。上述三个焦点事件展现了互联网平台垄断问题开始被识别，并逐步被政府、社会媒体和公众所关注的过程。

2.数据指标：平台垄断问题再识别

数据指标直观反映了互联网平台垄断问题的严峻性，主要表现在数字经济健康发展的态势与互联网平台垄断行为的数量增多和范围扩大之间的强烈对比。首先，互联网平台企业数量不断增长，且对数字经济健康发展有举足轻重的作用。中国通信院发布的《平台经济与竞争政策观察（2021年）》显示，截至2020年底，国内市场价值超10亿美元以上的互联网平台企业达197家，其中10亿美元以上100亿美元以下的平台企业有153家，且自2015年以来每年以26家的数量持续增长^［28］。《中国数字经济发展白皮书（2021年）》則指出，2020年我国数字经济规模达39.2万亿元，占GDP的比重为38.6%^［29］，疫情防控的现实背景更是极大地促进了在线平台经济规模的壮大。随着数字经济不断追求高质量发展，互联网平台垄断问题却层出不穷，对创新、市场竞争秩序和相关用户的合法权益产生损害。其中互联网平台经营者集中问题是最为严重的，主要分布于视听服务类、出行服务类、旅游服务类等多种类型平台。近年来互联网平台并购或参股已不罕见，具体如表1所示。互联网平台排他性协议和滥用市场支配问题也频繁出现，如天猫和唯品会等针对卖家实施的“二选一”行为、滴滴和美团等平台利用大数据进行价格歧视等。国家市场监管总局发布的《中国反垄断执法年度报告（2020）》^［30］显示，在未有系统明确的互联网平台反垄断政策时，2020年市场监管总局对于互联网平台垄断问题立案调查或审结完毕的案件已多达27件。“十四五”规划纲要中明确提出“推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府”^［31］，而互联网平台垄断问题却逐渐成为实现数字经济发展目标的一大障碍。

3.反馈：平台垄断问题构建

反馈主要指已有的项目运作反馈，往往是指负面反馈推动社会问题构建。在互联网平台垄断问题中，具体表现为已有政策针对互联网平台垄断问题的适用性有限，以致政府审查和监管等行为周期较长甚至出现政府审查、监管等“不了了之”的情况。已有的政策法规在相关市场界定、市场支配权力界定及其滥用行为和经营者集中申报等问题中未建立明确且科学的标准，而判定互联网平台垄断行为对市场竞争秩序、社会创新和相关者权益造成的损害则需要合法合理的规则。因此，在政府对互联网平台企业的反垄断审查和监管行为中，“烂尾”情况不在少数。2016年商务部对“滴滴优步合并案”涉嫌垄断展开审查，但自此该案便长期处于审查状态且未有最新进展。此外，根据媒体报道，2019年9月国家市场监管总局就已对腾讯音乐娱乐公司关于音乐版权独家授权协议问题展开了反垄断审查，但直至2021年7月国家市场监管总局才发布行政处罚决定书。行政执法周期过长也体现出互联网平台反垄断监管效率较低的困境。

（二）政策源流——平台反垄断政策建议及备选方案情况

政策源流主要是指针对某一社会问题所提出的政策建议或备选方案情况。就互联网平台反垄断问题而言则涉及以下三部分。

1.已有政策方案奠定坚实基础

互联网平台反垄断政策的出台并非一蹴而就。《指南》正式出台之前，政府监管互联网平台垄断问题的依据散布在各个相关政策中（参见表2），这也为互联网平台反垄断政策正式出台形成良好铺垫。2008年实施的《反垄断法》标志着中国反垄断政策框架的基本形成^［20］，其与《反不正当竞争法》共同构成互联网平台反垄断政策的基本前提。而后直到2020年，我国在多部政策法规中均涉及对互联网平台垄断中的排他性协议、滥用市场支配地位等问题的规制。2020年11月国务院办公厅发布的《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》提出将严厉查处互联网平台垄断行为并出台配套政策，国家市场监管总局同时也发布了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》。2021年1月发布的《建设高标准市场体系行动方案》明确提出“加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制”，并推动制定配套法律规范。随着平台经济的发展及对其认识和研究的深入，我国涉及互联网平台垄断的政策和法规呈现由浅入深、从“治标”到“治本”的转变：最初仅对互联网平台垄断问题进行简略规定，而后逐步涉及相关市场界定和市场支配地位确定要素、司法领域受理平台垄断问题等规定。这些都为系统的互联网平台反垄断政策出台奠定了坚实基础。

