重构双轨：我国乡村治理中单向治理的生成逻辑与困境破解

〔摘要〕进入新世纪以来，国家在推动新农村建设和城乡一体化进程，随后启动乡村振兴战略的背景下，在对农村社会空前加大资源投入和政策优惠的同时，运用行政力量加强对乡村社会的直接治理，一些地方的乡村治理逐渐出现了新的景象：行政吸纳自治，管理替代治理，或者说基层治理中基层民主弱化和不足。从制度视角进行分析，基层单向治理是压力型体制直接下沉到基层社会的必然产物。一方面，国家权力下沉村庄，基层政治生态发生变化，造成了单向治理生存的外部环境。另一方面，村庄精英“缺席”村治，村委会变为“村政府”，成为单向治理形成的主要内因。正是在这样的场域之中，原有的国家和社会之间的分层治理体系发生很大改变，随着国家行政力量的强势推进，打通了乡镇科层化和村治行政化这两个关节点，自上而下的行政力量便可以一杆子插到底，基层单向治理的难题便由此形成。这种基层单向治理的状况已成为目前一些地方推进乡村振兴、实现有效治理的瓶颈制约。基层单向治理的长期运行必然造成乡村治理的僵化，不仅影响到乡村振兴进程和基层有效治理，而且会导致基层治理功能弱化，潜藏着引发基层社会的不稳定风险。今天要推进和落实全过程人民民主，务必下大力气破解乡村治理中的单向治理困境，重构基层治理中的双向轨道，实现行政与自治之间的良性互动，为基层民主与基层治理留下更多自主活动空间，从而为实现乡村振兴战略和基层有效治理创造有利条件。

〔关键词〕乡村治理；单向治理；双轨政治；基层民主

〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0017-12

一段时期以来，一些地方的基层治理实践中出现了一种非常吊诡的现象：一方面，基层治理难的呼声持续不断，而且声浪见涨。常听一些乡村干部说基层工作的常态就是白加黑，五加二，往往缺乏足够的睡眠和休息时间，有时甚至一天就会来多个督查组，基层干部疲于应付，常常处于一种被考核、被监督、被审计、被问责的境地，基层干部的劳累和压力可想而知。而另一方面，随着乡村治理进入强国家时代，国家每年向农村投入数以万亿计的资金开展精准扶贫、乡村振兴，与历史上的任何一个时期相比，现在的农村政策都可以说是最好的。然而，一些地方在为农民办实事的过程中，往往存在着“政府干、农民看”的现象，甚至还出现个别村民故意阻挠乡村正在开展的公益项目建设，以至于造成国家投资为农民办好事却办不了的问题，这就是本文所要探讨的当前一些地方的基层单向治理难题。

究竟应当如何看待和破解这一难题呢？借鉴费孝通先生多年前研究乡土中国时提出的“双轨政治”视角，有助于我们今天分析和研究当前基层治理中的此类难题。显然，我们今天所处的乡村社会与费孝通生活的乡土中国已有了天壤之别。不过，今天的乡村社会仍然是在传统乡土中国的基础上演变而来，因而，我们也就可以参照费孝通的双轨政治分析视角来观察今天的乡村治理实践。当然，与费孝通当时研究的传统时期乡土中国的时代背景截然不同，我国现阶段乡村治理是在进入新世纪以来，国家在推动新农村建设和城乡一体化，随后实施乡村振兴战略的背景下，国家在空前加大对农村的资源投入和政策优惠的同时，运用行政力量加强对乡村社会进行直接治理，于是一些地方的乡村治理逐渐出现了新的情况。在这种全新的宏观社会背景下，为了保证国家資源的有效使用和治理效能的不断提升，伴随国家资源下乡的同时便是国家权力下乡，于是，各级行政部门都致力于把各项农村工作压紧压实，不断强化对基层的检查监督。因此，这就迫使基层工作的重心发生转移，农村基层工作主要不再是服务农民和对下负责，而主要忙于应付各种会议、填报统计材料和迎接上级督导检查，从而导致基层工作中的官僚主义和形式主义普遍盛行。与之相应，由村民民主选举产生的村委会也逐渐蜕变为上级行政机关的附属机构，村治“行政化”趋势愈演愈烈。正是上述原因导致了当前一些乡村治理中出现了单向治理倾向，严重损害和挫伤了广大农民群众的主体地位和参与热情，致使一些地方的乡村振兴实践陷入了“政府干，农民看”的治理困境。由此看来，形成这一症结的关键在于行政吸纳自治，管理替代治理，或者说基层治理中基层民主弱化和不足。那么，怎样才能破解这一难题呢？从根本上来讲，就是要在乡村振兴实践中积极推进和落实全过程人民民主，国家对基层社会的治理要从自上而下的行政管理转向政府与社会的合作治理，为基层民主与基层治理留下更多自主活动空间。根据这一研究视角，本文试图具体分析单向治理的负面效应及生成逻辑，然后进一步探讨应当如何重构基层治理双轨从而走出单向治理困境的可行路径。

