空间分工制：一种新的城市基层治理机制

林顺利 蔡璟浩

摘 要：如何平衡国家对基层诉求的统一性与基层治理实践中的流动性始终是社会治理现代化的关键议题。伴随着中国社会治理转型的持续发生，近年来城市基层治理机制的创新形式层出不窮。同时，在不断创新的城市基层治理机制背后，必然有着一系列的结构条件和制度基础。由此，面对当前城市基层治理前沿发生的制度性变革与策略性创新，一种新的治理机制随之产生。“空间分工制”来自社会治理议题的空间化，即产生于总体性与实践性、制度实践和治理成本、多元绩效与过程考核三对复杂的关系之中。而在基层社会的实际运行过程中，新治理机制的运作体现为制度环境、主体合作、关系网络、任务统合和时间纪律的多重实践逻辑，代表着不同社会行动者和不同空间的交互。“空间分工制”的形成，在一定程度上强化了基层治理的有效性，同时也对基层社会治理产生了减负悖论与再组织化两种意外后果。新治理机制的运作，回应了基层治理共同体的建设诉求。

关键词：空间分工制；基层治理；空间治理；社会治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）03－0075－11

收稿日期：2022-12-23

基金项目：

民政部政策理论研究专项课题“五社联动助力基层治理体系和治理能力现代化研究”（2022MZJ006）；中国社会工作学会与浙江蚂蚁公益基金会专项资助课题“五社联动背景下社会治理共同体的建设研究”（SGXHYJKT2022-4）。

作者简介：

林顺利（1978-），男，河北大学哲学与社会学学院副院长，教授，博士；

蔡璟浩（1999-），男，河北大学哲学与社会学学院硕士生。

一、 文献回顾与研究问题

如何平衡国家对基层诉求的统一性与基层实践的流动性和多样性始终是基层治理与社会治理现代化的核心议题^［1］。科层化的条块载体通过精细化的治理技术和系统化的流程管理在很大程度促进了基层治理的持续发展，常规意义下的行政发包制与事本主义驱动的项目化治理已然成为推动基层治理体系和治理能力现代化的重要力量^{［2］［3］［4］}。从长时段来说，从单位制到街居制再到社区制，城市基层治理一直讨论的根本问题是如何以新的制度安排和组织安排实现从行政一元化到多元主体共治的治理转型^{［5］［6］}。在该问题与背景的导向下，学界衍生了很多关于中国本土基层治理模式和治理机制的讨论，如控制权、印象政绩、半正式治理、邻里政治、管家策略、动员式治理等，这些讨论为基层场域的长效发展提供了相当多的借鉴^［7］。同时，近年来我国基层治理不断创新，各种新的工作模式层出不穷，由此，如何解释、归纳并总结具有普遍意义的基层治理机制和治理模式对于推动基层治理长效发展、统合“安全”与“服务”的基层治理秩序具有重要意义^［8］。

学术界在对中国本土基层治理特色进行挖掘的过程中逐渐形成三种不同的研究进路。

第一种研究进路认为，当代中国治理的党政结构，即“政党统合制”的形成与发展是推动基层治理有效的核心机制。同时这种政党统合机制以“行动主义”和“制度主义”的双重嵌入为关键特征，突破了传统治理所带来的困境与问题，从而成为中国独特的基层治理机制^{［9］［10］}。此种基层治理机制具有强关联和复合性，以政治领导性与行政规范性促进了国家、社会、市场等诸多关系的平衡，从而成为一种中国特色基层治理机制。同时，此种治理机制并不是即时生成的，而是基于丰富的革命传统和历史经验^{［11］［12］}。在现有基层治理场域中，党建引领之所以能够嵌入现有治理结构并发挥作用，很大程度是因为依靠了政治忠诚、社会身份与组织形塑三种社会机制，不同机制的交叉和关联实现了制度环境与生活情境的转译，从而催生了一种独特的治理机制。

第二种研究进路则在新公共管理等治理理论的传统下，讨论基层场域各类治理主体如何通过有效的互动与合作达成真正意义上的“协同治理”^{［13］［14］}。该类研究抓住了从单位制到社区制的演进脉络，强调了制度建构和利益结构的理论视角，试图找到一种能够实现多元主体有效参与的治理方式，从而达成一种政策性安排和组织安排。在这一研究进路看来，多中心治理、元治理、监督治理等治理形式均将基层治理场域视为基层党组织、居民委员会、物业管理机构、业主委员会、居民活动团队、上级党政机关、群团组织、社会组织、驻区单位、共建单位等治理主体的聚合^［15］。

第三种研究进路则考察了基层治理的策略性行动和内生性治理机制的生成问题，展现了基层社会治理丰富的实践样态，不再局限于制度建构、利益结构等视角，而是强调了制度与生活的互动平衡。在此研究进路下，一系列分析性概念逐步出现在理论视野和政策视野中，如“无情执法，有情操作”“科层为体，自治为用”“粘连”“选择性应付”等。换句话说，该类研究认为中国特色基层治理机制来自于特定的社会基础，即关系本位与经验生成^［16］。