2.专家学者贡献反垄断政策备选方案

作为反垄断领域或互联网经济领域的“智囊团”，专家学者提出的政策建议极大地推动了互联网平台反垄断政策出台。专家学者普遍认为对互联网平台垄断问题的监管势在必行，但就具体如何监管则持不同的观点，主要表现为发展与规范互联网平台之间的矛盾。一种观点是渐进式监管，认为政府应该“让子弹飞一会儿”^［32］。由于我国社会主义市场经济体制仍不完善，对互联网平台企业的渐进式监管能为其创新提供更大发展空间、更好政策环境和更有弹性的容错空间^［33］。而另一种观点则认为互联网平台垄断问题已较为严峻，日渐损害消费者权益、破坏中小企业创新并扰乱市场竞争秩序，而且影响我国经济高质量发展，政府应立即采取措施“强化反垄断”。实际上，上述看似两种不同的观点却有着一致的初衷——在已有的政策环境优势下促进互联网平台和平台经济的良性发展。正是众多专家学者的建议才促进了互联网平台反垄断政策不断追求发展与规范之间的平衡。

3.国外平台反垄断经验提供有效借鉴

在国外对互联网平台监管的经验中，较有影响力的主要是美国和欧盟，其政策经验和执法措施对我国互联网平台反垄断政策出台具有一定借鉴意义。2020年以前，美国为争取互联网平台企业的国际优势地位而主要采取宽松监管策略^［34］，其执法依据主要是在传统经济反垄断政策的基础上进行扩充的，由此对于互联网平台企业的反垄断调查往往无疾而终或者以“和解”结局。2020年10月，美国众议院司法委员会发布了《数字市场竞争调查报告》，这是基于对四个超级互联网平台企业——苹果（Apple）、亚马逊（Amazon）、脸书（Facebook）和谷歌（Google）的调查而形成的，以该报告为基础美国连续出台多部法案并逐步加强对互联网平台的反垄断监管。2021年6月美国众议院司法委员会分别针对自我优待、经营者集中、网络效应和成本转换等平台垄断问题出台了《美国创新和选择在线法案》等六部法案。

相比于美国，欧盟的反垄断监管起步时间更早、监管力度也更加严格。早在2010年欧盟就开始调查谷歌（Google）的垄断行为，亚馬逊（Amazon）也因“最惠国条款”和数据垄断遭遇多次反垄断调查。起初欧盟也缺少单独的互联网平台反垄断法律，与互联网平台反垄断相关的条款分布在《通用数据保护条例》《欧盟小企业法案》《欧盟运行条约》《关于促进在线中介服务用户的公平和透明条例》等法律和政策中。2020年12月，欧盟首次公布了独立的数字经济领域法案——《数字服务法案》和《数字市场法案》，其中《数字市场法案》创新性地提出了“守门人”概念。《数字市场法案》确定了“守门人”平台企业的营业额和活跃用户等量化指标以及违法成本^［35］，这有效地免除了界定相关市场和市场支配地位等烦琐且有争议的环节。

（三）政治源流——政治因素影响平台反垄断

政治源流往往是指政治方面的各因素对政策议程设置的影响。而互联网平台反垄断政策中的政治源流主要涉及政府机构设置、宏观经济目标和公众情绪等。

1.反垄断机构权力趋于集中

机构是政府职能的载体，机构设置决定政府行政效率、专业程度和自主程度。反垄断执法机构的发展与变迁对互联网平台反垄断执法和政策出台有着重要影响。2008年之前，商务部、国家发展和改革委员会以及工商行政管理总局自发地分管反垄断的不同业务。工商行政管理总局主要负责处理非价格垄断协议、非价格滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争行为等方面的反垄断问题。商务部在反垄断方面的主要职责是承担有关反垄断的国际交流、反垄断审查与执法等相关工作。国家发展和改革委员会中的价格监督检查司主要负责处理与价格垄断相关事务。2008年《反垄断法》规定成立国家反垄断委员会，其职责是对上述三个机关的反垄断工作进行组织、领导和协调。由此至2018年，我国反垄断执法机构在国家反垄断委员会的指导协调下呈现“三足鼎立”的局面。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》实施并明确设立国家市场监督管理总局，其整合了国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责^［36］，并由此组成下属机构反垄断局。至此，国家层面的反垄断机构设置经历了从“三足鼎立”的职责分散化到独立机构设置的职责集中化的转变。2021年11月，国家反垄断局正式成立。垄断问题的复杂性表现在，某一互联网平台可能同时牵涉垄断协议、经营者集中和滥用市场支配权力等多方面交叉问题，独立机构的设置统一了执法主体和程序、降低了协调成本。同时互联网平台垄断问题较传统经济垄断问题更为复杂、监管难度更大，设立统一的行政执法机构更能集中行政资源以监管互联网平台垄断问题。这也为互联网平台反垄断政策顺利出台提供了良好契机。