一、单向治理：基层治理的瓶颈约束及负面效应

从费孝通先生的双轨政治分析框架出发，观察当前我国的乡村治理过程，可以说单向治理是当前某些地方基层治理中不容回避的客观事实，已成为制约乡村振兴进程的一大瓶颈，并且产生了一系列负面效应。在乡村治理实践中，原本存在着自上而下和自下而上两条运行轨道，但由于进入本世纪以来一些地方的行政化趋势愈演愈烈，甚至导致行政吸纳自治，管理替代治理，而原有的村民自治机制被弱化或虚化，结果是自上而下的行政渠道畅通无阻，而自下而上的基层民主渠道则往往堵塞，于是便发生了基层治理中的双轨互动不畅，中央政府与农民之间的沟通渠道逐渐淤塞。由于代表村民行使自治权的村干部已经被吸纳到行政体制当中，亦步亦趋地追随乡镇政府，而难以兼顾村庄的利益，很难再通过与乡镇政府沟通协商去修订政策，这就必然造成中央政策的局部或整体失效。〔1〕这不仅影响到乡村振兴和基层治理的绩效，而且还导致基层治理功能弱化，潜藏着引发基层社会不稳定的风险。

（一）单向治理已成为当前乡村振兴的瓶颈约束

第一，基层治理行政化，自治功能日渐衰落。随着村级治理机构“四合一”，村支书名正言顺地成为乡镇党政的一条腿。原有村民自治组织式微，村民自治逐渐流于形式，已然被科层化行政管理取而代之。由于行政力量在村级选举中的渗透客观上消解了选举的乡土空间，从而致使村庄自治空间消解。〔2〕对于上述状况，有两种不同的解释：一种观点认为，“乡政村治”已完成了其历史使命，逐渐应该走向终结。随着农村社会开放和流动扩大，市民下乡、资本下乡、农民大规模流动，国家发展已经不需要农民提供剩余产品，反而是用国家工业化发展的成果反哺农村。随着乡村振兴战略的提出，有效治理取代管理民主，成为新时代乡村治理体系构建的核心目标。〔3〕另一种观点则认为，由于乡村社会的“空心化”和自治力量的弱化，需要党政行政化力量下沉包揽各项项目任务，而行政化力量的不断下沉，又不断地挤压和蚕食着自治空间。也就是说，自治力量越小，越需要行政化下沉，行政化力量越强势，自治空间越被挤压。〔4〕尽管这两种观点对上述过程的解释不同，但都承认这一基本事实：基层自治力量不断弱化，党政行政力量替代乡村公共权威成为基层治理主体，村民自治走向形式化。

第二，基层治理官僚化，形式主义久治不愈。由于单向治理的驱动，形式主义和官僚主义成为当今基层治理中难以治愈的一大顽疾。随着国家资源下乡而来的便是国家权力下乡，上级各部门为了深入推进工作，防止基层应付，于是不断强化对基层的检查监督，各种手段和方法层出不穷。而基层治理的日常工作主要是迎接各式各样的督导检查，没完没了地填写五花八门的统计报表，上级要求越多越严格，于是形式主义也就越来越泛滥。近年来，党中央持续整治形式主义、官僚主义，为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力搞好基层的实际工作。中办先后数次发文，要求着力解决困扰基层的形式主义问题，真正把广大基层干部从形式主义的束缚中解脱出来。然而，一些地方的基层减负措施走了样，变了花样的检查监督和痕迹主义有增无减。有报道称，某社区在过去一年接受各类工作检查高达242次，相当于平均每1.5天便要接受检查一次。〔5〕不久前《半月谈》记者调查发现，要求基层工作“处处留痕”的“痕迹主义”，仍然是当前不少地方进行基层治理的重要内容，甚至已经内化为日常的工作习惯和工作方式。〔6〕并且，留痕的范围越来越广，留痕方式也在升级换代，与日常的检查监督、考核评价捆绑在一起，成为一种常用的督导方式，给基层治理造成很大的消极影响。

第三，村庄治理精英化，村干部自治成为常态。当下，村庄治理的各种事务主要由村支书统揽，村干部自治常态化。这无形中助长了一些村干部的个人专断作风，很容易搞成“一言堂”。同时，由于基层权力监督难以到位，事实上的权力监督形式化也更容易滋生腐败。中央纪委国家监委网站报道：征地拆迁过程中，一个项目少则数百万元，多则上亿元，资金密集、资源集中，存在廉政风险，违纪违法问题时有发生。这些贪污受贿、失职渎职问题不仅给国家财产、人民群众利益造成重大损失，也会给经济社会健康发展和社会和谐稳定带来负面影响。有位村干部进行事后反思：“组织生活流于形式，村务公开弄虚作假，村干部睁只眼闭只眼，多种原因造成了一人管、一言堂的情况。”村务监督委员会成员反映：“我们年龄偏大，对财务专业知识不了解。村里的好多事情，也很少开会通报，村监会不知道该如何开展监督。”〔7〕