综上所述，三种不同的研究进路秉承的前提预设是：无论采取何种治理方式或是治理机制，中国本土的基层治理结构必然是行政主导的。换句话说，无论基层治理机制如何创新，条块关系始终是一个绕不开的话题。同时，大部分研究均或多或少地指向了基层治理的实践逻辑，即指向了制度逻辑与生活情境的细微互动。然而，在关于基层治理的阐述中，时常会出现观点的分歧与碰撞。例如，基层治理场域中复杂的行动逻辑为什么在同一种制度安排下呈现出完全相反的导向？“上面千条线、下面一根针”的基层治理体现了总体性还是技术性，抑或两者兼具？由此可见，如何理解并分析基层治理的社会过程成为一个亟待研究的问题。

因此，本文借助于国家治理现代化进程中的空间逻辑^［1］，提出“空间分工制”，试图概括当前基层治理出现的创新机制。总体性与整合性的治理是我国近年来基层治理机制运行中的一个独特现象。一是上级政府的职能部门不断下沉，甚至直接对接基层的街道和社区，合力完成某项任务，表现为“结对型治理”的组织样态。二是街道和社区不再仅仅通过正式制度范围内的资源配置来完成工作任务，而是通过一系列的制度网络和关系网络整合资源，以避免资源匮乏且充满惰性的基层困境。三是条块关系下的行政发包也不再只是简单化的任务发包，而是包联着责权利事的主体发包。这一点也可见于脱贫攻坚与精准扶贫时期的对口帮扶，既定的条块不再悬浮于基层之上，而是真实地通过某种形式嵌入基层社会结构当中。例如，目前正在进行的多站合一、“街道吹哨，部门报道”、五社联动等制度安排，均可以体现出条块重构以及空间要素配置的关键特点。因此，空间分工制不是一种制度设计，而是一种基层治理的运行过程，一种能够连接起从国家到地方各层级关系以及制度实践和生活情境的治理机制，甚至是一种社会各领域的组织模式。当空间分工制逐渐得到扩展，新的治理机制也有可能演变为一种思维模式，影响着各治理主体的行动策略和行为逻辑。

二、分析策略：空间性与“系统-生活”

对于基层社会治理的相关研究来说，学术界通常遵循了两种理论传统。首先是“国家—社会”二元结构取向的分析范式，该研究范式最初来自于中国现代化转型背景下的“市民社会”研究，其以寻求国家与社会的良性互动为目标，力图完善自上而下的权威视角与自下而上的社会基础视角^{［17］［18］}。在不断的研究和反思中，该范式被广泛运用到公共政策、政治过程等命题之中，其关注的根本问题是现代国家建设与社会经验基础的张力、冲突、妥协与平衡。“国家—社会”范式以两者的二元分立为出发点，在研究过程中往往出现诸如“强国家—弱社会”等论断，在一定程度上遮蔽了丰富的基层治理实践。这一缺陷甚至可追溯到洛克与黑格尔的中心主义争论，同时，对于国家和社会的强弱判断往往并不符合中国基层治理的本土特质，存在刻意挪用西方政治学理论的嫌疑^［19］。对于该问题，学术界同样进行了理论反思和现实回应，一部分学者提出了“国家—社会”的三元范畴论^［20］，即“中央—地方—社会”和“政党—政府—社会”，尝试克服社会治理研究中的“二元化”困境并推动理论的本土化。而另一部分學者则在考察丰富的基层实践样态后，以深入的田野经验为基础提出了“制度—生活”的研究策略^［21］，“框架性国家”即是此类研究提出的概念^［22］。该研究策略虽暂时不能被称为托马斯·库恩意义上的“科学范式”，但由于具有较强的理论解释力而受到广泛肯定，其广泛见于近几年对于城乡关系、基层治理的研究当中。由此，“制度—生活”成为基层社会治理研究中的另一理论传统。从方法论意义上来说，大多数研究者逐渐认识到国家与社会的二元概念过于简化并偏于静态描述的结构分析，因而逐渐转向了动态交互的过程分析。

