论城乡关系视角下的乡村治理变迁与发展

摘要：城乡关系问题成为农村治理发展中的关键，同时它经历了城乡隔离、城乡失衡、城乡和谐发展的各个历史进程，而在农村管理发展中，经过以产业化方针和人民公社为管理主体的集体化管理、“以工补农”的城乡一体化发展战略，以及“三治合一”的城乡治理体系的不断变迁和发展，也体现了乡村治理从行政化逻辑向公共服务逻辑的转变。本文从城乡关系视角入手，对乡村治理变迁和发展进行分析和探讨。

关键词：乡村振兴战略；城乡融合发展；城乡治理系统

农村复兴战略不仅是新时代背景下解决经济社会矛盾的重要方法，也是实现国家法治的可持续发展的重要途径。本文对城乡问题—城市管理层面、农村自治层面、经济社会发展层面进行梳理，从城乡问题视角入手，对城乡治理结构和治理逻辑展开系统性探索。并根据农村基本制度改革需要，进一步优化和完善城乡治理结构和治理逻辑，以使农村复兴战略和城乡融合一体化目标能够得到良好的贯彻与落实。

一、城乡分离阶段

（一）城乡二元发展格局形成

在此阶段，基于工业化逻辑，通过行政控制手段，使“以农补工”“以乡助城” 目的得以实现，并且在城乡分离式发展中，人民公社体制是其基础。随着都市获利岗位的进一步增加，大批乡村工人开始流向都市，在都市就业机会压力进一步加大的同时，也造成了都市人员流失率的增加和农副产品的供应紧张。农村劳动力转移对农业粮食生产和供给造成了直接影响。为推动农业稳定增长，同时为产业化建设提供有力支撑，对户籍制度和粮油统购统销体制作出了建立与实施。随着城市二元户籍制度和粮食供应体制的建立，对农业劳动力的随意流转加以合理管理，使企业的资本积累和扩张步伐加速，也导致了城乡在就业、养老、医疗等福利制度上出现了较大差异。由于两者治理体系相对独立，直接导致了城乡二元分治格局的形成。

（二）公社化与乡村治理的整体性控制

为适应企业资本积累的需求，对农村经济进行了集体经营的全面管理，其中农村合作社企業虽能对农户资金实施有效管理，但由于其内部监管力量相对欠缺，因此不能在实现以低成本获取农村剩余资金的同时，有效维护农业市场的发展稳定性[1]。因此，人民公社虽然可以通过政府权力，对农村政治、文化、经济、社会等各方面进行全面调控与管理，但同时又使得广大农户在生活、产出等各方面对于政府组织的高度依赖，从而大幅度降低了其自主权与积极性，也使得农村内生性社会团体的自主管理功能大大减弱。另外，人民公社的经济管理模式从生产资料所有制形态、土地分配制度和生产责任制等方面改革，使大人民公社制度逐渐过渡为小人民公社制度，最基本的会计核算单元也由工业生产队取代了公区、工业生产队伍等，其可以有效提高农村产出效益，也可以确保整体性制度和农村产出效益、农村内部管理秩序的相互平衡。但所采用的所有制形式、劳动形式、分配形式，生产队面对统一决定时，无权进行变更，这也使其自身生产潜力无法有效发挥。因此，“政社一体” 的人民公社模式可以使对农村发展的整体管理目标得到实现，在对农村剩余资源进行合理汲取利用的同时，切实维护了农业的平衡增长，但同时此种侧重汲取、控制管理模式，对乡村社会内在的经济、社会活力的发挥造成制约，在此阶段虽然农村教育事业、医疗事业等取得长足的发展，但农民生活水平仍然较低。

（三）乡村治理的公社化困境

在农业集体化的新农村管理模式下，由于推动农业机械化高速发展，对农业资源进行大规模汲取，所以在农业劳动生产率落后，以及对农村资源剩余高强度汲取的状况下，农村基本温饱问题一直难以破解。同时，农村治理的公社化可以促进农产品剩余价值的汲取，以及农产品再分配，但影响农户的劳动积极性，造成农村农业产出效益相对较低，粮食总产值增长缓慢。

二、城乡失衡阶段

（一）“有限市场化”与城乡非均衡发展

由于家庭联产承包责任制的施行，可以使“政社一体” 的局面得到了突破，可以使村政体制度得到了落实，可以促使党、社、政、经实现了分开，以及乡村经营的市场化，并使得资金、劳务等生产性经济要素在城乡之间自由流转。再通过统购统销政策、户籍管理措施的落实，还有计生措施的进一步完善，集体土地征收的政策等，使城乡失衡现象不断加剧。而城市居民在获得人口红利的同时，无须承担一定的就医、义务教育、居住等社保和服务支出，使得城市居民的产业发展成本大幅度降低，也进一步导致农村大量劳动力和资金涌向城市，使城市发展速度加快的同时，乡村发展更加萧条，随着城乡在医疗、教育、收入等方面差距的持续扩大，城乡发展失衡问题更加显著。

