社会组织参与社区治理的实践反思与路径选择

李青清　陈熙

摘要：社区是社会治理中最基层的组织，是党与政府联系和服务居民群众的“最后一公里”。进入新时代，面对百年未有之大变局，社区治理成为国家治理体系与治理能力现代化的重要环节。本文通过对社会组织参与社区疫情防控实践为例进行反思。研究发现，社会组织参与社区治理存在参与渠道不畅、优势难以发挥、社会组织专业化水平欠缺等问题，并从政策法规、主体角色边界、社会组织自身三个维度进行原因剖析。最后从完善法律法规、明确角色定位、完善激励制度、加强组织建设、完善监督机制等方面提出提高社会组织参与社区治理效能的路径。

关键词：社会组织；社区治理；实践反思；路径选择

一、问题的提出

党的二十大报告提出要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。一是要更加重视群众诉求；二是社会治理需要多元主体参与。社会组织参与社区治理既满足了广大人民的现实需求，同时也是对新时代党和政府重要战略方针的积极回应。

现有的关于社会组织参与社区治理的研究为社会组织更好服务于社区和提升社区服务质量及治理成效提供了有效思路。当前，国外社会组织参与社区治理的典型模式主要有三类：一是以美国为代表的第三方力量主导型；二是以英国为代表的多方互动合作型；三是以日本为代表的居民自治型。[1]国内社会组织参与社区治理模式多为政社关系不同样态调整的产物，其理念主要表现为嵌入[2]或赋权，[3]具体表现形式包括以“一老一小” 品牌服务项目为代表的“项目合作式”；以社工站派驻社工人员为代表的“岗位派驻式”；以社会组织整体承运社区服务站为代表的“组织嵌入式”。在我国治理体系与治理能力现代化背景下，基层治理中社会组织参与社区治理仍处于探索阶段。从理论研究及实践进程中可以发现，现有社会组织参与社区治理存在着参与度不高、效率较低等问题。

本文以社会组织参与社区疫情防控实践为例，基于实地调查，对社会组织参与社区疫情防控进行实践反思。通过分析社会组织在社区治理中的政社关系、参与路径、参与效果，对社区治理中多元主体如何发挥各自优势和提高治理效能这一关键问题进行回应。

二、社会组织参与SX社区疫情防控现状

（一）研究对象

SX社区是四川省成都市高新区石羊街道下辖社区，2022年2月成都疫情形势严峻，该社区根据国务院联防联控机制综合组《新冠肺炎疫情社区防控方案》、四川省《新型冠状病毒肺炎防控方案（第八版）》和成都市《居民区疫情防控分类服务指南（第一版）》《风险区圈层管理社区防控指南》相关要求合理安排，划分封控区、管控区、防范区，实行“圈层管理”，并组织开展核酸检测。该社区周核酸检测量为封控区4880人次、管控区3816人次、工作人员1123人次。另对防范区开展重点人群及群众的愿检尽检工作，周累计检测36129人次。社区防疫时间紧、任务重，而社区工作人员有限，工作人员负荷较重，因此该社区成立专班，动员各社会主体参与社区防疫工作。

（二）多主体参与社区防疫模式

SX社区疫情防控模式为“一班十组，圈层管理”，主线辅线同步推进。其中，“一班” 为“管理服务工作专班”，主要由街道党工委、街道、社区、物业、社会组织、社工组成。在“专班” 下分为十组，分别为综合协调组、群众工作组、医疗救护组、秩序维护组、突发事件处置组、便民服务组、物资配送组、医废清运组、生活垃圾清运组、环境消杀组。主线由街道党工委统一指挥，合理调配街道、社区、物业和社工开展疫情防控工作；辅线则是通过组建临时党支部、党员突击队、志愿者（社工）进行辅助工作。

SX社区的社会组织参与社区治理模式为典型的“岗位派驻式”。但由于派驻人員有限，社会组织、社工人员参与社区疫情防控的途径是融入社区。作为社区力量，通过补足街道、社区公共服务供给及职能，发挥自身能力来体现自身价值。

三、社会组织参与社区疫情防控的实践反思

（一）社会组织参与社区疫情防控的渠道不畅

“岗位派驻” 模式下，社会组织参与社区疫情防控看似渠道顺畅，但实际上社会组织并非作为独立主体参与的，而是为行政部门所吸纳，作为街道办、社区等行政部门或派出部门的成员，通过履行其部门职能参与社区治理。派驻在社区的社工人员有限，其他社会组织及成员想要参与社区治理则呈现出渠道少、通道窄、准入高的特征。如封控区域封闭式管理，其他组织及成员进出受限，加之社区疫情防控工作的特殊性，临时性、非专业性个人或组织的加入反而会降低社区疫情防控工作效率。

