编制管理的目标取向：人事相宜还是规模控制？
2023-05-30韩莹莹周挺之张强
韩莹莹 周挺之 张强
摘 要：现代政府人事管理应以人事相宜为首要目标，并在此前提下追求精简高效。以T省航道系统（1974-2015年）为考察对象的时间序列分析表明：编制人员规模受到体制改革政策而非工作任务的显著影响；而编外人员规模受全省人员编制总量和一般公共服务支出的显著影响，即在编制总量一定的条件下，编外人员规模受经济实力的显著影响。这表明T省航道系统人员编制管理的目标取向呈现规模控制而非人事相宜的突出特点，偏离了编制管理的政策精神。应对编制管理进行目标纠偏、淡化编制的身份属性并加快研制部门编制配置的客观标准等，从而推动编制管理的健康发展和部门编制管理的科学化。
关键词：编制管理；人事相宜；规模控制
中图分类号：D630 文献标识码：A
文章编号：1008－7168（2023）03－0014－10
收稿日期：2021-01-15
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“人民政协与国家治理体系研究”（19JZD026）。
作者简介：
韩莹莹（1977-），女，华南理工大学公共管理学院教授，博士生导师；
周挺之（1993-），女，华南理工大学公共管理学院博士生；
张 强（1976-），男，华南师范大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。
一、研究问题与文献回顾
（一）研究问题
如何控制政府规模、降低行政成本是长期以来世界各国政府都高度关注的重大难题。瓦格纳的研究发现，随着国民的经济收入有所增加，政府费用支出也会极大提高①。这就是政府活动扩张法则即瓦格纳法则，它揭示了政府机构和人员的支出规模与经济发展的相关关系。帕金森定律则表明，虽然在官僚机构内部存在某种内在的膨胀意图，但从客观来说，真正雇员的数量与工作量之间并没有关系［1］（p.4）。
有研究表明，中国古代官民比虽呈不断上升态势，但总体始终不高：西汉的官民比是1∶7945，唐朝的官民比是1∶3927，元朝的官民比为1∶2613，明朝的官民比为1∶2299，而清朝的官民比上升到1∶911［2］（p.5）。这既与古代中国的政府职能仅局限于战争和收税等狭小范围有关，也与皇权不下县的治理体制有关。新中国成立以来，随着政府职能范围的迅速扩大，官民比也随之快速攀升，从20世纪50年代的1∶67上升到90年代1∶40，2006年更是攀升到1∶26［2］（p.5）。
一方面，我国自1955年首次使用 “编制”概念以来②，出台了一系列相关法规文件③，这表明我国编制管理规范化、制度化、科学化水平不断提高。另一方面，虽然历届政府都努力精简机构和裁减人员，但人员编制规模却呈持续增长态势：中国财政供养人员④1998年时约3843万，2000年升至4170万，2007年约4982万，2008年突破5000万，2009年约为5393万［3］，而到2014年底，中国财政供养人员已超过6400万［4］。缘此，不少研究认为我国编制管理并没有起到控制编制人员规模的作用。
与我国财政供养人员规模不断膨胀的整体态势不同，T省航道系统编制人员规模呈现截然相反的变化图景。1958年T省正式设立航运厅，并在航运厅内部设立了航道科。1970年T省在航运厅之外单独设立航道管理局，承担全省航道的建设、维护和管理职能，实行相对封闭、独立的垂直管理体制。2009年T省进行了较大规模的机构改革，省航道管理局变为省交通运输厅管理的直属事业单位，下辖16个区域航道局，但全省航道系统采用的依旧是自上而下的垂直管理体制。T省航道系统作为一个垂直管理的行业系统运行了40多年，是一个准实验研究的完美案例。T省航道局官网公开的数据显示：1972年编制人数⑤是3310个，1998年是2955个；自1999年以来逐年减少，而至2015年时仅有1812个。这与我国人员编制规模持续扩大的趋势截然相反，似乎表明T省航道系統人员编制管理取得了成功。那么，应如何评判T省航道系统编制人员规模逆势缩减现象？它主要受哪些因素影响？党政部门人员编制管理的深层次问题是什么？这些问题关涉我国人员编制管理的目标取向这一根本性问题。
（二）文献综述
长期以来政府规模一直是西方学者感兴趣的经典学术话题，而20世纪90年代以来国内学者也开始关注政府规模和人员编制问题。这些研究主要聚焦于三个主题。