（二）在压力型经济体制下乡村管理的地方行政性

家庭联产承包责任制的推行，将传统的以生产队为基础经济建设核算单位的传统生产方式，被家庭经济所代替，农民自主经营，且独立核算，使得农民和乡、镇之间的关系也由以往的依靠联系，转化为合作经济联系、契约关系。村级自治推动了村庄管理现代化，村里所有组织能够利用选举办法，在村庄管理上发挥作用和影响力，共同加强党的领导，从而推动党、社、政、经的合理分离。因此，村庄自治机构可以在原则上将乡村之间的合作关系脱离行政上的上级与下级关系，乡镇保有政府对村里的经济发展和村干部群体发展需要加强关注，从而能够得到村干部的积极配合与协调，此机制虽然可以让对农村的资源汲取和村庄管理的执行成本大大降低，但同时也检验了基层政权乡村管理的水平。

家庭联产承包责任制、“乡政村治” 制度和劳动力的自主流动转让农户能够得到更多的发展机会、政治权利和经济行为自由度，也加大了当地政府对农业生产和乡村发展的监管力度。由于对乡村任务刚性压力的增加，家庭作为经济核算单位，农民的负担不断加大，同时因农民负担、计划生育、环境污染、土地征用等引发的冲突也不断增加，进一步提高了乡村治理中的维稳压力[2]。对于乡镇政府和村级组织而言，由于缺乏必要的资源和手段，为了完成各项刚性任务，乡村治理主要运用主导性逻辑。

（三）农业行政化和集体化的差异及其关系

以人民公社为管理主体的集体制是对农业、农村生产资料、生活资料及其生产形式的整体管理，在此背景下，政府部门对农民与乡村经济监管需要对监管成本与收益进行充分考虑。村级治理行政性主要建立在家庭联产承包责任制、“乡政村治” 的制度基本建立，以及政社、政经相互制度分离的基础上，但对于实现上级目标，乡镇政府与村级社会管理机构一般都可以严格遵照有关规定实施。而二者的建立依据则是在村级治理中已确定的执政党的领导核心位置、渗透性能力，以及其严密的结构。

（四）乡村治理行政化困境

通常要保证粮款征缴、计生、社会维稳、土地收缴等刚性任务的实现，而乡镇不得不通过政府动员等非常手段，不仅有很大的政府动用成本，同时在行政性逻辑中，极容易导致乡村政府部门机构的膨胀，其中由于乡镇财政中人员薪酬、政府经费支出等作为国家财政工作的重点开支，其预算内收入往往无法保障乡镇财政的正常运转，而过分依靠预算外收入、债务、非正式收入等，从而使得国家经济和社会发展出现非健康循环。此外，行政性逻辑中还会使农村党群、干群关系恶化，使农村社会矛盾问题进一步积聚，对农村稳定发展产生严重影响，对农村层面党、政、社、经、司法机构的相对分离形成障碍，对农村治理社会基础、社区资本培育造成约束，也不利于在长远意义上实现与国家和社区之间的良性互动。

三、城乡融合阶段

（一）城乡互补与城乡融合发展

“以工补农”“以城带乡” 采取以项目制的方案化推进形式，利用水利、道路、村居、农田等具体建设项目，对乡村经济和农民发展加大支持力度，使城市非均衡发展的局面有所缓和，但并没有从根本上突破和消除国家对城市的融合发展体制机制产生深层次影响的各种障碍。但随着中国工业化、城市化进程的日益加快，经济均衡发展必须确保城乡之间关系能够实现协调性“双向互助”。城乡融合建设不但应保证其能够与经济社会建设每一个目标相融合，同时还要对全方位融合、共享发展、良性互动的全方位城市关系新格局形成加以关注。城乡融合建设应当将城市建设作为有机整体，对平等、开放、公平的环境加以营造，从而使得城乡建设资源要素能够通过对流顺畅、功能互补互促、产品服务联结紧密等，从而对城乡建设在生产方式、生活方式和自然环境等方面实现统一、和谐开发，从而使人与自然关系得以融洽共处。另外，城乡一体化建设通过促进城乡协调发展，对传统城乡要素单向流动的状况有效改善，并根据城乡特点，使城乡社会各自的优势和功能得以充分发挥，并对城乡融合体制机制进行健全和完善，使城乡共同发展得以实现，城乡共同体能够对社会发展成果进行共享[3]。