我们如果回到中国本土基层治理的核心议题就会发现，无论是“国家—社会”，抑或“制度—生活”，均是在讨论“上下何以联结”的根本问题，即看似悬于生活实践之上的社会系统如何通过一系列制度建构、主体行动和社会机制来实现自身与日常生活的有效互动，我们可以将回答此类问题的研究称为“系统—生活”的叙事。具体来说，在社会系统与生活实践的持续互动中，基层治理场域变得纷繁复杂，充满着制度意义和行动意义上的多重逻辑，其核心变量是政治性、主体性、社会关系和具象化的情境实践。同时，在系统与生活的指引下，层出不穷的基层治理创新看似围绕着理想化的逻辑不断展开，实际上则是遵循着一种事本主义逻辑。“上面千条线、下面一根针”的治理下沉样态促使基层形成了一种类似于米歇尔·福柯所说的“装置”（apparatus），基层场域持续把居民需求和上级考核转化为一种专属的指标或话语体系，进而将一系列公共事务看作是社会问题的集合，不断通过“增量化”的新方式①予以应对和解决。当条块变动、科层重构和项目转变的社会意义在一定程度上凸显时，基层治理的空间逻辑也就随之而正式生成。此类“空间”不等同于福柯以及国家治理命题下的“领土”或“地点”（site），而是一种关系主义取向的空间性。在基层治理的空间逻辑下，能动性与实践性得到了凸显，“结构性”（structuration）本身取代了“结构”（structure），“上下联结”的议题转变成异质性空间的流动与交互问题。而驱动治理有效的元素则来自于需求、情境和制度化的社会关系，一系列的制度集合在行动和过程意义上转变为一套正式与非正式的网络集合。综上所述，笔者尝试通过“系统—生活”的分析框架和关系主义导向的空间理论传统，对近年来基层社会治理的工作机制进行分析性概括，以展现中国本土丰富的治理实践。

三、治理的空间化：新治理机制形成的结构条件

所谓“空间”，是一个涵义相对宽泛且模糊的概念。它原本指的是一种要素的动态聚合，尤其包括了客观形式和抽象观念下多对关系的交互与联系，是社会关系和社会秩序的形态集合^［23］。此外，“空间”的概念也扩展出了多种外延，如权力空间、心灵空间、物理空间等。组织意义下的“空间治理”亦是其一。因此，“空间”治理逻辑有一个非常独特的特点，即它既不属于以行政发包制为代表的常规组织结构，也区别于以项目制为代表的条块重构模式，而是基于制度网络和关系网络实现某一区域的组织化，但支撑其运转的根本仍在于技术理性与事本主义。因此，如果从治理和组织的角度来看，“空间”意味着主动性与事本主义原则下资源和主体的“再组织化”。以“结对竞赛”^［24］为例，在基层政府职能转变的制度条件下，为了更好地应对社会治理的绩效考评和发送政绩信号，上级的“条条”与下级的“块块”开始合作推动基层治理创新，以克服条块分治的治理困境。这里的“结对”虽然保持着条块载体的功能，也具备着项目化的设计导向，但实际上已经超出了常规治理结构和非常规治理样态的特性，逐渐成为一种基层治理创新的独特机制。资源与主体的“再组织”体现了一种潜在意义上的“空间性”。具体来说，这种以“空间”为核心的新型治理机制并不是在单一经验或单一事件中即时生成的，其再生产的过程必然根植于特定的体制基础和结构条件。

（一）总体性与实践性

国家对基层社会的要求和基层社会本身的发展实际上是分属于不同层次的。两者之间的张力构成了“空间分工制”形成的结构性基础。从长时段来看，无论是单位制，还是街居制、社区制，其反映的根本议题都是如何以一种新的制度安排来实现社会的组织化，社会的“治理”意味着社会的“组织”。在此语境下，一个潜在的预设是基层社会本身是多样、流动且复杂的。国家对基层社会的诉求首先是“安全”，这份对于“安全”的考量在条块体制中主要体现为各级行政主体和政法委员会对基层社会的科层化与精细化管理。然而，仅有“安全”是远远不够的。中国共产党的执政理念和群众路线的工作方法决定了国家对于基层社会的另一诉求，即“服务”。而“服务”在条块关系下主要由民政部门管辖和对接。两种分属于不同部门的不同诉求在一定程度上造成了条块关系本身的张力。宏观意义上的条块关系也导致了“条”本身的张力与矛盾。民政部门内部的基层政权处和慈善社工处并行设立就是一个典型的案例。民政部门希望开展的“服务工作”在基层社会场域内部难以找到明确且清晰的负责主体。而对于基层治理主体来说，回应纵向行政考核目标和化解基层矛盾纠纷是核心工作。由此，对“安全”与“服务”的双重考量正是“最后一公里”和“最后一米”的理论观照。这一点也可见于最近对党的二十大报告的解读中，“加强和创新基层社会治理，最关键的就是要坚持和发展新时代的枫桥经验，最大程度把矛盾风险化解在基层、解决在萌芽状态”^［25］。由此，在“安全”與“服务”的背后，基层社会被默认为具有统一性，同时具备总体性和自我协调的特点。然而，无论是对于学术界来说，还是对于基层社会实践场域来讲，基层社会都是一个汇集了多种主体、多种关系的复杂关联体，其本身具有松散耦合性质。具体来说，基层社会治理面对的主体不仅仅有社区、街道和居民，还有物业公司、驻区单位、基层党组织、居民委员会等，同时也包括了一部分流动人口。基层治理场域内部是复杂、多元且分散的，我们很难从单一视角或单一主体对其进行说明。同理，在治理下沉的背景下，分散的主体和资源意味着基层治理任务的完成需要一种新的机制安排和实践路径。基层治理主体为完成某项工作任务或实现某种政绩，则会选择与上级部门、社会组织、科研机构等开展合作。由此，一种关涉基层的“空间分工制”得以生成。