一是传统政府规模研究，主要从宏观视角对其进行积极探讨。第一，政府规模与经济发展之间的关系研究。Rubbinson［5］、Ram［6］以及Miler & Russek［7］等都对此展开了研究，他们认为政府规模与经济发展水平之间具有同向发展的正相关关系。而Landau［8］、Grier & Tullock［9］、Barro［10］以及Crain & Lee［11］的研究却得出截然不同的结论，即人均GDP与政府规模呈负相关关系或不确定关系。Barro研究发现，政府支出规模与经济增长并不是线性关系［12］。第二，政府规模与财政分权关系研究。Buchanan & Brennan［13］（pp.197-217）提出了这样的观点，即财政分权能够有效促进竞争，并能够对政府规模的不断扩大产生一定的制约。但Oates［14］、Heil［15］的研究发现并不支持这一结论。
Jin & Zou［16］研究发现，中央政府缩小程度比收入分权导致的地方政府变大程度大，由此使政府规模变小。
第三，最优政府规模研究。Karras研究发现，当政府规模达到最佳水平时，政府的费用支出占GDP的比例为23%［17］。以Karras的理论为基础，Vedder & Gallaway测算出美国联邦政府最优规模是政府支出占GDP的1745%［18］（p.7），马拴友测算出中国政府最优规模是政府支出占GDP的267%［19］。这类研究主要考察政府机构和人员的成本支出，而不关注人员编制规模问题。
二是官员规模及其影响因素研究。第一，对官员规模问题以及如何进行有效完善的研究。对此，朱光磊、张东波认为，政府规模的扩大并不是因为官员过多，如何优化官员结构并解决好结构不合理问题更为关键［20］。翁异静等人提出，如果从经济增长的角度来看，我国实际公务员的数量要远高于理论上制定的公务员方案，但如果从社会发展的进程来看，结果却是相反的［21］。第二，对世界不同国家官员规模进行比较研究。Schiavo-Campo通过对100个国家的比较研究发现：相对来看，发展中国家官员规模不到OECD国家政府雇员规模的一半，且瓦格纳法则依然有效，即雇员规模有随着经济发展而增长的态势；而对于OECD国家来说，瓦格纳法则不再有效［22］。第三，官员规模的影响因素研究。Pennings通过对OECD国家“二战”以来政府雇员规模变化进行时间序列分析发现，制度是影响雇员规模的重要因素［23］。Weiner & Lorence通过对美国50个州1950—1986年公职人员规模的实证研究发现，机构惰性对雇员规模有显著影响，而政党政治、政府间关系和环境等变量对公职人员规模的影响并不显著［24］。孙涛提出，能够对政府官员规模产生重要影响的因素共有五个，即城乡社会机构、当地的经济发展水平、公务员薪酬水平、政府的行政能力以及政府的财政情况［25］。此外，我国人员编制受到严格控制，导致编外人员迅速膨胀，这方面也引起学者关注⑥。胡晓东认为并非只有编制人员遵循着帕金森定律，事实上编外人员也遵循着这一定律［26］。这类研究关注政府雇员规模的变化及影响因素，而对人员编制的目标取向缺乏讨论。
三是中国行政事业编制配置与调控的方法和模型研究，包括行政事业编制配置研究⑦和行政事业编制总量调控模型研究⑧。这类研究大多关注一级政府行政事业编制总量控制，很少关注一级政府党政职能部门的人员编制配置问题。
2007年国务院第486号令明确提出，行政机构的编制需要建立在其职责基础上，并要遵循精简的原则进行准确核定。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，要不断强化党对机构编制工作的领导，并综合统筹编制资源，积极加大编制调配的工作力度，进而最大限度地满足国家发展的需要。《中国共产党机构编制工作条例》也明确要求处理好严控机构编制与发展需要之間的关系，并紧紧围绕中心、服务大局，在保证社会向前发展的同时，尽量满足人们对美好生活的需求。这些法规文件都明确了我国编制管理首先要“满足党和国家事业发展的需要”，其次才考虑“精简的原则”。也即是说，编制管理的首要目标取向应是为党政部门履行职责提供人员保障，即“事得其人”，那种为精简而精简的改革举措实际上违背了编制管理的初衷。基于此，本文选取T省航道系统作为考察对象，而且立足于编制人员和编外人员双重维度，探讨的主要问题是：T省航道系统编制管理遵循的目标取向究竟是“事得其人”还是“规模控制”？影响T省航道系统人员编制变化的主要因素是什么？编制管理改革的未来指向和可行路径是什么？
二、研究设计
（一）分析框架
古典组织理论主要聚焦于组织内部的职能、结构和人员等问题。法约尔（Fayol）认为组织结构高度集权的主要原因是组织职能范围的不断扩张，组织纵向层级因需要增加或减少管理层的指导和协调而随着组织规模的变化而变化［27］（p.6）。帕金森（Parkinson）认为，所有官僚组织都有自我扩张的内在动力，其根本原因是组织高层的自私因素，而与组织所承担的目标和任务没有直接关系。现代社会系统理论将目光转向组织所处的社会环境，认为任何组织都是一个开放系统，组织内部和外部环境同时影响着一个组织的规模和发展。现代社会系统理论的重要代表人物巴纳德（Barnard）指出，导致正式组织不稳定的原因在于其受到了较大外部因素的影响，如果不能让外部环境产生的影响降到最低，它就必然会失败［28］（p.5）。20世纪70年代以来，政府公职人员规模研究开始综合考察组织内部和外部的多重影响因素⑨。