第四，基层治理精致化，基层工作陷入困境。河北一名基层干部告诉《半月谈》记者，在工作中，主要是“三多一急”影响干部的休息，即：组织会议多、制发文件多、迎接检查多、工作任务急。这种僵化管控导致基层干部战战兢兢，“不怕没创新，只盼少出错”。在各种重压问责之下，基层干部不敢有丝毫自己的“想法”，只想着能够赶紧过关，完成任务就万事大吉。有基层干部反映：下面一旦出事，“总得有人担责”，结果就是“多处分几个干部”；以问责数量来衡量整治效果，这样的“泛化问责”纯粹是为了“找茬”。贺雪峰直言：越来越精致的制度，越来越现代的技术，越来越严格的考核，本来是要推动基层工作更加规范、有效，推动基层治理现代化，现在却似乎正在变成基层工作中的困扰。〔8〕

（二）单向治理的负面社会效应

单向治理在基層治理中造成了一系列负面社会效应。单向治理说到底就是一种官僚政治，基本的游戏规则是对上而不对下负责。官僚政治的最大特点就是政治系统内的信息单向流动，缺乏及时准确的信息反馈，致使决策中心无法进行有效的调控来改变信息的再输出，从而使该系统与环境之间的交流出现障碍，最终会影响到系统自身的生存。单向治理的负面社会效应主要有以下表现：

第一， 政绩工程层出不穷，公共服务的供给脱离了农民需求。从党的路线方针政策而言，乡镇政府在乡村治理中应当坚持以人民为中心、为人民服务的核心理念，各项工作都要为农民群众服务、向农民群众负责。然而，一旦官僚主义的意图强加于乡村工作，基层政府的工作重心就会变为对上负责而不对下负责，那么要为了完成上级下达的各种量化指标而不得不向上应付，就必然走向形式主义泥潭。可见，在单向治理的惯性驱使下，即便乡镇政府的权力运作有利于国家对下达农村的资源进行安排和使用，但却不见得会增进农民的利益和促进农村的发展。究其根本原因就在于公共服务的供给和需求不匹配，脱离了农民群众的迫切需要，而农民对此却没有什么话语权。比如在农村基础设施建设中，有的村最迫切需要的是改水，有的村是改电，有的村是建路，很可能每一个村的实际需求是不一样的。而一些地方政府却忽视了各村农民的差异化需求，只是按照自己的主观意图搞政绩工程，结果是浪费了国家的不少资金，却干了许多农民群众不需要的事。

第二，基层自治功能弱化，折腾式治理广泛存在。在单向治理驱动下，由于基层自治功能弱化，折腾式治理成为一种普遍存在的现象。这些年来，基层折腾式治理几乎成了一些地方基层治理中的又一痼疾。一旦上级有个指示，相关部门就要制定政策、分解任务、开会动员、层层下达，严格要求基层积极落实。然而，各级看似都在认真落实政策，但效果却背离了政策初衷；各级层层加码，基层手忙脚乱，不仅折腾各级干部，同时也折腾群众。在这种情形下，上级各部门的目标任务便成了乡镇工作的指挥棒，迫使基层干部忙于应付上面下达的诸多行政事务，导致基层工作中调查报表多、台账资料多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多等等，而基层所干的许多事情往往并不符合农民群众意愿，也难以达到上级领导要求，其结果是农民不满意、基层不满意、上面不满意。

第三，“内卷化”趋势日渐明显，基层治理有效性边际递减。基层治理有效性边际递减，可以说是当前基层治理困境的一个突出表现。近年来，国家通过加大资源投入、加强制度创新、引入新的治理技术等方式来提升基层治理的有效性，然而实际效果不但没有得到显著提升，反而呈现出“内卷化”的趋势。〔9〕本世纪以来，随着农业税取消后，财政管理体制变为村财乡管、乡财县管，原来资源吸纳时期是由乡村养县，现在进入财政反哺时期则变为由县养乡村。当乡村财政权上移后，在所谓属地管理的“原则”下，上级各个部门便把自己的任务和目标延伸到乡村，同时也把自身的责任转移到乡镇。于是，乡镇每年都要源源不断地接受上面层层下达的各项任务，几乎无所不包，无所不管，无所不干，乡镇政府成了无所不能的“万能政府”。〔10〕这种情况导致了乡镇政府职能错位、越位、缺位，这种基层政府治理绩效的“内卷化”趋势使基层治理成本不断增加，因而基层治理有效性便日益呈现出边际递减的效应。

第四，基层矛盾不断累积，社会不稳定风险增加。在单向治理下，由于基层的真实情况无法及时准确地反馈到上层决策中心，失效的政策很难及时得到调整，有可能导致底层社会的矛盾不断累积而难以在基层化解。近期以来，农村恶性突发案件明显增多，暴露出基层治理存在着严重的隐患。加之，由于被政治责任束缚的基层政府，追求的并不是“服务”农民，而是追求不出事，追求没有上访，追求不被“一票否决”，于是，基层政府便通过各种手段应付农民，利益安抚就成了基层工作的最有效手段。〔11〕然而，这种状况很难长期延续下去。当这些矛盾积累到一定程度，就随时可能爆发出来。总而言之，单向治理是不可持续的政治生活过程，必然导致基层治理的低效甚至无效，在一定条件下还有可能诱发基层社会的矛盾和冲突。