（二）制度实践与治理成本

从自下而上的角度来看，“空间分工制”是基层治理主体在既有制度条件和结构条件约束下形成的一种政策变通机制。基于自由裁量空间和合法性空间的变通执行和基层实践为“空间分工制”的形成提供了另一结构性基础。自1994年分税制设立以及1999年预算改革之后，自上而下的财政控制权愈发集中，基层政府的财政资金相对减少，财政灵活性空间缩紧，其资金很大程度上来自于上级财政“反哺”和项目化的运作^［26］。同时，治理下沉虽在名义上带来了责权利事的下沉，但对于负担过重的基层人员来说，下沉的更多是事务与责任，他们很难从工作中得到有效激励。然而，事权与财权的不对应和基层财政资金的紧张并未导致某项工作的失败，而是引向了政策执行的合法变通。在现有的结构条件下，上级政府的“条”和基层政府的“块”也在不断寻求以变通执行的方式来缓冲制度实践与生活实践之间的张力。换句话说，基层政府财权与事权的张力为“空间分工制”的形成提供了实践基础，而上下级政府之间在治理事务上的责任捆绑则为新治理机制提供了制度基础。同时，基层政府对于治理成本的考量则强化了上述实践逻辑和制度逻辑。对于流动、复杂的基层社会来说，如果严格按照正式制度展开和落实行政事务和公共服务，就会面临较高的运作成本。这一治理成本在“减负悖论”下的基层场域中尤为明显。而为了降低治理成本，基层政府倾向于采取一种依靠非正式制度网络和关系网络的治理方式，比如尽可能多地使用编外人员、通过已有社会关系和层级关系来整合基层资源以及降低行政科层体系中的制度成本等。久而久之，当关系运作和非常规治理渐趋成为一种工作模式时，基层对于一定空间范围内的主体和资源的调动也就成为一种常态。在此种“常态”之下，多数行政事务和公共事务能够在技术理性的驱动下得到化简，空间性的分工亦能得到凸显。制度实践和治理成本催生出正式制度和非正式制度的网络，这成为“空间分工制”的另一结构性基础。

（三）多元绩效与过程考核

2004年，国家提出构建以公共服务为本的新型治理体系，此后，基层政府日益重视行政管理的标准化建设和公共服务的落实^［27］。基层政府的职能转变使得原有的以GDP为核心的考核方式逐渐发生变化。GDP的测算来自于一系列经济数据，而公共服务的落实和居民需求的满足则很难通过量化考核的方式进行评定。这也引发了基层政府行为逻辑的变化。原有的基层政府通过招商引资、拉项目等方式参与地方竞争，从信号理论出发，我们可以将其视作基层政府向上释放有关经济绩效的正向信号。而有关公共服务的政绩则无法通过原有的方式继续向上呈现。由此，“印象政绩”逐渐出现^［24］。基层政府为了更好地向上传递绩效信号，则需要一系列的留痕文件和留痕活动。当基层政府处理行政事务和开展公共服务时，聚合的主体越多、资源越多，也就是“造势”越大，上级政府越有可能收到正向绩效信号。而对于上级政府来说，仅有结果和信号并不能达成原有治理目标。由此，过程考核方式逐渐成为体制内监督的主流选择。从“结果考核”到“过程考核”是近几年社会治理中的一个重要转变。例如，文明办、创建办推行的创建文明城市工作和民政部推进的“五社联动”项目、优化营商环境工作等，均是按照中长期的过程考核来进行绩效评比的。伴随着过程考核方式的推行和模糊政绩的持续，基层政府为了完成某些工作不得不克服行政科层化的部分矛盾，以空间重组的方式动员已有区域内的社会关系网络以及附带的社会资源，以“多元参与”的方式推动公共服务的有效落地。值得一提的是，在上述两种社会机制运行的背后仍旧存在着基层治理主体的正向激励问题。换句话说，基层治理主体并不一定在所有行政工作和公共事务中都持“做好”的态度，“做完”与“凑活”的实践逻辑亦是经常存在。但这并不影响两种社会机制的运行，基层政府的正向政绩倾向在本质上受到晋升锦标赛、政党的忠诚度、由身份或组织驱动的角色逻辑、日常生活事件等诸多因素的影响，因此，不同因素的关联与交叉支撑了我们所调查和感知到的基层治理行为的正向性。由此，基层政府的职能转变以及随之而来的过程考核成为基层社会治理“空间分工制”的第三个结构性条件。