（二）“三治合一”治理制度建设和乡村管理的功能转变

农村管理也可以为城乡融合发展政策举措的有效落实提供保障，通过在党组织主导下的农村“三治合一” 管理制度的有效建立，农村组织服务属性的进一步完善，就可以使农村管理向社会服务方向转变，使城乡融合发展政策举措得以有效贯穿实施。

首先，在时代背景下，对农村综合治理制度加强完善。为实现城乡融合经济政策的认真落实，农村综合治理须把农村中的社会性资源、市场的资源、外在的政府力度和政策性支持力度等有机整合，以便使之法治化、制度化、规则化。通过对自主、依法、德治结合的农村管理制度的建立完善，让群众可以参与，发挥自我管理主体作用，促进农村管理意识提高。

其次，促进乡村治理的公共服务转向。乡镇政府和村级组织需要根据相关政策要求，充分发挥自身所承担的公共服务职能，并提高乡镇政府公共服务供给的能力，结合城乡融合发展要求，使公共服务不断向农村延伸，并且鄉镇政府和村级组织需要不断提高自身乡村公共服务水平，以及公共服务能力。

最后，现阶段农村管理也面临着行政下乡和农民自主下沉等问题，而行政下乡可以让国家发展目标在农村管理中得到贯彻实施，可以让农村管理的交通、饮水等基础设施的难题得到合理化解，却无法解决基层管理上的一系列问题。而农村治理中的常规化政府必须借助内生的农村自治机构，且必须逐渐向政府逻辑和公共服务转变，而政府逻辑必须成为农村治理的支配型逻辑，政府必须针对本土民众及本地市场，提升本土民众的信心，并在政府供给流程中，推动农村社会及公民间的有序交流，而这一级政府需要对自身引导、监督、督促作用的充分发挥加

强重视[4]。

（三）公共服务转向中所面临的新挑战

首先，长期以来的压力型机制和行政性逻辑使得农村基层疲于应对。农村党组织因没有必要的资金和措施，同时基于政府化惯性，使得农村党组织在落实措施上，仍然采取行政性逻辑，以致部分地方、行业出现严重的行政化问题。

其次，公共服务的内生性缺乏。随着乡镇政府和村级机构的实际收入下降，不少村级机构由于财政实力无法应用公共服务需求，从而使得农村的治理体系面临着“悬浮化” 和“空心化” 的问题，主要表现在由于政府大规模支持政策的推行，许多地方对政府形成了依赖性，以及农村机构自身公共服务力量欠缺，从而使得城乡二级机构的公共服务在自我供应能力、积极性和可持续性等方面都出现了缺失和问题[5]。

最后，在外部扶持与乡村自主治理相结合方面缺乏积极探索。在国家城乡融合与发展政策指引下，中国城乡振兴计划对农村组织与服务能力建设提出了更高的需求，同时必须通过政策性、市场性、服务社会化等政策外生动力，和农村社会的内生发展动力进行有机融合，以推动农村可持续的构造性能力的建立，从而使农村资源下乡困难问题得到更有效解决。

四、结语

从城乡关系的相关理论角度出发，对中国城乡治理演变过程和社会演化逻辑展开剖析可以发现，在长期发展进程中，其经历了以下不同阶段：城乡关系在城乡分割阶段，其基本政策导向为以工业化建设优先，并采取人民公社的组织形态；在城市发展失衡阶段，其基本政策和机制为采取计划经济制度与社会主义市场机制的双轨制，使城市经济社会发展失调现象越来越突出；在城市一体化阶段，其基本政策导向为政府实行的重大政策支持，使农村工程和社会公共服务提供进一步增长，从而提高了城市基础服务均等化。同时在管理体制上，政府必须推动农村管理体制实现公共服务转型，其中的农村管理体制就应该以公共服务逻辑为支持性逻辑，让行政化、社会化、市场化能力都可以更好地为农村管理的公共服务逻辑工作。

参考文献：

[1] 杨洪林.文化产业视角下乡村振兴与民族地区城乡关系重构[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2020，52（3）：10.

[2] 刘守英，熊雪锋.中国乡村治理的制度与秩序演变：一个国家治理视角的回顾与评论[J].农业经济问题，2018，（9）：14.

[3] 郑瑞强，朱述斌.新型城乡关系、乡村未来与振兴之路：寻乌调查思考[J].宁夏社会科学，2018，（3）：5.

[4] 张冲.公共服务视角下的乡村善治逻辑[D].合肥：安徽大学，2012：3.

[5] 耿国阶，王亚群.城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949-2019[J].中国农村观察，2019，（6）：13.

作者简介： 李远，男，汉族，山东聊城人，硕士，讲师，研究方向：党的建设。