2.数字经济发展的迫切需求

垄断问题属于经济问题，政府对于互联网平台反垄断问题的态度也必然与当下数字经济发展目标密切相关。党的十九大首次提出“高质量发展”概念，这标志着我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变。2019年中央经济工作会议在“着力推动高质量发展”目标中首次提出“大力发展数字经济”。2020年新冠肺炎疫情期间，互联网平台企业在电子商务、线上教育和办公等方面扮演了重要角色，对我国经济稳定和社会和谐起到了重要支撑作用。垄断问题对数字经济发展的消极影响已不容忽视，资本野蛮生长、无序扩张使得数字经济市场缺乏竞争、创新和活力，这也与高质量发展的目标相悖。因此，加强对互联网平台企业的反垄断监管有助于数字经济规范和稳定发展，同时也是实现高质量发展的必然要求。

此外，近年国家层面的重要会议也陆续释放严格监管互联网平台垄断问题的政治信号，如2016年的全国网络安全与信息化工作座谈会等（参见表3）。从中可以看出，加强互联网平台反垄断对于提振经济、维护市场竞争秩序的作用尤为突出。

3.公众对平台垄断日渐不满

公众情绪是指公众对于互联网平台垄断问题的态度、情绪等，而公众之所以关注互联网平台反垄断问题，主要因为其牵涉人身安全和消费者权益等方面。2018年滴滴接连发生“5.6郑州空姐打车遇害案”和“8.24乐清女孩乘车遇害案”，一时间舆论哗然，对网约车司乘安全问题的讨论铺天盖地。部分公众将其归因于滴滴在网约车市场中的滥用市场支配地位，2016年商务部对滴滴展开的反垄断调查也在黯然消声之后又被公众所关注。此外，公众也对互联网平台的消费定价或价格歧视持有消极情绪。2017年，作家六六在社交平台中发文斥责滴滴不合理定价且提高平台抽成，引发诸多公众认同。2018年，网友发现相同情况下，苹果手机比安卓手机在滴滴上打车价格更贵。2020年12月《我被美团会员割了韭菜》一文在网上引起热议，互联网平台的“大数据杀熟”问题被推至舆论高潮。“大数据杀熟”与传统价格歧视的区别在于互联网技术的参与使得互联网平台掌握用户详尽的数据并据此进行差别定价，而这也对消费者正当权益造成一定损害。平台经济给公众生活带来诸多便利，但占据市场支配地位的平台的频繁垄断行为也推动公众负面情绪爆发。

（四）政策之窗开启——颁布《关于平台经济领域的反垄断指南》

政策之窗的开启绝非偶然。2016年政府已经开始关注互联网平台垄断问题并试图采取适当措施对其进行规制，对滴滴合并所进行的反垄断审查无疑是一例证。但当时三大源流发展仍不成熟，同时缺少合適的备选政策方案和对互联网行业“包容审慎”的监管态度，这均使得互联网平台反垄断政策议程中止。在2020年全面依法治国工作会议中，习近平提出“以良法善治保障新业态新模式健康发展”。同年中央经济工作会议更是将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为2021年经济发展重点任务之一，“政治之窗”得以开启。政策企业家也迅速抓住机会之窗，人大代表和政协委员纷纷从互联网平台垄断问题的现实情况出发向政府建言献策^［37］。正是在这样的背景下，国务院反垄断委员会办公室对国内互联网平台垄断问题展开了充分的理论研究和实地调研，在既有政策基础上借鉴欧美市场反垄断经验，并于2021年2月7日向社会公布《指南》正式稿。在互联网平台反垄断政策出台的过程中，政治源流极力地推动政策之窗的开启，相关政府部门、专家学者和两会代表委员也纷纷抓住这一关键时机，促成三大源流汇合从而开启政策之窗。

四、结论与讨论

本文借鉴多源流理论，通过对互联网平台反垄断政策出台前问题源流、政策源流与政治源流的综合分析，探讨《关于平台经济领域的反垄断指南》的政策议程设置过程，修正多源流理论模型以适应中国情境，系统分析了互联网平台反垄断政策议程设置的影响因素和内在机理。

研究发现，经过修正的多源流理论模型对《指南》政策出台具有较强的解释力，一定程度上拓展了多源流理论在中国情境下的适用范围。频发的焦点事件、平台垄断的数据指标和平台反垄断执法现状等构成问题源流，引发了政府与社会对平台反垄断问题的关注；已有的反垄断政策、专家学者观点的碰撞与融合以及国外平台反垄断的经验共同构成“政策原汤”，为《指南》出台奠定良好的政策基础；反垄断机构权力日趋集中、数字经济发展的迫切需求以及公众对平台垄断的日渐不满创造了适当的政治环境，加快了平台垄断问题进入政策议程的步伐。中央经济工作会议为强化平台反垄断开启了政治之窗，问题源流、政策源流和政治源流也因此汇合，最终推动了《指南》的出台。互联网平台反垄断政策议程设置的相关经验，也为完善我国政策议程设置体系提供了有益借鉴。