由上可知，政府公职人员规模既受组织的目标、结构和任务等内部因素的影响，又受政治、经济和社会需求等外部环境因素的影响。基于此，我们从组织系统的内部和外部两个维度出发，甄别出T省航道系统人员编制规模的影响因素：一是组织内部因素，如航道系统自身的体制变革、职能转变和任务变化等；二是组织外部因素，如政治家关于编制管理改革的指示、人员编制法规政策的变化等。
（二）研究假设
从组织内部维度看，我们首先根据T省航道局官网公布的十项职责和相关统计数据，初步甄别出可能影响航道系统人员编制规模的变量，即客运周转量⑩、货运周转量B11、航道基本建设投资B12、航道养护投资B13、航道收费B14和行政审批量B15。基于数据可获得性和连续性原则，结合对T省航道系统相关负责人的访谈和专家座谈，我们对上述变量进行了删减和合并。其中，行政审批量因年份数据缺失严重而予以删除，航道收费在2003年税费改革后被取消，也予以删除；航道基本建设投资和航道养护投资可合并为航道建设养护投资B16。古典组织理论认为，组织任务变化会影响组织人员数量的增减。基于此，我们认为航道建设养护投资能够更加直观地体现T省航道系统在建设与维护方面的工作总量情况，但客运与货运的周转量体现的则是公共服务总量情况，这些都可能对T省航道系统人员编制规模产生影响。由此，我们提出以下假设：
H1a：航道建设养护投资显著影响航道系统编制人员数量；
H1b：客运周转量显著影响航道系统编制人员数量；
H1c：货运周转量显著影响航道系统编制人员数量。
一般公共服务支出增减会直接影响人员费用的增减，进而影响人员编制的增减。因此，从组织外部视角出发，可以做出这样的推测：航道系统人员的编制与T省一般公共服务支出B17之间具有一定的关系。缘此，我们推测T省人员编制总量B18（简称“人员编制总量”）与航道系统人员编制显著相关。据此我们提出如下假设：
H1d：T省一般公共服务支出显著影响航道系统编制人员数量；
H1e：T省人员编制总量显著影响航道系统编制人员数量。
我国公共部门人员编制有很强的政治性。2013年，李克强提出，在本届政府行使职能期间，财政供养的人员只会不断减少，而不会增加。相关数据也显示，2013年以来全国行政事业编制总量整体上呈下降态势。人员编制配置历来都是党和国家机构改革的核心之一，具体体现为作为部门设置依据的“三定方案”（定职能、定机构、定编）。我们有理由相信，编制管理相关政治支持、法规政策必然对人员编制数量产生影响。由此我们提出假设：
H1f：T省航道管理体制改革政策对编制人员数量有显著影响。
此外，我们在调查中还发现，自2009年以后，在T省航道系统中，编制人员总量一直在持续减少，而编外人员的数量却增幅较大。可能的解释是，面对编制管理政策收紧而T省航道系统建设养护任务和运营工作量快速加大的窘境，聘用编外人员来解决人手不足问题成为航道系统的唯一选择。基于此，与编制人员数量增减的六项研究假设相对应，我们提出以下六项假设：
H2a：建设养护投资显著影响T省航道系统编外人员数量；
H2b：客运周转量显著影响T省航道系统编外人员数量；
H2c：货运周转量显著影响T省航道系统编外人员数量；
H2d：T省一般公共服务支出显著影响航道系统编外人员数量；
H2e：T省人员编制总量显著影响航道系统编外人员数量；
H2f：T省航道管理体制改革政策对其编外人员数量有显著影响。
（三）研究方法和数据来源
本文以T省航道系统人员编制变化为考察对象，通过收集统计1974—2015年T省航道系统编制人员和编外人员数量、客运量、货运量和航道建设养护投资规模，以及T省一般公共服务支出总量和人员编制总量等数据资料开展量化研究，对T省航道系统人员编制规模变化及其影响因素进行因果分析，并结合深度访谈对量化研究结果进行解释和论证。
本文数据来源主要包括T省航道系统官方网站公开的数据文件资料和《T省统计年鉴》《T省年鉴》《T省财政年鉴》《T省航道发展规划汇总》。本研究收集的数据是典型的时间序列数据，因此，我们借助Stata15软件进行描述性分析和时间序列回归分析。
三、统计分析与假设检验
（一）描述性分析
图1清楚呈现了T省航道系统人员规模（1974-2015年）的变化态势。一是就编制人员数量的变化来看：1974-1982年编制人员持续增加；1983—1997年编制人员开始稳步下降；1996年T省推进“干支合并、省以下垂直管理”的航道体制改革，导致1997年的1982人猛增至1999年的2955人；2000—2015年编制人员又逐年减少，特别是2011年以后，下降的幅度更大。二是就编外人员数量的变化来看：从1974年开始，一直到2008年，编外人员的总数并不多，且没有明显增减；但2009年以后，编外人员的总数却急剧增加，到2015年，编外人员的总数在编制人员总数中所占的比例已经达到了20%。