四、空间的整合性：新治理机制运作的多重逻辑

作为一种基层社会治理的新型工作机制，“空间分工制”必然遵循着相对独特的实践逻辑与运作机制。“空间分工制”的最大特点是将基层社会何以组织的议题转化为异质性空间要素如何流动和组合的问题。然而，值得一提的是，“空间分工制”并没有完全摆脱科层化性质的条块政治关系 ，也不可能摒弃绩效合法性支持下的项目化治理体制，而是在已有制度安排和结构约束条件下形成的一种基层工作创新机制。这种工作机制试图在实践中缓解条块分立的治理困境，也试图在诸多硬性约束下找到一种既符合行政组织目标又能够满足基本公共服务需求的本土化治理形态。从已有研究来看，我们可以将常规治理与应急治理视为中国本土治理机制的理想类型。不同的类型有着不同的运作逻辑：以行政发包制、项目制等常规治理机制为例，分级治理、流程管理和多线动员是基层治理场域运转的核心过程与社会逻辑^［2］；而以“空间换时间”、短时目标瞄准等应急治理机制为例，属地管控、快速响应和紧急动员则是基层社会治理过程中的实践逻辑^［28］。对于“空间分工制”来说，以关系性和社会性驱动的空间治理，似乎属于一种非常规治理机制，但它又不完全属于应急治理范畴，而是属于一种中间形态，其能够在不同的治理形态下承担不同的治理功能。由此，“空间分工制”的实践逻辑必然是多重、交叉和关联的。

（一） 纵横链接：空间分异的“主体-分层”逻辑

“空间分工制”的形成依赖于现有条块关系的塑造与生产。条块政治体制的运行催生了一种纵横交错的空间分包，而基层治理正处于条块纵横的交汇点。然而，受基层场域、制度環境等结构条件的约束，条块的交汇并没有导致清晰明确的职能分工与基层分工，而是催生了三种不同的异质性行动空间。第一，条块关系作为“地基”奠定了基层治理机制的制度结构。无论基层治理采取何种创新机制，其必然要通过已有条块的通道才能落地。尽管不同的创新机制均在一定程度上试图重构局部条块关系，但这些尝试也只是对已有条块体制的局部调整而已。在条块体制下，党政主体通过纵向的双线并行实现了正式制度的空间分包，并通过一系列下沉机制形成了对基层空间的形塑、设计与管理。这里的下沉机制在安全原则下遵循了任务发包的导向。由此，“空间分工制”的第一层正式形成，即“党政—纵向”制度空间，它的现实表现是区政府对街道的直接领导和“一肩挑”的社区书记。街道必须通过一系列文件和绩效来回应区政府的考核要求。第二，除了纵向意义上区政府对街道的领导与管理之外，横向意义上各职能部门对街道的要求对基层治理也很重要，此即“职能—横向”制度空间。严格来讲，街道真正需要负责和回应的是区政府主体，对于各职能部门的工作仅具有配合和辅助的责任，然而，各职能部门在街道层面并没有直接对接的责任主体，这就导致横向意义上的职能空间在某种程度上依赖于纵向制度空间的“名”与“实”。第三，“空间分工制”的分层逻辑并不局限于“上层构造”，其独特性还体现在“下层构造”，由此，“空间分工制”下的第三种行动空间则是以“街道—社区—居民”为代表的“多元—生活”空间。正式制度和空间分包逐渐构画了基层治理场域中的分工体系，对居民的生活空间产生了相当大的影响，但这种影响并不是单向流动且精确设计的，生活空间也在“实事求是”的原则下不断进行着执行变通和“自主性脱离”。换句话说，两种制度空间对生活空间的形塑并不会完全沿着理想方案而展开，生活空间同样有着自身的内在逻辑，且这种内在性也在不同程度上影响着制度空间。社区志愿者、社区社会组织、业主委员会等自治主体都会在某个阶段游离于政治生活和生产生活之外。三种不同空间的集合构成了“空间分工制”的运作框架和实践基底。

（二） 边界浮动：空间交互的“网络-动力”逻辑

基层治理场域中不同主体的社会行动共同构成了异质性空间的流动。不同于以往完全由行政规章所决定的组织型态，也不同于由项目化所导引的流动样态，一种基于制度网络和关系网络的链接形式逐渐成为主导。对于“空间分工制”来说，常规治理与非常规治理均会在特定条件下被党政双线垂直贯穿，因此，二者都属于复杂的互动场域。一般意义上的“空间治理”，我们通常会将其界定为党政垂直链接下形塑力量与自主力量的平衡。“空间”意味着基层治理结构需要不断打破既定科层化的格局，从而超越科层刚性并实现统合。在此类意义下，“空间分工制”的制度基础是政党组织规章和自上而下的资源支配与考核支配方式。然而，不同空间的流动并不仅仅停留于正式制度，非正式制度与关系网络往往是基层治理场域中的重要力量。在不同事件的影响下，基层治理高度依赖于街道、社区书记和部分行政人员的个体性社会资本：一方面，基层治理主体通过个体性社会资本将制度内的工作转化为制度外的事项；另一方面，他们又通过居民参与的方式来缓解基层治理资源不足的复杂问题。例如，在“五社联动”社会管理项目中，以社区基金会为主的社区公益慈善组织在很大程度上推动了基层治理的有效性，增强了各地基层政府应对疫情防控等重大事件的韧性与弹性。制度外的社会资源通过一系列关系网络补充到基层治理场域中。值得一提的是，这些由项目或事件临时搭建起的关系网络并没有随着工作完成而消失，而是通过社区网格等实体化形式变成了一种非均衡的合作状态。这种“合作”承担了多种功能，在不同时期内表现为不同的组织样态。由此，自下而上和自上而下两种力量最终汇聚为一系列化制度网络和关系网络，成为不同空间流动交互的核心纽带。制度网络与关系网络推动基层政府在任务完成、工作创新和居民服务等关键领域实现条块突破，一定程度上完成了具有空间性质的分工与整合，强化了基层社会治理的有效性。