（二）社会组织优势难以发挥

多元治理旨在通过发挥不同治理主体的优势和专长来提高治理效能，该社区采用的模式一定程度上偏离了多元治理的核心要求。该社区将社会组织纳入政府体系而非作为第三方力量参与社区治理。但从多元治理视角来看，其本质上仍是政府作为“单一中心” 的基层治理方式，社会组织作为社区治理主体之一的优势并未得到发挥，社区治理仍停留在多主体数量上“1+1=2” 的阶段，并未实现功能上的整合。

（三）社会组织人员队伍专业化水平欠缺

在SX社区疫情防控模式中，先将原驻街道办事处的社会组织（2人）人员纳入“专班” 工作组下设的“十个” 小组开展常态化工作，另通过临时招募的形式召集志愿者开展工作。而疫情由于其自身的特殊性，要求志愿者要具备一定的医疗及卫生知识且懂得一定的操作规范，而临时招募的社工、志愿者由于未受过专业训练就直接上岗，导致出现了垃圾处理不规范、防护服穿脱不规范等潜在感染风险问题。

四、原因分析

（一）相关政策法规不完善

“法治而非人治”，依法依规依章办事，是社会组织参与社区治理的重要依据。特殊时期下，政府相继出台了《新冠肺炎社会工作服务指南》《新冠肺炎分群体社会工作服务指南》等，一定程度上为社会组织提供了行动依据。但法律法规和规章制度在实践中仍呈现出一定程度上的不足。如政府与社会组织之间的合作机制、各主体自主性与行动边界、社会组织参与应急管理的合法性、监督方式及标准等问题仍缺乏充分的法律保障，肯定性和支持性条款有限，导致社会组织参与社区治理动力不足、畏首畏尾，引导性和约束性政策不足导致社会组织参与社区治理呈现出低效特征。

（二）角色边界模糊

社区治理中多元主体的角色明晰与边界划定对社区有效治理来说是至关重要的，社区治理中主体边界模糊的关键在于行政组织及其派出机构与社会组织的职能区分和关系没有厘清。一是对各自的职能定位不明确。社区治理涉及的主要主体包括行政组织、派出机构、社会组织和居民，不同主体的职能定位不同，发挥的作用也不同。只有明确了各自职能，才能在社区治理中各司其职和提高治理效率；二是关系尚未厘清。该社区社会组织参与社区治理，虽在主体上实现了多元化，但事实上其他治理主体与政府间仍表现为附属关系，在社区疫情防控工作中，仍具有政府包揽一切的特征。政府工作强度与工作压力大，而其余治理主体功能则被弱化。

（三）社会组织发展不成熟

我国社会组织仍处于发展期，《慈善法》修订之后，进一步明确了社会组织的职能。机构改革以来对社会组织进行的“脱钩” 及“脱钩不托管” 的探索，为社会组织的发展指明了方向。但也正是因为社会组织正处于探索与发展期，使得社会组织在组建与定位、发展的外部动力与内生动力等方面仍存在不足，具体表现为组织建设不完善、人员总体专业化水平不高、发展内生动力不足、外部支持性条件不足。国家治理体系与治理能力现代化要求基层治理中要多元主体协同参与，但由于社会组织发展的不成熟，使得其在承接政府职能、提供基本公共服务等方面能力不足。

五、社会组织参与社区治理的路径选择

（一）完善法律法规，建立长效机制

目前，我国已有的关于社会组织的法律规范基本上以程序性规范为主，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。它们的内容以申请登记的程序为主，对社会组织的法律地位、权利、义务、責任等实体性规定仍有缺失。[4]《慈善法》的修订对社会组织进行了明确界定，分为社会团体、基金会、社会服务机构三类，但相关法律法规及规章制度并未及时更新，使得相关组织开展工作时仍缺乏合法性依据，而依据缺失则会产生不作为和乱作为现象。因此，需要加快社会组织立法进程，明确各方主体权利、责任与义务，完善社会治理参与机制与监督机制。通过立法建规，一方面赋予社会组织行为以合法性，提高社会组织的公信力，从而调动起社会组织参与社区治理的积极性；另一方面规范社会组织行为，明确治理责任，以提高其协同治理的效率。