造成T省航道系统编制人员和编外人员数量变化的可能原因主要有两个方面。
一是相关管理体制和编制政策的变化对其产生了较大影响甚至可能是最为直接的影响。1981年，国务院发布的《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》大力主张节减经费，而且还要对人员编制进行严格把控。同时，中央与地方的人员编制也需要经过国务院的批准。由此，T省航道系统也积极压缩了编制，并减小了人员编制的规模。1997年，T省编办下发了关于管理体制的通知B19，要求建立“干支合并、省以下垂直领导”的航道管理体制，这导致T省航道系统编制人员数量大幅增加。与此同时，人员超编问题开始出现，并由此埋下了诸多隐患。自1998年开始，为贯彻T省新一轮关于精简机构和人员编制的改革要求，全省航道系统通过离岗退养、买断工龄等举措对编制人员进行力度空前的裁减。2006年T省又被确定为编制管理分类改革的试点省份，全省人员编制被冻结。2009年T省航道系统重启编制人员招聘计划，但因航道系统人员跨系统流动性低、待遇不高等原因，招聘工作并不顺利，加上自然减员的影响，编制人员规模不断缩小。
二是编制管理科学化程度不高，编外人员无序膨胀。首先，编制管理背离“人事相宜”的目标取向，为精减而精减，引发诸多消极后果。在严格控制行政事业编制背景下，T省航道系统人员编制问题凸显，加之自然减员，导致2011年以后编制人员严重短缺、队伍断层现象严重等问题。其次，随着T省经济持续快速发展，水路运输服务需求巨大，航道建设养护的任务量随之快速增加。T省航道系统人员编制受到了严格的控制，导致在较短时间内编外人员总量急剧增加。T省航道局人事处刘处长明确表示：“聘用非编人员解决编制人员短缺问题实属不得已的选择。”编外人员薪酬也是从行政经费、项目经费中开支，而编外人员无序快速扩张变相导致编制控制的效果大打折扣。
（二）时间序列回归分析
为使统计结果更加客观可靠，我们首先对航道系统编制人员（bnstaff）、航道系統编外人员（bwstaff）、航道建设养护投资（jyinput）、客运周转量（kyun）、货运周转量（hyun）、T省一般公共服务支出（Gspend）和T省人员编制总量（Gpeople）等初始数据进行对数转换处理，使数据更适合分析。之后我们运用ADF检验法，对转换后数据lnbnstaff、lnbwstaff、lnhyun、lnkyun lnjyinput、lnGspend、lnGpeople和policy（航道管理体制改革政策）进行时间趋势检验，并通过差分处理消除变量的单位根，最后得出不存在时间趋势的变量D.lnbnstaff、D2.lnbwstaff、D2.lnhyun、D2.lnkyun、D3.lnjyinput、D2.lnGspend、D2.lnGpeople和D2.policy。
以T省航道系统编制人员（D.lnbnstaff）为被解释变量，以T省航道建设养护投资（D3.lnjyinput）、客运周转量（D2.lnkyun）、货运周转量（D2.lnhyun）、一般公共服务支出（D2.lnGspend）、人员编制总量（D2.lnGpeople）和航道管理体制改革政策（D2.policy）为解释变量，回归分析结果表明：在诸多影响变量中，只有航道管理体制改革政策（D2.policy）对航道系统人员编制数量变化有显著影响，其他因素的影响并不显著（参见表1）。这验证了帕金森定律的经典结论，即雇员数量和实际工作量之间不存在任何联系。
事实上，近年来T省航道建设养护任务明显增大、投资快速增多，T省对水路运输的依赖度不断增强，但航道系统人员编制数量却不增反降。这客观上背离了人员编制管理“人事相宜”的目标取向，其控制取向更加明显。
然后，我们以T省航道系统编外人员（D.lnbwstaff）为被解释变量，以T省航道建设养护投资（D3.lnjyinput）、客运周转量（D2.lnkyun）、货运周转量（D2.lnhyun）、一般公共服务支出（D2.lnGspend）、人员编制总量（D2.lnGpeople）和航道管理体制改革政策（D2.policy）为解释变量进行回归分析，并得出如下两个结果（参见表2）。一是T省人员编制总量对航道系统编外人员数量有显著影响。可能的解释是，交通运输部门在党政机构体系中处于相对弱势的地位，而航道系统在交通运输领域又处于弱势的地位。因此，当航道系统编制人员数量不能满足工作任务量增加的需求而又争取不到更多编制时，只能通过大幅增加编外人员来满足履行职责的需要。二是一般公共服务支出对编外人员数量产生显著影响。可能的解释是，当一般公共服务支出规模大幅增加，意味着航道系统可以申请到更多的一般公共服务支出经费，从而有财力雇用更多编外人员。这也就是解释了为什么随着2009年以后T省一般公共服务支出规模的快速增加，航道系统编外人员数量也随之快速增多。编外人员数量激增的地方大都经济发展水平较高，一旦编制人员没有办法提供更为优质的公共产品或者服务时，就会借助编外人员的力量来实现发展目标［26］。无论是在国家层面还是在省市层面，关于编外人员管理的法律法规仍存在空白，因而用人单位可自主决定编外人员的聘用，这也是当前全国范围内编外人员无序扩张的根本原因。