（三）模糊营造：实践建构的“总体-统合”逻辑

“空间分工制”的运行逻辑虽然基于事本主义导向和精细化治理取向，但其运行过程并不是基于某种单一性事件，而是综合已有事件、任务、服务等形成的“半总体性”运作。这种来自于基层治理的“半总体性”运作，在很大程度上依赖于两个方面：一是街道、社区工作事项的模糊性，即责权利事的复杂关联；二是末端治理本身具有的不确定性，即基层治理场域的任务统合性。在不同的方面，“空间分工制”遵循的是实践建构的“统合—总体”逻辑。随着中国社会治理实践的转型，社会治理领域中的“总体性”“实践性”和“技术性”日益成为学术界讨论的热点话题^［27］。普遍的争论并不在于技术治理是否代表了中国未来社会治理的必然趋势，而是总体性治理是否随着中国社会结构转型而消失。基层治理的精细化趋势和技术化导向虽高歌猛进，但技术治理的强化并未使得总体性治理持续减弱，在一些学者的讨论中，后总体性的回归似乎是基层社会治理面临的另一重要趋势。事实上，这已经在有关空间治理的讨论中略有涉及，也是“空间分工制”的重要特征。首先，事权与财权的不对应是基层社会治理的重要掣肘，由于历史原因和制度原因，该问题目前并未得到完全解决。于是，新的治理样态逐渐衍生。在现有基层治理场域下，有关责权利事的划分并不是清晰化的，而是模糊的。这是因为同一基层行政人员往往承担了分属于不同职能部门的工作任务和考核事项。其次，基层主体在面对纷繁复杂的问题与服务时，很难通过单一性的项目化资金直接解决，必须在实践中灵活调配和使用基层财政资金，否则很难完成考核任务。耐人寻味的是，如果通过某种制度对基层行政人员的责权利事做出清晰的划分，基层治理事务的完成水平恐怕会大幅下降。对于这一点，笔者所访谈的多位社区书记都表示，“如果真正厘清基层社会治理主体的权力、责任、利益、财权、清单、事务，那基层的活儿就没法干了”。由此，空间分工的统合性最终来自于街道、社区岗位职责划分的模糊性，即责权利事的交叉关联。

（四） 时间纪律：空间嵌入的“任务-关系”逻辑

如果说制度环境、主体合作和基层统合仍不足以概括“空间分工制”的典型特征，那么“以空间换时间”的治理策略则直接将空间议题带回到基层治理场域。对于时间的分析和思考往往是政治学或社会治理领域所忽视的关键变量，不同的时间纪律将导致不同的空间构型和社会分工方式。对于纷繁复杂的基层治理事务来说，不同的工作和任务往往相互交叉和关联，构成一种高度复杂的事务集合。基层治理主体为了完成稳定与服务的双重考核，会采取关系网络、结对工作和总体统合的机制与方法，而支撑起这三者的时间逻辑则是一种非常规化的任务导向。对于基层工作人员来说，制度空间和生活空间的边界并不明显，不是所有的工作都在正常的上班时间进行处理，也就是说，基层治理在实践意义上重构了八小时工作制。当然，这也是由基层工作的不确定性和高复杂性所决定的。这一点在近三年的社区疫情防控工作中也可以看到。这种新的时间观与通常意义上的经济时间观不同^{［29］（p.464）}，基层治理场域的时间观不是效率和成本导向的定时劳动，而是一种任务导向的时空延续。新的时间观指向了一种不规则的劳动节奏，且逐渐被制度化，形成了一种新的“时间纪律”。在这种新的时间纪律下，基层治理工作凭借实践意义上的组织动员和协调能力实现了“空间换时间”的治理效果。某一局部空间的公共事务被迅速转化为新时空条件下的某一社会问题，并在不同空间的交互和流动中得到解决。当然，“空间分工制”下的新时间观仅是一种过程性导向，而不能算是一种评价性机制，时空压缩的效果不能直接等同于基层治理的现代化效果。尽管这种新的时间观念很容易被等同于哈贝马斯意义下的“生活世界殖民化”，但这也正是社会系统本身凭借身份、组织、角色等与个人相联结的重要机制。同理，在新的时间纪律下，我们可以看到，基层政府和社区工作人员似乎有着干不完的工作，似乎时刻处于相当忙碌的状态。“空间分工制”也因新时间纪律的形成和制度化而得以真正运作。

