长江流域生态环境协同治理研究

黄青鹏

摘要：2021年3月，《中华人民共和国长江保护法》正式施行，有助于从根本上改变“九龙治水”的难题。通过统一领导与统筹协调，不断深化长江流域生态环境整治，成效显著。然而，长江流域生态环境治理仍存在一些问题，对长江流域各地方在生态环境治理问题中的立法、执法、司法等多方面的协作如何开展、保障的具体规定有待进一步健全与完善，由此导致治理过程中存在诸多问题。需要通过贯彻落实整体性治理理论、完善相关法律法规、构建高位阶长江流域管理机构、加强司法协作，以此形成合力共同推进长江流域生态环境协同治理。

关键词：长江流域 协同治理 协调机制 协作机制

1.长江流域生态环境协同治理的困境

1.1 协同治理的法律规定不全面

虽然《中华人民共和国水法》第十二条规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，《长江保护法》也在第四条要求国家建立长江流域协调机制，在第六条规定地方建立协作机制；但是在立法上仍然存在以下不足：第一，对于地区之间协同立法的法律依据不足。《中华人民共和国宪法》第九十九条、第一百条没有对跨区域的合作进行规定，既无权干涉其他行政区域的法律法规遵守与执行，更无权干涉或参与其他区域的立法活动；除此之外，现行版本的《中华人民共和国立法法》第八十一条仅规定涉及两个以上国务院部门职权范围的事项应当联合制定规章，也没有对省市间协同立法作出要求或规定[1]。 第二，对协调机制的规定过于笼统。《长江保护法》仅在第四条明确了国家长江流域协调机制的职能，但笼统的表达无法在具体实践中充分发挥协调机制的作用。第三，没有具体说明协调机制与河湖长制如何有效衔接。《长江保护法》第五条仅规定“各级河湖长负责长江保护相关工作”，但是流域需要开展的保护工作复杂繁多，仅一句规定并不能在该法中为河湖长开展工作提供有力的法律支撑。

1.2 府际合作不深入

府际合作不深入主要体现在信息沟通与共享、联合执法方面。第一，在信息沟通与共享方面。长江流域生态环境保护有关信息主要发布在水利部长江水利委员会官方网站上，但是主要由各省上报，亦或是委员会自行发布，对于有关信息没有进行整合统筹，会导致公开信息多而杂，无法在第一时间就某一关键事项进行信息收集与整理；也会导致流域各地方在有关合作开展过程中无法实时跟进进展情况，难以在第一时间就相关事项进行沟通。第二，在联合执法方面。《长江保护法》第八十条规定“依法开展联合执法”，但是由于联合执法涉及不同省份、地区与部门，且联合执法的管辖范围、职责划分、具体方式等都未成体系，导致省际联合执法发挥出的实际成效大打折扣。

1.3 环境司法协作成效不佳

在实际操作中，流域各地区会基于本地经济社会发展需要调整环境保护标准，从而引发司法协作过程中各地对审判标准等应当统一适用的标准存在争议，不可避免地影响司法协作的效果。目前的流域环境司法协作还主要局限于法院、检察院系统内，跨部门协作极少[2]。此外，长江流域司法协作停留在框架协议等文件上，缺乏长效的实施、评估、监督机制。在办理有关案件时，存在信息共享、线索移送、调查取证、司法鉴定、异地执行等诸多问题，没有明确的责任主体、配合义务、协作方式[3]。无法达成预期目标，导致环境司法协作成效不佳。

2.长江流域生态环境协同治理困境的成因

2.1 流域治理法律制度体系不健全

首先，立法体系，《长江保护法》规定的协调机制与河湖长制没有配套实施细则辅以支撑，法律规定不全面、实施细则未出台致使长江流域治理立法体系缺乏重要一环。其次，执法体系，《长江保护法》明确提出联合执法，但是具体职责分工、执法范围等规定不明确，存在缺陷。再次，司法体系，跨省司法协作主要以签订协议、联合发文为主要方式，但是协议等并不具有强制效力，在实际操作中过于形式化。最后，法制监督体系，由于国家长江流域协调机制产生才一年有余，当下对于流域协调机制运行具体成效与其他有关方面的监督存在漏洞；另外由于河湖长制内嵌于现有行政科层，对其监管工作并不到位，法制监督体系不健全也势必影响流域治理的成效。

2.2 长江流域协调机制不完善

在运行方面，《长江保护法》协调机制运行缺乏系统化、体系化结构，存在国家流域协调机制无法落地、地方协作机制开展情况差等问题；除此之外，协调机制职责主要添附于河长制，由河长开展长江流域保护工作，但是河长主要在执法上更具权威，无法从立法、执法、司法等方面整体保障长江流域生态环境。