四、结论与讨论
推进政府编制管理的科学化、规范化、制度化建设，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。结合T省航道系统人员编制管理的真实图景，着眼于编制管理的健康发展和部门编制管理的科学化，以下三个问题应引起深入讨论。
（一）编制管理的目标纠偏
T省航道系统案例所展现的事实是，工作量持续增加而人员编制规模持续减少。从表面上看，T省航道系统人员编制管理似乎是成功的，但由于编制受到严格控制，T省航道系统不得不聘用大量编外人员以弥补编制不足。2009年以来，编外人员数量的快速增长恰恰说明了T省航道系统编制管理为了精减而精减，背离了“人事相宜”的目标取向。
事实上，这一现象不只发生在T省航道系统，在全国范围内也普遍存在。随着社会不断向前发展，政府的行政事务也变得愈发繁杂，编内人员数量已经不能满足政府事务处理的需求，故而编外人员的数量激增［29］。为了支付编外人员的薪资，很多乡镇政府都会花费大量的精力来增加收入，由此也导致了“因事养人、因人找钱、因钱找事”的恶性循环［30］。党的十九届三中全会首次在最高官方文件中提及编外人员问题，这也从某种意义上承认了编外人员存在的客观性。由于同工不同酬、缺少发展机会和晋升空间，编外人员的组织归属感低、流动性高，损害党和政府威信的事件频发。而引发这些问题的深层原因是有关编外人员招聘、使用和管理的法规制度缺位。缘此，加强编外人员招聘、使用和管理的法制化建设，无疑是解决编外人员规模无序扩张的根本之道。
（二）淡化编制的身份属性
党政事业单位人员编制是我国计划体制的产物，蕴含着鲜明的身份属性和社会地位，一个人是否拥有党政事业单位正式编制意味着工作稳定性、薪酬待遇和发展机会上的巨大差异，这又反过来强化了编制的身份属性和社会地位。由此引发的困境是：一方面，人员编制调控日趋严格，党政事业单位编制短缺问题突出；另一方面，如果没有编制，党政事业单位就很难吸引并留住优秀人才。
为了破解上述困境，有些地方政府开始探索推进党政事业单位人员编制管理的重大制度变革。2019年7月，天津的一些开发区开始全面推行竞争上岗，这是党的十九大以来地方人事制度变革的重磅事件，某种程度上预示着打破编制管理的改革新动向。基于此，我们认为新时代编制管理改革应努力做到以下三个方面。一是不应片面强调严控编制、为了精减而精减，而应以党政部门职能履行和事业发展为旨向，持续推进编制管理的改革创新。《中国共产党机构编制工作条例》（2019）明确指出，要坚持机构编制瘦身与健身相结合，让其不断适应社会发展变化和国家财政保障能力，实行灵活的机构编制，严格把控编制人员的总数并进行合理统筹规划，科学增减人员，最大限度地提高编制资源的使用效益。二是借鉴发达国家的有益经验，积極探索“以事定岗”“以财定人”的机制创新方法。三是探索编外人员管理体制，淡化编制的身份属性，努力实现同工同酬、机会均等和地位平等。
（三）加快研制部门编制配置的客观标准
在国家层面，中央编制委员会已基于诸多特别因素形成了省级政府编制需求评估标准［31］，这些因素主要包括行政区划的总数、管辖区域范围内的面积、国民的经济收入、国民的生产总值以及行政区划当地的风俗习惯等，但对党政职能部门人员编制需求评估应该遵循怎样的原则与标准却没有进行规定。此外，在人员编制的核定中，采用的还是过去的评价标准，或者是参考周边总量控制的方法，随意性比较大［32］。
因此，当务之急，组织人事部门应高度重视党政部门人员编制管理的科学化问题，通过加强理论和实践部门的联合研究，充分发挥专家学者的智慧和专长，制定科学评估党政职能部门职责任务和人员编制需求的客观标准，为党政职能部门人员编制配置和动态调整提供科学依据，以避免党政职能部门编制配置的随意性，切实增强各级党政职能部门人员编制管理的科学性、规范性和严谨性。
注释：
①1882年，经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolf WaGner）通过对19世纪欧洲多国以及日本和美国公共支出增长的考察，提出了“公共支出不断增长法则”或“政府活动扩张法则”，又称瓦格纳法则。参见石俊邓等：《政府规模研究的知识结构、热点与前沿》，《现代情报》2016年第3期。
