基层“信息避责”缘何成治理难题

王湘军

【关键词】“信息避责” 权责配置 治理效能 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

一国之治理，离不开信息的通畅传达与交流。社会学家费孝通指出：“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”美国管理学家切斯特·巴纳德认为，信息交流是复杂的正式组织生存与发展的必要条件，作为协作系统的组织的一切活动都以信息交流为基础。在当今信息时代，信息之于国家治理的重要性尤甚。在现代国家治理中，政府运作过程最基本的内容可以抽象為：公众意愿的表达——公众意愿的搜集和综合——政府的决策规划——政府组织实施——对政府工作的监督与检查，整个过程都需要并依赖于信息的流动、传递与交换。正因为此，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要构建完备的信息传递渠道和机制，确保信息的顺捷、无障碍流通。但在具体的治理实践中，存在基层“信息避责”现象，既阻塞了基层信息真实、客观、全面地向上传递，更影响了国家治理效能的提升。

基层“信息避责”的表征

就词义而言，避责即主观上有意地规避责任，其本质是对责任的甩锅或转嫁。避责现象早已有之，是人类社会政府运行过程中的一种古老行为，并非某个国家或某个时代的特例。从类型来看，避责既可分为事前的避责、事中的避责和事后的避责，也可分为自上而下的避责和自下而上的避责。自下而上的避责是下级通过采取隐瞒、修饰、篡改等手段，使上级无法掌握下级的真实情况，从而达到规避责任的目的。基层“信息避责”作为一种自下而上的避责方式，是一些基层政府和工作人员出于避责需要，在向上呈报信息时采取一些策略性行为，致使上报信息失真的一种现象。基层“信息避责”现象的生成既受问责压力、“权责分立”等外在因素的影响，也与能力不足、为官不为等内在因素有关。具体来看，基层“信息避责”主要有以下几种类型：

一是选择性上报。选择性上报是指一些基层政府和基层干部从自身利益出发，在向上级呈报信息时，将对自己不利的信息进行过滤、遮掩、屏蔽，挑选出对自己有利的信息进行上报，企图搪塞、蒙混过关。选择性上报的基本特征是下情上传的不全面、不充分。一些基层政府和基层干部在面对考核时，只挑选个别好的做法、事迹、成效等资料向上报送，以偏概全，以期通过考核。选择性上报中，并非“只报好不报坏”，有时上报的信息会故意往“差”里挑、往“坏”选，以期为到期完不成任务、达不成指标找借口和由头作铺垫。

二是粉饰性上报。与选择性上报不同，粉饰性上报是现代信息技术兴起后在基层“信息避责”中才更常使用的一种类型，其是指基层政府和基层干部在向上呈报信息时对信息进行“美容”修饰，美化治理成效、夸大自身政绩。粉饰性上报的基本特征是包装、美化、修饰、夸大、渲染真实信息，玩图片、视频、数字和表演游戏。在全媒体时代，有的基层政府和基层干部信奉“做得好不如说得好、拍得好、剪辑得好、包装得好”，利用现代信息技术修改图片、嫁接视频、捏造数据，挖空心思包装粉饰真实信息。

三是掺水性上报。有的基层政府和基层干部为了通过上级考核、逃避问责风险，在向上呈报信息时会在原有工作的基础上进行适量“注水”，篡改上报信息，拔高考核对象。在一些地方层层加码、考核“过密”的大环境下，掺水性上报成为基层“信息避责”的惯用手段。

四是投机性上报。投机性上报亦即在向上呈报信息时进行投机取巧，其主要包括两种形式，一是只报重点任务。党建、乡村振兴、生态环境整治和发展经济等事务是目前重要的政治任务，为确保考核检查万无一失，在实际工作中，有的基层政府和基层干部会集中关注这些任务，其他工作则任其“躺平”，并围绕这些重点任务组织材料、上报信息，这是考核达标百试不爽的妙招。二是投领导所好。将上级领导的喜好作为上报信息的重点，浓墨重彩，而对其他方面则轻描淡写。

五是敷衍性上报。敷衍性上报是指有的基层政府和基层干部在工作中信奉“多做多错、少做少错、不做不错”的所谓“准则”，“守摊子”“保位子”，不思进取、不求创新。在向不同部门上报信息时，炮制四平八稳、“包无过错”的模板，采取“复制粘贴”的方式，敷衍应付。敷衍性上报的基本特征是应付交差，“不求出彩、但求无责”，实质是懒政怠政不作为。与投机性上报相反，敷衍性上报的信息一般是主要领导很少关注的事项，有的基层政府和基层干部在面对此类任务时，经常按照“做一次报十次”的准则“充分利用”资料。例如，在某些周报月报时，拿着模板式信息向上汇报，甚至连基本表述都不做更新，直接应付交差。