（二）明确角色定位，加大扶持引导

多元主体参与社区治理需要明确各主体职能，厘清其关系，从而提升治理效率。政府作为社区治理的主导者，其职能发挥应着重顶层设计、宏观指挥、全过程监督引导，而具体功能性职能发挥则应下放给其派出机构及社会组织。与此同时，派出机构与社会组织虽共同履行功能性职能，但在具体分工中却有不同。在社区治理中，社区、小区严格意义上属于街道办的派出机构，由于其长期承担该区域基层治理工作，所以对该区域的特征、日常性公共服务供给较为了解，因此容易在该区域基本公共服务工作中发挥自身职能。而社会组织有其特长，可作为特殊情况下的补足力量，发挥其优势和特长参与社区治理。在多元治理背景下，各主体间关系由支配或从属关系向合作关系转变，其他社会治理主体不再是政府的附属组织，而是在社会治理总战略指引下，发挥主观能动性，凭借其优势和长处参与社会治理，同时接受政府的指导和监督的组织。因此，在社区治理中，政府应给予社会组织较大程度上的信任，为社会组织主观能动性的发挥提供引导和支持，同时进行全过程监督，以保证其行为不偏离相关主旨，提高社区的治理效率。

（三）完善激励制度，调动社会组织积极性

调动社会组织参与社区治理需要运用多样化的激励方式。应坚持物质激励和精神激励相结合、正负激励并重的原则，确立科学多样化的激励方式。物质激励方面，除约定运作资金与佣金外，政府还可以采用“以奖代补” 的方式对社会组织进行额外补贴，以正激励的方式调动其工作积极性；而对那些考核不合格、存在不规范行为的社会组织要进行处罚，以负激励的方式削弱其消极怠工的动机；精神激励方面，一是通过行业评优，对积极参与社会治理和提供公共服务的社会组织进行褒奖，以政府认可助力该社会组织社会认可度的提升；二是通过营造社区与社会组织之间良好的氛围，既可以使社区居民理解社会组织的贡献与付出，尊重社会组织并对其常存感恩之心，在社区中潜移默化形成志愿服务光荣的共识，增添对社会组织的社会认同感。同时又可以激励其他人加入社会组织，壮大社会组织规模，助力社区治理。

（四）加快组织建设，提高治理能力

社会组织在明确自身定位后，其职能的有效发挥就要以自身能力为基础。“打铁还需自身硬”，因此，要加快组织建设，提高其社区治理能力。一是要完善组织结构和规章制度，使组织内部运转有效；二是要打造组织人才队伍，对学历层次、实践经历、专业化水平提出更高要求；三是要加快志愿者团队建设，强化志愿者招募、管理与培训，防止在需要志愿者时出现志愿力量不足的现象；四是搭建“枢纽型平台”，使不同社会组织间实现资源共享，整合行业力量，促进行业发展。

（五）加强监督管理，形成监督体系

要提高社会组织参与社区治理效能，就需要构建内外齐管的监督体系。社会组织要制定本组织的行为规范和活动准则，建立健全权责明确、协调运转、有效制衡的治理结构和管理制度，完善内部自律制衡和约束机制。[5]社会组织外部监督则包括两部分：一是居民。在社区治理中，居民既是治理主体，也是治理客体，对于公共服务的生产者—社会组织来说，居民是其直接受众，因此群众监督直接有效。通过在社会组织的服务地点设立“社会组织意见信箱”，开发APP或小程序，以“互联网+监督” 等方式保障群众的监督权；二是政府相关部门。社会治理中政府是主导，并对最终效果承担兜底责任。因此，必须对社会组织的项目申报、实施过程、成果验收等环节进行全过程监督。通过严格审查准入资格与申报材料、规范过程与阶段考核及结果考核来构建长效监管机制，从而规范社会组织的行为，提高其治理效率。

六、总结

在国家治理体系与治理能力现代化进程中，社会组织作为重要的基层治理主体，要正确认识自身条件和激发自身力量，以提升基层治理效能。本文以社会组织参与社区治理的实践案例为分析对象，对社会组织参与社区治理进行了实践反思，分析了面临的问题及其成因，提出了改进路径，希望能为构建社会组织有效参与社区治理模式及提升治理效能提供参考。

参考文献：

[1] 孟晓玲，冯燕梅.我国社会组织参与社区治理的模式、困境与路径[J].西安财经大学学报，2021，（3）：109-118.

[2] 刘帅顺，张汝立.嵌入式治理：社会组织参与社区治理的一个解释框架[J].理论月刊，2020，（5）：122-131.

[3] 纪莺莺.从“双向嵌入”到“双向赋权”：以N市社区社会组织为例：兼论

[4] 当代中国国家与社会关系的重构[J].浙江学刊，2017，（1）：49-56.

[5] 张华林.积极创新社会组织监督管理机制[J].中国民政， 2012，（6）：44.

基金项目： 湖南省教育厅项目“供给侧改革视角下社会组织参与公共服务的机制创新研究”（项目编号：19C0462）。

作者简介： 李青清，女，汉族，四川江油人，硕士，讲师，研究方向：基层治理、社会组织管理；

陈熙，女，汉族，湖南衡阳人，本科在读，研究方向：社会组织管理。