二、单向治理的社会环境及生成逻辑

（一）单向治理的社会环境

那么，单向治理是如何形成的呢？现实生活中，单向治理的突出表现是形形色色的官僚主义、形式主义，这种种弊端尽管表现在下面，但其总病根却在上头。从根本上看，由于国家权力在基层社会的建设逐渐改变了基层社会的间接治理方式，实现了治理结构从“双轨”到“单向”的转变。〔12〕从制度视角分析，单向治理是压力型体制直接下沉到基层社会的必然产物。

一方面，国家权力下沉村庄内部，基层政治生态发生变化，造成了单向治理生存的外部环境。乡村政治发生“双轨淤塞”的体制性原因，是随着国家资源的大量输入乡村，国家权力渗透到村落内部，导致基层社会的政治生态发生了深刻变化，从而为单向治理营造了适宜的外部环境：一是基层干部政绩观异化。一些领导干部追求升迁心切，在贯彻上级机关指令时，往往不结合本地实际，而是机械式执行，并进行“痕迹管理”以彰显政绩。二是考核机制不科学。压力型体制下，上面布置任务，中间层层加码，层层往下甩锅，最终基层兜底，导致上级的政策无法在基层落地，造成形式主义泛滥和上级问责滥用。三是选用干部制度有缺陷。单向治理运行中，层层向上负责，层层向下施压，逐渐形成了固定的用人导向：选用干部时喜欢提拔重用那些眼睛向上、惟命是从的下属，淘汰那些不太听话、有创新精神的干部，从而为单向治理造就了一支基层干部队伍。

另一方面，村庄精英“缺席”村治，村委会变为“村政府”，是单向治理形成的主要内因。费孝通认为，乡村社会的“双轨淤塞”会导致村治恶化。民国时期的保甲制将自上而下的轨道筑到每家的门面，使得乡村自治遭到破坏。这样，自下而上轨道就被拆除。其后果是人民的意见不能上达，政府意志强加于人民，贪污无能腐蚀了行政效率，基层行政出现僵化。而在当前的乡村治理中，基层治理行政化已然成为基层单向治理的重要原因。不久前，何朝银和张驰越等对于闽西B村的个案研究表明，目前乡村社会发生“双轨淤塞”的原因主要有： 一是大量青壮年外流而“缺席”村治; 二是留守村庄的“老弱妇孺”没有治理能力; 三是村委会变为“村政府”；四是除村“两委”外，没有其它乡村社会组织。〔13〕可见，就村庄内部而言，由于村庄精英“缺席”村治，于是村委会变为“村政府”，便成为村庄单向治理的内在根据。

（二）单向治理的生成逻辑

20世纪80年代后期以来，我国广大农村开始推行村民自治，农民在村庄事务中自己当家作主，在自治实践中建立村庄共识和村规民约，逐步走向“四个民主”和“三个自我”的村民自治时代。尽管这一时期的村民自治诞生不久也很不完善，并且行政力量对自治组织的主导和把控也很严密，但从总体上看，当时村民自治正处于蓬勃兴起时期，国家刚刚颁布《村民委员会组织法》（试行）不久，因此，国家对农村基层事务进行直接干预较为少见，村民自治还有较大的活动空间。而进入本世纪以来，伴随着国家资源下乡，国家对基层的管理越来越严格规范，乡村干部和村级组织作为国家“代理人”的角色越来越凸显。在监管很严、问责很多的背景下，基层干部必须向上级负责、向考核负责、向制度负责。〔14〕正是在这一历史进程中，原有的国家和社会之间的分层治理体系发生很大改变，而在国家行政力量强势推进之下，打通了乡镇科层化和村治行政化这两个关节点，一旦乡镇政府演变为上级政府的内部科层，而村级组织蜕化为乡镇政府的执行机构，于是自上而下的行政力量就可以一杆子插到底，基层单向治理的局面便成为现实。

1.乡镇科层化

这里所讲的乡镇科层化并不是指乡镇政府内部管理的科层化，而是指县级政府不再把乡镇政府当作一级政府来管理，只是作为一个县级政府内部的一个科层机构来运作。于是，乡镇政府实际上已经丧失了作为一级政府应当具有的相对独立性和自主性。

乡镇政府科层化大致经历了这样一个过程。改革初期，撤销人民公社的同时建立了乡镇政府，乡镇政府作为最基层的一级政府，还是具有一定的自主性。到本世纪初以来，由于取消农业税，实行税费改革之后，农村公共品筹资筹劳出现困难，农村社会的基本生产生活秩序无法维持，乡镇政府职能转变迟滞，进入“悬浮”状态，面对农村出现的各种新情况新问题无力应对。而在党的十八大以来，国家财政开始大规模向农村转移支付，为了保证国家资源安全下达并有效落地，国家权力越来越多地介入到乡村社会内部，随之而来的便是国家标准、规范的下乡。国家资源是通过各个部门下达的，随着资源下乡，上级政府各个部门都开始对基层工作提要求，定规矩，进行检查监督，对基层工作中的重大问题实行一票否决，并对乡村工作进行评比排名。〔15〕至此，乡镇政府科层化便逐渐成为现实。