基层“信息避责”的危害

我国作为一个超大规模国家，政府层级链长且区域差异大，客观上影响政府层级间信息流通的因素本就较多，而基层“信息避责”更是人为制造“信息难题”，具有多重危害。

其一，降低政府治理效能。公共治理的过程是信息的发送、传递、呈现和利用的过程，完整、准确、真实、有效的信息对国家治理体系的运行尤为重要。政策制定者只有充分了解和掌握真实信息，才可能在复杂多变的环境下作出科学决策，但无论是选择性上报、粉饰性上报、掺水性上报，还是投机性上报、敷衍性上报，其实质都是信息的失真，很难想象上级依据这些信息如何能作出完全科学的决策。科学性受损的决策一经作出且被加以执行，极有可能会带来有限公共资源的无谓耗损，增加治理成本，降低政府治理效能。

其二，危害民众利益。基层“信息避责”现象，尤其是发生在重大突发公共危机事件中的谎报、瞒报行为会严重危害公众利益。德国社会学家乌尔里希·贝克指出，当今人类社会已步入“风险时代”。风险与危机是一对孪生兄弟，在风险社会危机无处不在，而危机的解决能力和处理时效不仅考验着一国的治理能力，而且直接关乎人民群众的切身利益。众所周知，危机事件尤其是重大突发危机事件的应对在时间上具有紧迫性，只有处于一线的基层政府和基层干部及时准确地上报信息，上级才能在最短的时间内作出正确的指示，将危机损害降到最低。但在应急处理中，一些基层政府和基层干部为了避免被追责，采取“捂盖子”策略，刻意延报、瞒报、漏报、谎报相关信息，最终会延误危机处理的最佳时机，给人民生命财产安全带来巨大损失。

其三，减损政府公信力。从信息传输链条的三个节点即信源、信道和信宿来看，在从下往上的信息传递途径中，基层政府和基层干部作为信息发送方，具有操纵信息的空间，在信息链条中本就处于优势地位。此外，在“互联网+政务服务”改革的推动下，“数字化”成为信息传输的主要方式，这进一步为一些基层政府和基层干部包装、加工甚至捏造信息提供了便利。然而毕竟“纸是包不住火的”，再精美的包装也是伪装，下级基于避责需要上报的失真信息终究会有被暴露的可能，一旦被公众发现，很可能引发负面舆论，负面舆论的发酵、扩散自然会消减政府权威，减损政府公信力。

其四，挫伤基层干部积极性。处于行政链条底层的不少基层干部任务重、压力大且待遇相对较低、上升通道较窄，干事创业的动力存在不足，而基层“信息避责”现象的滋生蔓延会进一步削弱基层干部的工作获得感，挫伤其奋勇争先的积极性。基层“信息避责”现象是形式主义的一种表现。习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”形式主义作为基层治理难题，不仅会让不少负荷超载的基层干部步履维艰，而且还会带来负面激励、反向引导。一些年轻干部开始在基层工作时也曾想脚踏实地好好干事，但当发现周边有同事凭借修图、注水等就能通过考核甚至拿到“优秀”，而自己辛辛苦苦扎实干事还不一定能“及格”时，心理就会失衡，久而久之干事创业的热情逐渐消减。

基层“信息避责”的治理

基层“信息避责”现象与国家治理体系与治理能力现代化的要求截然相左。化解这一难题，可从德、能、制三个维度共同发力，让基层政府和基层干部既担得起责，也避不了责。

第一，以德为魂，加强基层诚信建设。“百行以德为首”，解决基层“信息避责”需要以德为魂，加强诚信建设。一是要重视基层诚信政府建设。在现代政府的“道德谱系”中，诚信处于毋庸置疑的基础性地位，决定着整个政府道德体系的性质，也影响着政府其他道德规则的实现。政府应具备诚信品质，勇敢地承担起对社会和公众的义务和责任。政府的诚信不仅体现于对社会、对公众，也体现于政府系统内部。基层“信息避责”现象的滋生甚至蔓延反映出基层诚信政府建设存在一定短板。基层政府处于行政执行的末端，是落实国家政策、服务民众的“最后一公里”，其特殊的地位决定了基层诚信政府建设尤为重要，需要将其与基层法治政府、服务型政府建设一体化擘画与推进。

二是要强化基层干部的诚信操守。在人类行为伦理中，诚信是使一切道德行为和德性真正成为道德的基础。回顾中华民族数千年的历史可见，对诚信的推崇绵延不绝。孔子强调：“人而无信，不知其可也。”孟子认为：“诚者，天之道也；思诚者，人之道也。”荀子指出：“夫诚者，君子之所守也，而政事之本也。”周敦颐更是直言：“诚，五常之本，百行之源也。”基层干部作为国家公职人员，要以诚信为本。在此方面，国外针对公职人员出台专门的伦理道德法规和我国香港地区设置公务员品行管理专门机构的做法值得借鉴。