一是注重政策反馈的积极作用，推动政策变迁与完善。传统观点认为公共政策是政治系统的输出，与此不同，政策反馈理论认为已经出台的政策会重塑政治过程并影响未来的政策制定^［38］。政策反馈可分为正反馈和负反馈：正反馈主要是已出台政策的优良经验及其对公众价值观的塑造，负反馈则指已有政策法规与社会问题之间的强烈冲突。在平台反垄断问题中，反垄断执法现状、频发的焦点事件等均表现出已有政策与现实问题之间的严峻矛盾，而这些负反馈也逐步进入政府和公众视野，并推动互联网平台垄断问题进入政策议程。因此，重视已有政策的反馈效果，有利于推动政策议程设置，进而修正已有政策或及时出台新政策。我国政府部门对于公共政策往往重制定、重执行、轻反馈，即认为只要制定或执行了某项政策就可获得良好的政策效果。这使得政策系统无法形成闭环，政策反馈无法有效地反作用于政策制定和政策执行。在对互联网平台反垄断政策出台过程的分析中可以发现，注重政策反馈的积极作用并充分利用政策反馈机制能有效地推动政策议程设置并完善相关政策，制定出满足多数人诉求的“良策”。

二是加强借鉴国际社会政策经验，提升政策制定科学性。“他山之石，可以攻玉”，借鉴国外成功经验能够为政策制定带来新思路、新方向。我国始终秉持开放包容、互学互鉴的博大胸襟，崇尚“独学而无友，则孤陋而寡闻”的传统理念，新时代在人才培育、文化旅游和国家治理经验等方面与国际社会展开了深入交流。西方国家进入现代化的时间早于我国，在治理过程中也积累了诸多政策经验，其中不乏我国可以学习借鉴的政策理念、政策思路和政策举措。在互联网平台垄断问题中，我国出台的《指南》便借鉴了欧盟和美国等国家和地区的有益经验。当今国际社会在互联网治理中面临一些共性问题，加强对国际社会政策经验的学习和借鉴，有利于充分吸取他国的经验教训并提升政策制定的科学性。值得注意的是，国内外政策环境和社会体制迥然不同，政府部门在借鉴国外政策经验时应立足我国基本国情并加以本土化改造，不宜盲目照搬。

三是构建多元化的政策意见渠道，促进实现全过程人民民主。社会问题转变为政策问题的关键在于政府对该问题的关注，而在影响政府注意力的众多因素中，政策意见渠道不容忽视。在平台垄断问题中，专家学者针对平台垄断问题提出建设性意见，公众作为消费者表达对平台垄断的不满情绪，新闻媒体通过焦点事件扩散平台垄断舆论，多方合力推动互联网平台垄断进入政策议程。由此看来，政府应主动加快构建多元化政策意见表达渠道，成立多领域多层次的专家智库，完善已有的民意表达途径并充分宣传相关制度，敢于接受新闻媒体的舆论监督，充分发挥社会组织的职责分担功能。随着“全过程人民民主”理念的深化，“倾听人民的意见和建议，始终坚持体现人民意志，保障人民权益”^［39］也是我国制定政策法规的题中应有之义。政府部门应畅通意见渠道、听取各方意见、回应人民关切并满足社会需求，避免闭门造车，为促进实现全过程人民民主增添更丰富的政策实践。

参考文献：

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［责任编辑：张英秀］

How Did the Issue of Internet Platform Monopoly Enter the Policy Agenda？

—An Analysis Based on Multiple-Streams Theory

Zhou Jianqing，Jiang Wei

（South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510641）

Abstract：Anti-monopoly policies on internet platforms help protect fair competition in the market and safeguard the interests of consumers and the public interest. The multiple-streams theory has certain applicability in exploring the internal logic of the issue of internet platforms monopoly entering the policy agenda. Specifically， the focus on platform monopoly， relevant data and the current situation of platform antitrust enforcement constitute the problem stream; the existing antitrust policies， the recommendations of experts and scholars， and the experience of foreign platform antitrust constitute the policy stream; the increasing concentration of the power of antitrust agencies， the urgent need for the development of the digital economy， and the growing public dissatisfaction with platform monopoly constitute the political stream. The continued opening of the “political window” has led to the coupling of the three streams， thus promoting the introduction of the internet platform antitrust policy. The internet platform anti-monopoly policy agenda setting also provides some effective experience， such as focusing on the positive role of policy feedback， strengthening the reference to the policy experience of the international community， and building a diversified policy opinion channel.

Key words：platform economy， internet platform monopoly， policy agenda， multiple-streams theory， internet platforms