乡镇科层化之所以成为现实，除了上面提到的社会宏观层面的背景之外，也与乡镇政府自身的原因有关。第一，治理任务繁重。乡镇政府处于整个官僚体系的底层，各级政府及职能部门下达的目标和任务最终都要由乡镇来贯彻落实，因此乡镇政府所承载的治理负荷必定非常繁重。第二，治理资源匮乏。一方面，鄉镇财政资源短缺，经济总量小，财政收入来源相对单一，收入规模难以应付刚性支出，债务负担无力偿还，严重影响了乡镇财政正常运转。另一方面，乡镇的财权与事权不对称，造成治理任务与治权不匹配。尤其是农村实行税费改革以后，乡镇政府的财权大大缩小，而日常工作中的人员薪酬、办公经费以及维持社会稳定和推动经济发展等方面的支出却不断增加，许多乡镇面临的日趋突出的财政收支矛盾，正是乡镇政府的事权和财权严重不适应的结果。第三，治理自主性低。党的十八大后，中央大力推动国家治理体系和治理能力现代化，并通过科层体系法治化和一票否决制等方式强化政府管理。而各个县级政府出于自保考虑，于是便倾向于下沉责任和风险。但由于基层治理任务的异质性强，基层政府完成治理任务的自主性低，从而进一步加剧了乡镇治理困境。第四，治理兜底主体。乡镇处于行政体系末端，当上级政府及部门的检查督查越来越频繁，越来越重视全方位痕迹时，乡镇运转重心逐渐变为应付上面，治理过程陷入恶性循环。县级组织利用权力优势，复制科层权威，强化属地管理责任，乡镇被迫成为基层治理的兜底主体。〔16〕

由此看来，乡镇政府作为整个行政体系与基层社会发生关联最为密切的关键部位和重要节点，而正是由于这个特殊的节点位置，使乡镇治理不可避免地陷入“治理的结构之困”，即科层制所推行的公共规则与乡土社会所认同的地方性规范之间形成张力，在乡镇政府这个节点同时呈现并构成了当前的基层治理困境。正是在这种情境之下，当行政体系内部自上而下的政策与任务下达给基层政府时，处于官僚体制末端的基层政府在目标责任管理等一系列制度的压力之下，为了保障各项治理任务的落实，以实现行政体系自上而下对治理绩效的追求，从而使基层政府日益演化为上级政府的一个内部科层。〔17〕

2.村治行政化

所谓村治行政化，是指把村级组织当作乡镇政府的一条腿，通过行政方式进行村级治理。村治行政化大致也经历了这样一个自主性逐渐弱化的过程。改革开放初期，随着人民公社体制的废除和村民委员会的成立，自上而下的政治轨道退缩至乡镇一级。村民自治组织打破了原有计划经济时期“政社合一”的全能型乡村治理体制，从而在农村中形成了国家与村民之间一个特殊的社会结构。作为村民自治组织，村委会处于国家与社会之间衔接纽带的特殊位置，与最低层级的乡镇政府相比，它在村民层面具有更大的信息优势，而同时又拥有村民不具备的由正式权力延伸的权力，因此，村委会在连接国家规范性政策文本与村民基层实践中具有不可替代的作用。但是，在实践层面上，基层政权由于“历史惯性”和利益驱动，仍对村委会进行控制。〔18〕不过，从全国范围来看，从20世纪80年代末到本世纪初这段时间里，村委会还是表现出较强的自主性特征。但是，进入本世纪以来，由于农业税取消之后，彻底断绝了村集体从税费获取一些提留的经济来源，于是村集体资金的缺乏导致村庄公共事务没有经费来源和保障，这就必然影响到村委会的工作成效。因而，许多村干部认为税费改革后由于村集体经费短缺，很多农村公共事务难办。并且，村干部的补贴也不再从村集体经济获得，而是由乡镇政府直接发放。加之，现有的法律法规既没有具体规定政府应当如何指导、支持和帮助村自治组织，也没有明确区分哪些事项该由政府完成，哪些事项该由村自治组织承担，于是，村委会往往承担了乡镇政府下达的大量工作任务，甚至名副其实地成了乡镇政府的“一条腿”，导致村民自治逐渐走向形式化。尤其是近些年来，随着国家财政大规模向农村转移支付，国家权力越来越多地介入到乡村社会内部，村民自治形式化愈演愈烈。并且，由于村庄精英大量流失，广大村民缺位于村级治理，而村干部的权力获得和薪酬来源决定了他们面向的是乡镇政府而非村庄社会，因而落实政府治理任务而非契合性地回应村庄内生性需求是其主要治理目标，于是，村干部便逐渐成为乡镇政府的“办事员”和“执行者”，村级治理的自主性空间日趋萎缩，村级治理终于走向行政化。〔19〕

可见，村民自治组织在经历了这样一个自主性逐渐弱化的演变过程之后，广大村民逐渐变成了村级治理的“他者”，一定程度上丧失了村级治理主体的地位和作用，而村干部逐渐演变为乡镇政府的“办事员”和“执行者”。在目前的乡村治理体系中，村委会更像是乡镇政府的派出机构，村主任更多扮演的是基层政权的“代理人”。正如费孝通所说：“如果自治团体成了行政机构里的一级，自上而下的轨道就被淤塞了”。〔20〕