②出自《国务院关于进一步做好国家机关精简工作的指示》。按照我国相关法律和编制分类制度，各级编制管理部门管理的编制可分为三类：行政编制、事业编制和企业编制。行政编制是指各级权力机关、行政机关及其组成部门、政党机关和人民团体、群众组织、司法机关等部门所占编制。行政编制人员工资待遇由财政拨款。事业编制是事业单位使用的编制，活动经费和工资待遇来源是财政差额拨款。虽然国家政策如是规定，但在基层市、县，事业单位经费和工资待遇基本都是同级财政拨款。20世纪90年代，我国推行政企分开改革，企业编制由原来政府部門改制而来，这类编制的人员工资待遇和单位活动经费一般不直接来自财政预算。
③参见《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997）、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007）和《关于创新事业单位机构编制管理的意见》（2011）等法规文件。
④编制人员与财政供养人员有本质区别：编制人员在理论上都是财政供养人员，但在目前的事业单位分类改革中，多数公益III类事业单位开始推行“事业单位性质、企业经营”，其人员已不再由财政供养；编外人员、临时雇员以及村（居）两委干部等虽然不是编制人员，但实际上都是由财政经费供养。
⑤《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十五条规定：“机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制，地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制。事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。”T省航道系统曾是行政机构，后改为行政类事业单位，当前又被调整为公益一类事业单位。但无论组织性质如何变化，当前T省航道系统人员编制仍由两部分构成，即参公编制和事业编制。
⑥参见周敏、赵子健：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究》，《中国行政管理》2010年第12期；吕芳、程名：《公共治理与政府的“隐性规模”——基于中美两国差异的比较分析》，《上海行政学院学报》2016年第6期。
⑦参见那吉生、周子康、周宏：《编制总量的核定方法与模型——地方政府机关编制》，《中国管理科学》1997年第1期；邓群钊、彭峰：《事业编制总量调控方法与模型》，《软科学》2009年第10期；梁昌勇、朱龙、代意玲、陆文星：《公共事业管理对行政编制资源配置影响研究——基于安徽省数据考察》，《经济与管理评论》2015年第5期。
⑧参见彭峰、邓群钊：《事业编制规模的预测方法》，《统计与决策》2010年第4期；贾义猛、苏建华、徐兴涛：《日本地方政府公务员规模调控的经验与启示》，《中国机构改革与管理》2014年第4期；等等。
⑨参见G.R.Weiner and J.Lorence.“Growth in State Government Employment：A Time Series Analysis”.Western Political Quarterly，Vlo.44.1991;朱光磊、张东波：《中国政府官员规模问题研究》，《政治学研究》2003年第3期。
⑩客运周转量是指在报告期内船只运送旅客数量与平均运距的乘积，计量单位是“人/公里”。文中“客运周转量”数据为历年的单一省级数据。
B11货运周转量是指船只在报告期内实际运送的每批货物重量分别乘其运送距离的累计数，计算单位为“吨/公里”。文中“货运周转量”数据为历年的单一省级数据。
B12航道基本建设投资是指在报告期内用于航道固定资产投资的专项资金，文中将航道基本建设投资与航道养护投资合并为航道建设养护投资。
B13航道养护投资是指在报告期内用于航道养护、航道维修等的资金。自2009年取消航道养护费的征收后，现养护资金来源主要有中央财政、地方财政、自筹资金等。文中将航道养护投资与航道基本建设投资合并为航道建设养护投资。
B14航道收费是指征收的航道养护费，是国家按照“以航养航、专款专用”的原则，根据《中华人民共和国航道管理条例》和《内河航道养护费征收和使用办法》，向船舶、竹木排筏、浮运物体的所有者或经营者征收，用于航道养护的专项事业费。根据省编委《T省航道局机构编制方案》（Y机编［2009］41号）文件，取消航道局征收航道养护费的职责，将航道行政的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能划给交通运输厅，同时逐步实行航道管理养护体制改革，将航道站场、码头、船舶、航运枢纽的维修职能逐步社会化。因此文中没有选取此项指标。