五、 减负悖论与再组织化：空间治理机制的意外后果

前文涉及“空间分工制”下的社会运行过程，尤其是关涉基层社会治理领域的四个关键环节，即制度环境、主体合作、任务统合和时间纪律；而“空间分工制”对基层社会所形成的作用和影响，则关系到基层社会结构变迁和建设，更关系到社会稳定和可持续发展。因此，应当从过程性视角和结构性视角来审视“空间分工制”所产生的诸多意外后果。

2019年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅正式印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，该意见明确提出要将大量的资源、服务和管理向基层下沉，其实质就是要求政府科层体系的各种资源与管理职能向基层下沉和过渡。换句话说，服务下沉和队伍下沉成为新时期社会治理体制改革的重要方向，基层社会治理的空间性逐渐凸显。基层治理主体在面对原有诸多掣肘与困境的前提下，不断争取上级政府的帮扶，也不断通过争取其他外界力量的支持来推动基层工作的完成与服务供给的落实。显然，这一举措在一定程度上弥合了条块之间的缝隙与张力，提高了基层治理的行政效率与服务效率。同时，正式制度关系下的资源与管理下沉带动了非正式关系下的主体合作与资源流动，很大程度上增强了基层治理主体的行动能力与协调能力。尤其是在面对突发事件或是应急事件时，以空间性为核心特征的基层治理主体能够在短时间内迅速响应并在长时段内保持稳定。久而久之，无论是条块主体，抑或居民群众，均或多或少接受了空间治理的总体内容。非常规化的治理机制逐渐实现了制度化和常规化。如果从国家基础能力的視角来看，“空间分工制”的确试图克服以往的基层困境，并在一定意义上提高了基层社会的韧性和弹性，但如果从制度与生活的互动意义来说，“空间分工制”直接造成了基层事务的总体化与基层行政人员的“减负悖论”。由于责权利事的不对称和岗位职责的不清晰，基层事务的应对与完成必然需要采取一种半总体化的策略。然而，基层事务有着其本身的特殊性和不确定性，当强不确定性遇上半总体化的行动策略时，基层治理主体便会陷入无数工作堆叠的困境。而当前对基层社会所做的“减法”，减去的是由形式主义和留痕主义带来的表格与文件，并没有在实质上减少基层人员的行政事务和公共事务，反之，由于职能下沉和队伍下沉，基层工作只增不减。同时，网格化、社区公共服务平台等治理技术以一种时间纪律的形式逐渐将基层治理主体的生活空间转化为工作空间，甚至是制度空间，基层行政人员的“悬浮感”进一步强化。因此，减轻基层人员行政负担的关键不仅在于治理“文山会海”，而且在于平衡自治与他治的张力。当然，减负悖论只是针对行动意义上的基层治理主体来说的，“空间分工制”的另一意外后果便是实现了基层社会结构的“再组织化”。“空间分工制”的本质是基层治理场域中多种主体和多类资源的交互组合。这种空间交互的治理在多数事件中有着较高的应对能力和协调能力，毕竟短时间的资源积聚可以在某种程度上缓解基层治理资源相对匮乏的状况。当“空间分工制”在基层社会治理中转化为治理绩效时，其组织结构和组织模式自然而然成为基层治理主体的制度偏好，并作为一种制度惯性或路径依赖持续地影响着基层治理场域。例如，在民政部开展的“五社联动”工作中，社会工作者凭借自身的专业知识和实践经验逐渐成为重要的基层治理主体，有向“社区工作者”转化的倾向；社区基金会也超出了“五社联动”的工作范围，逐渐成为基层治理中的资源“蓄水池”。另一个重要案例来自于新冠疫情防控。新冠疫情是基层社会的紧急事件，基层的应对方案显然遵循了“空间分工制”的实践逻辑，而随着社区疫情的退却，相当一部分基层治理举措并没有一并消失。对新冠疫情的处置增加了基层治理主体的整体性社会资本，拓展了非正式的关系网络，已有条块关系所结成的制度网络也被进一步强化。例如，在疫情防控中，基层行政人员依托属地公众号建立的社区团购群或便民服务中心，几乎都在最大程度上得以保留。由分税制和项目制驱动的社会转型带来了基层社会重组的意外后果，而“空间分工制”作为一种新的治理机制则带来了“再组织化”的意外后果，这一后果必然会深入到制度与生活的复杂互动之中，进而对基层治理的社会基础产生深刻影响。