（三）基层单向治理难以长久延续

综上所述，不难看到，我国乡村治理进程中基层单向治理难题之所以形成，就在于这些年来乡村治理体系中出现了新的情况，即行政吸纳自治，管理替代治理，或者说基层治理中基层民主的弱化和不足。吴理财曾考察过近代以来我国农村基层政权建设中科层化治理的历史教训，认为将国家政权向乡村社会延伸，试图加强对乡村社会的控制或榨取，是近代以来各式国家政权致力的一项重要事业。直到1949年以前，虽然在农村基层政权建设方面也取得了或多或少的成绩，但是，从总体上而言，都是不够成功的。几乎所有的失败案例中，我们都看到，国家政权在致力于农村基层政权建设中都自觉或不自觉地按照科层制的原则设置农村基层政权组织。这样的组织很快地染上官僚作风，而不可能真正地深入到乡村社会内部。乡村治理固然要贯彻国家的意图，但也不能忽视国家的每项政策、制度安排以及实际的治理形式都要具有一定的社会基础，更须植入乡村社会的“权力的文化网络”之中，而基层政权的科层化治理根本不可能在这个“文化网络”中立足、生存。〔21〕

如果我们立足于今天乡村社会的现实状况进行判断，基本上也可以认为单向治理难以长久持续下去。这是因为，除了按照科层制原则设置农村基层政权组织的做法难以持续之外，仅从村级治理层面来看，单向治理必将造成乡村治理的僵化。这是因为，在现实中，为了提升乡村治理能力，承接政府公共服务落地，村级组织的行政化趋势不断强化，其运行方式和日常管理越来越接近政府部门，必然形成“强行政、弱自治”的局面。然而，這种村级治理行政化的现状虽然有利于行政管控，也有利于提升行政效率，但却无法应对乡村社会发展带来的各种挑战，从长远看不利于形成乡村治理的内生性秩序。〔22〕这种“强行政、弱自治”的局面，终将导致乡村治理体系中的“双轨淤塞”，只剩下一条自上而下的单轨通道，这种单向治理的长期运行必然造成乡村治理的僵化，因而是难以持续的。

从政治学的系统分析理论对单向治理进行考量，同样认为单向治理是不可持续的政治过程，主要是由于单向治理不具有自我循环、自我修复和自我更新的能力。政治系统理论告诉我们，政治系统是一个开放的系统，它存在于一定的环境之中，必然受到周围环境的影响。任何政治系统都要与周围环境发生相互作用，都通过信息的输入和输出来维持自己的生存和稳定。在这一过程中，政治系统必须对环境造成的压力作出反应，经过转换过程成为政治系统的输出，而随着政治系统的输出即政策的实施，政治系统又反馈于环境。而政策输出可能会使环境产生新的要求，这种新的要求将进一步导致政治系统新的政策输出。总之，通过政治系统与环境之间的这种信息输入、输出和反馈的循环往复、不断调适的运动过程，政治系统才得以维持自己的生存和发展。根据政治系统理论对单向治理的分析便不难得出以下结论。首先，单向治理不具备信息反馈机制。古人云：“言路通塞，天下治乱系焉。”〔23〕纵观历史上的各个时期，几乎没有任何制度按照其设计模式原样施行;调整修正甚至于变异走形，大致是其常态。〔24〕政治系统一旦失去了自下而上的联结节点，人民的意见无法及时反馈到政治决策中心，那么政治系统的生存与稳定便会出现问题。其次，单向治理不具备双向运作机制。只有自上而下的轨道，而没有自下而上的轨道，权力运作过程就会发生梗阻。单向治理的这种单向运行逻辑，不仅无法提供良好的公共产品和服务、无法保障基层群众的政治参与，无法维护基层社会的公共秩序，无法保障公众自下而上的利益诉求，因而，也无法实现国家和社会之间的良性互动。最后，单向治理不具备矛盾化解机制。由于基层社会的不同意见无法及时反馈到决策中心，乡村治理体系中的“双轨淤塞”无法得到疏通化解，淤积到一定程度将会形成更复杂的社会矛盾，当这些矛盾运动积累的压力达到临界点，一旦有某种突发事件作为诱因，就可能造成基层社会的不稳定风险。

三、重构基层双轨治理，走出单向治理困境

党的十九届四中全会指出，国家治理的一切工作和活动都要依照中国特色社会主义制度展开。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，这就意味着乡村治理是在党的领导下开展。同时，我国又是人民当家作主的国家，这就意味着乡村治理要体现人民群众的意志。可见，我们今天所要重建的“双轨政治”的现代内涵，就是要实现党的集中领导与人民当家作主相统一，或者说是在基层治理中实现行政与自治之间的良性互动。在实践中，国家要重视基层、尊重民意，同时民意又能以个体方式或组织形式向上表达，从而实现国家与乡村之间的有效对接。〔25〕党的二十大强调指出，积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系。这就为加强现阶段农村基层治理提供了方向引领和价值导向。我们今天要推进和落实全过程人民民主，务必下大力气破解基层治理中的单向治理困境，一定要在基层治理中重新构建自上而下和自下而上的双向轨道，实现基层治理体系中行政与自治之间的良性互动，形成基层治理系统的良性循环，从而有力推动乡村振兴战略的顺利实施。具体来说，走出单向治理困境的可行路径主要包括以下方面。