B15行政审批量是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”“同意”“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为的次数和。由于只有5年数据，因此文中最终没有选取此项指标。
B16文中的“航道建设养护投资”数据是指T省用于航道基本建设和养护的年度支出总和。
B17为避免包含关系，文中的“T省一般公共服务支出总量”已扣除T省航道系统一般公共服务支出，数据来源于历年《T省财政年鉴》，为单一省级数据。
B18为避免包含关系，文中的“T省人员编制总量”已扣除T省航道系统人员编制数，数据来源于《T省统计年鉴》，为单一省级数据。
B19参见《关于调整全省航道管理体制通知》（1997）。
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［责任编辑：张英秀］
The Goal Orientation of Staffing Administration：
Reasonable Staff-Assignment Match or Government Size Control？
—A Time-Series Analysis Based on the Waterway System of T Province（1974-2015）
Han Yingying1， Zhou Tingzhi1， Zhang Qiang2
（1.South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510641;
2.South China Normal University， Guangzhou Guangdong 510640）
Abstract：Keeping reasonable staff-assignment match should be the primary goal of personnel management of a modern government. Under this premise will government pursue a streamlined and efficient personnel management. Taking the waterway system of T Province （1974-2015） as an example， our time-series analysis findings are as follows：the size of permanent staff is significantly influenced by structural reform policy rather than the workload; while the size of temporary staff is significantly influenced by the totality of provincial permanent staff and regular expenditure of public service， that is， given the certain totality of permanent staff， the size of temporary staff is significantly influenced by economic power. This shows that the permanent staffing administration of waterway system in T Province obviously orients towards the control of size rather than keeping personnel and governance in balance， which deviates from the policy spirit of Chinas permanent staffing administration. We should correct the deviation in staffing administration，downplay the identity attribute of the staff，and create objective standards for the staffing of departments，thus providing new ideas for healthy development of staffing administration.
Key words：staffing administration， reasonable staff-Assignment match， size control