第二，以能为本，提高基层治理能力。国家治理实践中，治理能力的高低与强弱，直接关系着制度优势是否可以顺利转化为治理效能。基层“信息避责”的生成与基层政府和基层干部治理能力不足、无力担责密不可分，故而，解决基层“信息避责”难题需要从提升基层治理能力上下功夫。一是要提高协调整合基层治理资源的能力。基层治理事务包罗万象、纷繁复杂，仅凭基层政府和基层干部依靠自身力量“孤军奋战”，往往手忙脚乱、焦头烂额。可见公共事务的应对应该跳出公共机构的边界，寻求政府、市场与社会等多元力量的协同合作。依照现代治理理论，国家治理中政府应通过伙伴关系，把市场、社会中的其他行动者、其他资源吸纳、整合起来，形成合力。所以面对复杂的基层治理任务，基层政府和基层干部应学习如何高效组织、协调、整合基层各种治理资源，学会“指挥乐队”而不仅仅是只会“独奏”，以协同治理基层公共事务。比如，与乡村贤达、民间志愿者、基层社会组织、基层行业协会等形成稳定的治理网络；将外来人力资源、物质资源、权力资源与本地资源聚合转换、互嵌共融，充分激活本地治理资源，等等。

二是要提高现代新技术的运用能力。进入新世纪以来，以互联网、大数据、人工智能、区块链、物联网等为代表的新技术突飞猛进，以磅礴之势改变着时代场景，对国家治理产生广泛而深远的影响。在此背景下，基层政府和基层干部一方面要转变理念，充分认识到现代新技术在基层治理中“倍增器”式的赋能作用，在工作中积极接纳、主动拥抱新技术。另一方面应有计划地开展各种形式的技能培训，提升在基层治理具体场域中运用现代新技术的技能。比方说，采取现场教学的方式，深入到一些大型线上购物平台和高科技企业，现场感知、体认大数据、人工智能等现代新技术的具体应用场景；与现代新技术领域知名企业、高等院校、科研院所等开展深度合作，对基层政府业务骨干和年轻干部开展现代新技术应用的轮训，等等。

第三，以制为重，加强基层治理制度建设。“仁圣之本，在乎制度而已”，制度建设具有根本性，破解基层“信息避责”难题需要以制为本，不断加强基层治理相应制度建设。一是要完善激励制度和容错制度。首先，要完善问责制度。基层政府和基层干部作为“理性经济人”，当面对一些地方问责“过多、过滥、过严、过重”的工作环境时，想法设法避责就容易成为其本能反应。问责权力的行使，务必要把握好尺度，需要有清晰的边界、统一的标准和程序，防止问责泛化。其次，要重视正向激励制度建设。激励机制除问责惩处等负面激励之外，还应有相应的正向激励手段，如拓宽基层干部的晋升通道，改善一些地方基层干部在住房、医疗、子女教育等方面面临的实际困难，提高基层政府公共治理的硬件水平等，以充分激发基层政府和基层干部“勇于担当”的内生动力。最后，要健全容错制度。“人非圣贤，孰能无过”，因为人类知识的有限性，面对基层纷繁复杂的治理环境和层出不穷的新生事物，基层政府和基層干部在干事创业的过程中难免出错，对待这些错误，应严格按照“三个区分开来”进行分析，明确错误“可容”和“不可容”的边界，宽容因客观条件或勇敢担当等原因造成的错误。

二是要建立权责动态调整制度。责任的承担和权力的行使是进行公共事物治理的一体两面，有权力无责任易导致腐败，有责任无权力会诱发避责，基层“信息避责”与基层政府和基层干部“责大权小”甚至“有责无权”密不可分。一方面，要进一步深化改革，优化政府层级间的权责配置，从“权责分立”走向“权责匹配”，改变基层政府“责任超载”而“权力缺位”的现状，使基层政府和基层干部有多少权力就担多大责任。另一方面，随着经济社会的发展，政府与市场、社会的边界会相应变动，政府的整体职能和各级政府的职能也会因之变化，因而应动态调整各级政府权责，其中一个可尝试的途径是进一步优化政府权责清单制度。

三是要完善信息报送监督制度。一些基层政府和基层干部之所以能通过谎报、瞒报、虚报信息等手段加以避责，一个重要的原因是信息传送过程中的监督缺位。为保证基层上报信息的客观真实性，可以利用大数据、人工智能等技术手段，对上报的信息进行比对分析，以精准甄别出上报的异常信息、虚假信息和抄袭信息。此外，也可以将基层上报的非涉密信息通过官方网站、官方微信等“晒”在网上，接受民众监督，让谎报、瞒报、虚报等行为无处藏身。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导；中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生康芳对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社会科学基金重大项目“健全城乡基层治理体系研究”（项目编号：20ZDA080）阶段性成果】

【参考文献】

①费孝通：《乡土中国 生育制度 乡土重建》，北京：商务印书馆，2011年。

②赵丽江：《信息时代与政府运作方式的变革》，《光明日报》，1999年1月15日。

③倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》，2018年第5期。

④杨华：《县乡中国：县域治理现代化》，北京：中国人民出版社，2022年。

⑤韩志明：《问题解决的信息机制及其效率——以群众闹大与领导批示为中心的分析》，《中国行政管理》，2019年第4期。

⑥刘松山：《论政府诚信》，《中国法学》，2003年第3期。

责编/于洪清 美编/杨玲玲