幼儿园“民转公”：经济发达城市学前教育的公益回归

孟卫青 唐婷

【摘 要】为实现幼有善育，沿海发达城市S市2019年采取幼儿园“民转公”的特殊政策路径。本研究以教育公益性为理论视角，从财政投入、普惠程度以及资源分配均衡三个操作性层面，基于官方统计数据评估S市幼儿园“民转公”的行动效果，分析其出现的政策非预期效应，并在此基础上总结经验，提出未来S市促进学前教育公益性的政策要义，包括科学预测学龄人口、进一步优化入学办法和重视幼儿园质量。

【关键词】学前教育 幼儿园“民转公” 教育公益性 普惠性

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是关系千家万户切身利益的民生工程，其发展须坚持公益性。教育公益性是指教育所提供的产品或服务能使大多数甚至全体公民无排他性地享有[1]。在操作性层面上，主要从三个方面观察：第一，国家办教育，确保公共财政投入；第二，普惠性是公益产品的本质特征之一；第三，公平分配公共资源，缩小社会差异。

然而，自20世纪90年代以来，S市学前教育因“公办园转企”、教育市场化而出现的普惠性学前教育资源不足、分配不均、办学结构不合理等问题积弊已久，教育公益性难以保障。为完成党和国家下达的“5080”攻坚任务，着力解决“入园难，入园贵”的民生问题，更大程度实现学前教育公益性的回归，2019年S市深入推进学前教育供给侧结构性改革，将调整办学结构、提高公办幼儿园比例作为当前和未来几年学前教育改革的重要任务和目标。幼儿园“民转公”的建设思路成为S市学前教育发展的一大重点。

一、公益的回归：幼儿园“民转公”行动策略及主要成效

2019年开始，S市通过转化存量幼儿园的方式，多途径扩充公办幼儿园。截至2020年年底，已成功促成658所民办幼儿园转公。形成公办幼儿园占45.99%、非营利性民办普惠性幼儿园占37.63%、营利性民办幼儿园占16.38%的办学格局。全市公办幼儿园在园儿童数占比从2018年的3.8%提升到50.85%①，整体办学水平踏上新台阶，在财政投入、受惠群体比重以及均等分配资源方面推进了教育公益性实现。

1. 完善财政保障机制，加大财政投入力度

政府作为公益产品和服务的主要资金提供者，其对学前教育的财政投入程度是衡量学前教育公益性的核心指标。2018—2020年，S市财政性学前教育经费投入从20.79亿元上涨至72.14亿元，学前教育投入占财政性教育经费的比例为8.57%①，年均增长率高达86.28%。幼儿园“民转公”后，政府对公办园的成本分担增加，越来越多的适龄儿童能够有机会享受到普惠的公共学前教育服务。

2. 拓宽公办园建设路径，提升受惠人群比例

“民转公”政策的实施为学前教育“5080”攻坚行动做出巨大贡献，大大提高了公共学前教育资源的受惠人群比例。从园所数量来看，公办幼儿园数呈现持续增长的态势，从2016年的64所增长至2021年的903所，其中，转型幼儿园是公办园主体，占比76.6%。从招生数来看，2019年S市公办园招生数达17121人，较2018年增长31.81%，2020年“民转公”幼儿园在原招生规模的基础上新增9812个小班学位。普惠性园所共计1610所，覆盖率为84.47%，较2016年增长77.11%②。公共學前教育资源受益人群比例在逐年升高，学前教育公益性得到进一步保障。

3. 科学规划办园布局，均衡分配学前教育资源

从S市2018年行政区划及常住人口分布来看，BA区、LG区和LH区三个人口大区的适龄儿童入学需求较大，但公办幼儿园数占比不足5%，大量民办幼儿园承担起学前教育的办学责任。2019年，S市通过新建、转制等方式实现了公办园数量的大幅增长。LG、LH等区短短两年内转型幼儿园占比达85%以上，实现了公办园分布的区域性均衡。幼儿园“民转公”政策也促使各区实现普惠性程度的区域性均衡，全市幼儿教育形成以普惠性幼儿园为主体、民办幼儿园为补充的新格局。

二、公益的挑战：幼儿园“民转公”行动的非预期效应

政策非预期效应是指政策执行后在人们事先并未关注的某些方面和领域产生的影响和效果[2]。幼儿园“民转公”政策在学前教育供给侧结构性改革方面取得成效，但在实践中出现了政策的非预期效应。