六、讨论与反思

事实上，近年来已有很多学者提到了基层社会的“空间治理”议题^{［30］［31］}，众多研究者均发现，随着中国社会的持续转型，基层治理的实践逻辑正在以一种微妙的方式发生变化。然而，对基层社会空间治理的研究大多集中在人文地理学，这些研究强调基层社会的规划布局和功能协调，较少从关系性与互动性的视角来理解空间治理。由此，“空间分工制”的提出亦是为了回应以往治理研究中的空间概念。“空间分工制”作为一种新的基层社会治理机制，其根源来自于制度、生活和系统的上下互动与交互联结。无论是从自上而下的角度来看，还是从自下而上的视角来看，“空间分工制”都伴随着治理下沉而获得了一定的制度合法性和组织合法性，并借由制度环境的趋同性得到了进一步的拓展。在既有的制度基础和结构条件下，基层治理主体为了完成任务考核、彰显自身工作绩效，大多采取了基于制度网络和关系网络的主体合作方式，形成了一种“行政吸纳社会”的发展趋势。“空间分工制”虽基于事本主义和技术理性的原则，但在实行过程中保持了对于社会背景和生活环境的亲和性，即其通过身份、角色、组织等机制实现了对于基层制度空间和生活空间的双向贯通，同时还充分考虑了基层场域中的情理结构。至此，“空间分工制”不再是悬浮于基层社会的单一性工作机制，而是深深嵌入于基层社会结构的新型治理机制。

如韦伯对支配类型的分析一样，“空间分工制”概念亦是一种理想类型^{［32］（p.116）}，是一种基层社会治理的参考点，而不能完全等同于基层社会的普遍治理方式。至此，我们不禁要问，“空间分工制”与学术界提出的“晋升锦标赛”“行政发包制”“结对竞赛”“项目动员制”等概念有何区别？对于“空间分工制”来说，其本质是在党政垂直领导的治理逻辑中对自上而下的形塑力量和自下而上的自主力量进行再平衡，体现的是一种韧性的空间生产。“空间分工制”立足于三重假设，分别是社会动力学假设、有限关系人假设和多重逻辑性假设。第一，基层治理主体的社会行动暗含着“做好”与“做完”的双重性，而支撑其行动的动力来自于制度和生活状况。“晋升锦标赛”理论的重要假设是基层社会的“块块”具有绩效考核的倾向；而“空间分工制”的重要假设是基层治理主体不再具有竞争的倾向，局部空间范围的主体合作与绩效的共同生产成为基层治理的关键任务。第二，中国本土政治与条块关系强调了关系网络的强意义，但事实上，基层治理中关系圈的延展必然是高度依赖于事件的发展方向。“空间分工制”由于自身的特殊性，恰恰在部分上实现了常规治理和非常规治理的平衡。换句话说，基层治理主体通过关系网络的强弱变化推动了常规治理和应急治理的有效转换。关系网络在具有中国特色的基层治理中既不能被忽视，也不应被夸大。第三，基层治理是高度经验化和总体化的^{［33］（p.235）}。经验实践下的治理和协调遵循了马赛克的拼凑逻辑，受到事件过程的深刻影响，同时必然受到制度与生活的双重影响。在上述三种假设的基础上，“空间分工制”得以在基层扎根生长。本文仅在理论构建的层次上提出了“空间分工制”这一概念，试图以此解释近年来中国城市基层社会治理的重要变化，并与学术界相关概念进行比较和对话。然而，这其中有相当多的经验并没有得到很好地澄清，如“空间分工制”在多大程度上推动了基层社会的“再组织化”，又在多大程度上削弱了已有条块结构的刚性与科层化，这些问题应成为未来相关研究的重要关注点。

注釋：

①事实上，以“增量化”的新方式助推基层治理有效的案例已有很多，如民政工作中的“三社联动”发展为“五社联动”、党群工作中的“双报到”发展为“街道吹哨、部门报到”等。这种“增量”的形式不再仅仅通过项目化的方式达成，也不是仅依照正式制度或行政规章而形成，而是一种突破条块与科层的实践方式，其本质是某一空间内的主体/资源集合。

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［责任编辑：贾双跃］

Spatial Division System：A New Mechanism of Urban Grass-Roots Governance

Lin Shunli， Cai Jinghao

（Hebei University， Baoding Hebei 071002）

Abstract：How to balance the unity of the countrys appeal to the grass-roots level and the mobility in the practice of grass-roots governance has always been a key issue in the modernization of social governance. With the continuous transformation of Chinas social governance， in recent years， innovative forms of urban grass-roots governance mechanism emerge in endlessly. At the same time， there must be a series of structural conditions and institutional basis behind the innovative urban grass-roots governance mechanism. As a result， a new governance mechanism has emerged for the institutional change and strategic innovation in the forefront of current urban grassroots governance. The “spatial division of labor” comes from the spatialization of social governance issues， that is， it comes from three complex relationships： totality and practicality， institutional practice and governance costs， and multiple performance and process assessment. In the actual operation process of grass-roots society， the operation of the new governance mechanism is embodied in the multiple practical logic of institutional environment， subject cooperation， relationship network， task integration and time discipline， representing the interaction of different social actors and different spaces. The formation of the “spatial division of labor” has strengthened the effectiveness of grass-roots governance to a certain extent， and has produced two unexpected consequences for grass-roots social governance： the paradox of burden reduction and reorganization. The operation of the new governance mechanism has responded to the demand for the construction of the grass-roots governance community.

Key words：spatial division of labor， grass- roots governance， spatial governance， social governance