第一， 健全完善基层民主的制度机制，切实保障广大农民群众的民主权利。重构基层治理双轨，离不开充分体现人民群众当家作主的意见表达和积极参与。今天要推进和落实全过程人民民主，首先要切实保障人民群众在基层治理中的知情权、参与权和决策权，同时，又要切实加强基层群众对干部权力的监督权，防止村干部滥用权力。黄宗智认为：“政府积极纳入民众的参与和能量，借助人民的参与和主体性来克服长期以来的经济和政治内卷化弊端，才是真正的现代中国治理模式的走向和愿想。”〔26〕从中国乡村发展的实践经验来看，乡村治理的每一次重要转型，都离不开乡村社会主体性和能动性的推动。推进新时代乡村治理转型，坚持乡村社会主体性原则尤为重要。〔27〕为此，尤其要进一步完善基层民主的制度机制，切实保障人民享有的民主权利。一方面，不断扩大村民政治参与途径，增强和保障人民群众在基层治理中的民主权利。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。必须深刻认识和充分发挥广大村民在基层治理中的主体作用。必须清醒地认识到，农民不仅是乡村治理的对象，而且更是治理的主体。在当前的乡村治理实践中，关键是要切实保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，要尽可能让广大村民充分参与到乡村振兴和基层治理实践中来，村庄事务要尽可能让广大村民自己当家作主，这样才能真正收到事半功倍之效。江苏省在推动农村危房改造过程中，坚持“农民群众不认可不启动，农民群众不满意不收尾”，充分吸收农民的意见建议，反复进行思想动员。这样就把头尾都交给群众来把握，充分吸收群众的意见建议，看着前期工作费劲一点，但后期工作推动就非常顺利。这些好的做法要认真总结推广，逐步提升为乡村治理的制度性安排。〔28〕另一方面，切实加强农民群众对干部权力的监督和约束，防止村干部滥用权力。农村基层组织实行“一肩挑”以后村支部书记的权力更为集中，上级组织纪检部门更应加强经常性跟踪监督，切实履行“教育、监督、惩处”的监管职能。同时，还要进一步强化党员和村民代表对“一把手”的监督作用，加强以党务、村务公开为重点的基层民主建设，引导群众正确认识和自觉行使民主监督权力。在干部年终评议工作中，要扩大干部工作的考评参与面，进一步推进评议过程的群众参与，把老百姓的口碑引入评议机制，增加群众意见在考核中的权重，在考核结果运用过程中要突出惩戒的实际效果。此外，也要鼓励农民群众通过“议事会”等各种载体开展监督，并将这些群众评议方式制度化，在实践中不断提升广大群众参加评议和进行监督的能力。

第二，实现行政与自治之间的双向互动，充分发挥广大村民在基层治理中的主体作用。“一个政治机构要能维持，不能只有自上而下的一条轨道。能维持的政权必然是双轨的，就是说在自上而下的轨道外，还要有一条自下而上的轨道。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”〔29〕尤其是在基层治理中，基层干部不仅要对上负责，同时必须对下负责。只有同时实行对下负责，才能使下情上达具有一定的保证。正如黄宗智所说，早在延安时期中国共产党领导下的陕甘宁革命根据地，我們便已经看到过生气蓬勃的、将领导和民众差异最小化的比较理想状态。我们看到其惯常性的上下互动，政党—国家与民众的互动合一，由此形成其特别突出的、少有官僚主义弊端的氛围。〔30〕而在当前我国广大农村，一方面，随着国家政权建设的不断推进，国家基础性能力不断增强，国家政权对农村社会的宏观调控力度越来越大；另一方面，在乡村社会的治理过程中，总是存在一些细小琐碎、千差万别的日常生活难题，而这对于无数单家独户小农来讲却是非常重要的事情，这只有依靠基层群众自治才能得到有效解决，而国家正式制度支撑下的行政手段却根本无法处理。这也就意味着在基层社会进行双轨治理的长期性、必然性和合理性。〔31〕因此，对于基层社会的单向治理困境，必须通过治理体制改革，从根本上逆转行政化下移趋势，改变乡镇政府和村级组织“对上而不对下负责”的行政化趋向，扩大基层群众参与基层治理的民主渠道和民主机制，加大基层群众对基层干部民主选举和民主评议的力度，让广大基层民众真正成为基层治理的组织化主体力量。〔32〕同时，还要利用国家的公共服务供给来激活群众参与，可以在国家投入农村的资源中专门切出一块，由农民自主决定使用方式和建设方式，鼓励农民开会讨论、争论和辩论，在公开辩论中达成规则，利用村庄规则约束村民，最后形成积极分子主导、多数群众被动员和少数人被说服教育的村庄公共治理秩序。农民以组织化的形态来承接国家资源输入，不仅能提升国家的治理效能，还能塑造基层治理的主体性，进而实现国家治理与基层治理的相互促进。〔33〕例如，湖北省秭归县积极开展“幸福村落建设”，通过重构乡村社会“双轨政治”，有效解决了近些年来基层治理实践面临的单向治理困境。当地政府以国家资源输入为契机，努力推动村民自治转型，激活和提升广大村民参与自治的动力和能力，通过转变政府治理逻辑，培育社区自治组织，重组村庄社会资本，挖掘乡土社会的治理资源，进而提升国家与社会的协调能力，实现国家治理与社会治理的有效对接。〔34〕又如，四川成都市通过投入村公资金激活村民自治，使村民自身需求与政府资源供给有效对接，从而有效地激发了村民参与村庄公共事务的热情和动力。