1. 公办园班额标准限制，引发学位供需结构性矛盾

学位缺口尚存，小班学位供给紧张。S市在2017—2020年累计新增幼儿园学位94560个，但依然存在48970个小班学位缺口[3]。民办幼儿园在面临经营压力时，会通过“挖潜增位”的方式提高学位数量，“民转公”政策实施后，大量民办幼儿园转型并严格按照标准限定班额，学位供给数量出现不同程度缩减。以S市某幼儿园为例，转型前该园小班招生200人，转型后小班只招收150人，招生规模相较转制前缩减了25%。此外，行政区内因不同片区间公办园比例和人口不均衡，出现区域性学位供给不足情况。以S市LH区为例，2020年LH区六个街道中，有17个社区将区内所有的普惠性民办园转型为公办园，转制后小班学位出现不同程度的减少，不少家长反映全部转公的社区难以满足适龄儿童的入学需求。

2. 转制园入学门槛提高，新一轮“入学难”问题出现

转制后的新型公办幼儿园，于2019年起在全市实行积分入园招生政策，根据市民户籍类型、住房类型、社保缴纳等情况进行积分，将房屋购买年限、计划生育等情况作为加分项，最终按照积分排序来决定入园的先后顺序。这就意味着，相对于民办园，公办园学位申请条件更为严苛。LH区D片区四所公办园均为转型园，2021年秋季该片区四所公办园小班共招收500人，而报名人数高达804人，其中本区户籍报名人数达634名，这意味着尚有134名持有本地户籍的儿童无法就近入读公办幼儿园。对于非S市户籍、“无房”的流动人口子女来说，入读公办园机会更加渺茫，而由于普惠性民办园大量转公，数量缩减，故他们只能缴纳高额学费入读民办园或回原籍就读。

三、幼儿园“民转公”行动经验及未来政策要义

1. S市幼儿园“民转公”的行动经验

首先，明确政府职责，探索转制思路。在体制机制层面，S市充分发挥地方政府战略引领和规划指导作用，给予各区充分的自主权，支持各区探索合法、合规、合理的转型方案。在实践层面，成立专项工作小组，综合考虑各方利益诉求，制定针对性转型方案，统筹司法、民政机关以及法律服务机构等，按照“一园一策”原则开展民办园注销、转型及过渡工作。

其次，提升财政支付能力，保障办园资金。S市政府在综合考量自身财政支付能力的基础上，建立学前教育财政保障机制。一方面，明确政府在学前教育中的财政投入主体责任，通过“同级财政保障”充分保障公办幼儿园日常运行经费收支平衡，实现平抑收费的功能；另一方面，实施倾斜性财政投入，保障符合条件的民办幼儿园成功转制。

最后，突破人事编制瓶颈，创新人员管理模式。一是给予公办园充分的招聘自主权、收入分配权等人事权力，自主聘用教职工，按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪，实现自主治理。二是突破“编制”限制，将社会保障、工资收入、岗位设置等与编制制度脱钩，对公办幼儿园实行人员总量管理。采取在编不录编的形式，保证公办园教师享受编制人员的所有福利待遇，建立以合同管理为基础的用人机制。

2. 幼儿园“民转公”行动的未来政策要义

科学监测并预测学龄人口规模增长变化。幼儿园数量与适龄就读人口须保持相对稳定的关系，即在保持充足的学位数量的同时避免幼儿园资源的浪费。相关部门要及时监测新出生人口数量和流动人口数量，建立科学的学位需求预测网格。在深入调查研究、摸准片区数据的基础上，及时调整幼儿园布局，做好学位规划和解决预案，均衡学前教育资源。

优化积分入学办法，关注流动儿童入读普惠性幼儿园的需求。优化完善积分细则，努力在招生入学政策方面凸显教育资源配置的合理公平。S市流动人口约占S市常住人口的70%，适龄教育人存在大量的非户籍学生。“民转公”政策要关注非户籍儿童的入学机会。其一，科学合理布局学区内不同类型幼儿园，为流动儿童提供多样入园选择。其二，在流动儿童入学需求大的学区，结合财政实际加大转公或转普力度。其三，在普惠性学前教育资源紧张地区，可在民办园购买学位为符合条件的群众提供普惠性学位，或制定合理多样的入学方案。

重视“民转公”幼儿园质量提升工作。协同学前教育领域专家学者，结合转制幼儿园实际情况，对幼儿园教育质量进行全方位多层次的综合测评。政府设立专款专项，对转型幼儿园软硬件配套设施进行更新完善，升级改造园所环境，添置必要的教育设施设备。探索新型普惠园集团化道路，缩小园际差异，推动普惠性幼儿园优质均衡发展。

参考文献

[1] 杨卫安，邬志辉.教育公益性概念的争议与统一[J].教育发展研究，2009（19）：5-8.

[2] 杨丽丽，龚会莲.公共政策非预期结果的产生及其评估[J].云南行政学院学报，2015，17（2）：112-116.

[3] 王麗艳，符阳，许敬轩.超大城市基础教育资源配置现状及影响因素分析——以深圳市为例[J].工信财经科技，2021（3）：64-85.

（作者系：1. 广州大学教育学院教育学教授，硕士生导师；2. 广州大学教育学院硕士研究生）

责任编辑：孙昕