第三，适度下放权力，赋予基层一定的自主权，鼓励基层大胆进行改革创新。应当允许基层政府和自治组织就自身事务自主探索，并建立一套容错机制，鼓励基层干部在一定范围内进行改革創新。基层治理之难，难在调动基层干部干事创业的积极性、创造性。为调动地方和基层的积极性、创造性，中央和地方就应当适当向下放权，允许地方政府和基层组织从实际出发，因地制宜，采取符合当地情况的治理方案，并且对基层治理中出现的各种问题采取比较包容的态度。基层治理实践中应建立一定的容错机制，允许基层政府和自治组织因地制宜地进行创新探索，同时限制上级部门对地方和基层指手画脚，于是地方和基层工作的能动性便调动起来，基层工作便有了活力，就可以用较少的人财物力比较精准地解决地方治理中的各种难题，基层治理就会有效率地运转起来。贺雪峰认为，应当适度解决权力下放的问题。大规模资源下乡是带动基层权力上收的直接原因。因此，推动权力下放应当从调整资源输入方式入手，比如，增加对基层的一般性转移支付比例，以及改变资源下乡的监督规则等，强化事后监督，赋予基层一定的资源支配空间。〔35〕陈文胜建议，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定基层政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门以及乡镇的权责，切实为基层政府和基层干部减负减压。一些地方，已经在探索将容错、免责进行制度化规定，帮助基层干部减轻“被问责焦虑症”。〔36〕近年来，湖北省委办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，明确要求各级党委（党组）以及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门要探索建立分析研判机制，对干部的失误错误进行深入核实、综合分析、客观认定。湖南省永州市委贯彻实施了《关于为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责的若干意见》，探索建立容错机制，去年以来提拔重用敢于担当、改革创新的干部201名，为1368名干部担当正名。〔37〕这些改革和探索对于破解单向治理困境，重构基层政治生态，都具有积极的意义和价值。

第四，深化基层治理体制改革，大力推动政府与民众共同对基层社会事务进行合作管理。基层治理的大量事实表明，形式主义和官僚主义久禁不止的根源在于权力层层向上集中的压力型领导体制。这几年，由纪委监察部门或党委办公部门牵头清理或规范督查考核活动，似乎有较强的权威性，也有一定的立竿见影之效。但是，这毕竟没有跳出“压力型”体制和“运动式”模式的窠臼，这种自上而下的“整治”思路，实际上在解决某些问题的同时，又在强化某些部门的权力，同时也弱化了基层民主和基层自治的能力。早在改革初期，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中就曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”〔38〕习近平总书记明确指出：“实现作风建设规范化、常态化、长效化，走出作风问题抓一抓就好转、松一松就反弹的怪圈，从根本上说还是要靠科学有效的制度。”〔39〕因此，要从根本上解决形式主义官僚主义泛滥问题，切实为基层减负，必须深化基层治理体制改革。俞可平认为，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同， 治理则是一个上下互动的管理过程， 它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。其权力向度是多元的、相互的， 而不是单一的和自上而下的。善治就是从政府统治向多元治理转变，权力向度从单一转向多元，使公共利益最大化的社会管理过程。〔40〕因此，我们在推动乡村振兴和基层治理进程中，既要坚持党的核心地位和统领作用，又要强调人民群众的主体地位和积极参与，大力推动政府与民众共同对社会事务进行合作管理，动员和鼓励各种社会组织积极参与基层治理。因而，创新现有的乡村社会治理体制，建立制度化渠道广泛收集社会组织的民意反馈就显得非常重要。在当前深入推进治理体制改革的背景下，推动和发展不同类型的农村社会组织，发挥乡村公共权威在基层自治中的作用。〔41〕通过动员和鼓励各种社会组织积极参与基层治理，有利于将分散的个体农民及其家庭汇聚、整合成一个整体，能够有效帮助个体农民及其家庭化解日常纠纷、生产难题，又能汇集民意，形成意见建议，从而避免信息反馈渠道的淤塞。如果政府能够建立制度化的渠道经常性地收集反馈民意，并能及时进行回应，就能有效实现信息的双向畅通，有助于恢复和重构基层治理中的双向轨道。

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【责任编辑：朱凤霞】

〔基金项目〕国家社科基金重大委托项目“全过程民主与基层社会治理研究”（21@ZH032）

〔作者简介〕任中平，西华师范大学政治学研究所教授，四川南充637002。