在保障方面，对于协调机制运转的政策保障、资金保障与人员保障不足。第一，对于如何具体运行协调机制并没有配套立法、实施细则。第二，无法为流域协调机制运行、各部门协同治理时所需资金提供保障。在财政支持不到位、物资来源不确定的情况下，流域协调机制运行困难。第三，专职工作人员的数量无法保障流域协调机制发挥更大作用。虽然长江流域正在开展联合执法与综合行政执法，但是由于有关执法人员数量捉襟见肘，无法做到执法全覆盖。另外由于长江流域协调机制在地方治理过程中主要依托于河湖长制，而河湖长办公室多数工作人员身兼数职，现有工作人员无法满足流域协同治理需求。

2.3 长江流域协调机构位阶低

当下对于长江流域具有管辖权的机构主要是水利部长江水利委员会与生态环境部长江流域生态环境监督管理局。虽然两者都是国务院有关部门派出机构，但仍旧难以统筹协调长江流域治理工作，无法代表所属部门与其他部门进行协调。

2.4 长江流域司法协作机制形式化

一方面，对于如何运用司法协作机制没有明确规定，导致难以具体落实；另一方面，司法协作的有关内容较为空洞，对于司法协作机制的具體规定较少；多为原则性规定，缺乏可操作性内容。除此之外，长江流域司法协作机制缺乏有约束力的制度保障，当前司法协作主要依赖多方自主意志，强制性规定与保障性制度的缺失会导致司法协作难以得到有效开展[4]。

3.长江流域生态环境协同治理的完善路径

3.1 贯彻落实整体性治理理论

在长江流域生态环境协同治理中，应当将整体性治理理论视为基本理论，并加以贯彻落实。有学者将整体性治理理论总结概括为：以满足公民需求为主导治理理念，以信息技术为治理手段，以协调、整合与责任为治理策略，促使各种治理主体协调机制，实现治理层级、功能与部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合[5]。因此，整体性治理理论需要着眼于政府部门的整体性运作，从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[6]。在长江流域生态环境治理过程中，需要贯彻落实整体性治理理论，以此保障长江流域整体治理成效。

3.2 完善流域协同治理有关法律法规

一方面，关于长江流域地方协同立法的合法性问题。一是可以通过完善《中华人民共和国宪法》的相关条款，赋予区域协同立法合法性地位，将其作为协调区域利益冲突的根本依据和基础，既可以避免宪法层面的冲突，也可以加强地方展开立法协作的法律依据。二是修改《中华人民共和国立法法》，在其中增加有关区域协同立法的内容；建议将《中华人民共和国立法法》第七十二条调整为省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同法律、行政法规相抵触的前提下，可以与其他行政区域共同制定地方性法规[7]。

另一方面，有关长江流域国家协调机制的完善问题。一是完善长江流域国家协调机制的相关规定，明确协调内容、范围、职责等。二是出台长江流域国家协调机制与地方协作机制的实施细则，以此发挥协调机制与协作机制在长江流域生态环境协同治理中的作用。三是通过出台规定，明确协调机制与河湖长制如何有效衔接。

3.3 构建高位阶长江流域管理机构

为满足长江流域生态环境协同治理，建议构建高位阶长江流域管理机构。虽然国务院机构改革在2018年已完成，短时间内不会再大规模调整，但是仍可对长江流域管理机构的改革做出设想——通过出台三定方案，整合设立全国流域管理总局，为国务院领导的直属机构，负责全国各流域的规划、管控、保护、修复等职责；根据流域水系与湖泊分布情况，设立各流域管理分局[8]。例如在长江流域，设立长江流域管理分局，以“流域”为名，统筹管理长江流域，而不只“水利”或“监管”，统筹协调管理本流域内的重大事务。通过权力清单将长江流域管理分局与其他政府部门的权责明确划分，使得各部门与流域管理既密切相关，又相对独立，在职能上尽量避免与流域管理机构交叉重复。

3.4 优化流域司法协作机制

推进长江流域生态环境协同治理，必须优化流域司法协作机制。这需要从以下几方面着力：首先，改革司法协作机构。依托现有联席会议，赋予其指导、决策、实施的职责，将其作为常设性机构，负责日常的沟通、会商、协调等工作，以此提升司法协作的系统性、协同性，并建立信息共享平台，拓展内部协作。其次，明确司法协作的程序与内容，补正司法协作启动、运行、反馈、监督等规则。最后，将考核制与长江流域司法协作有机结合，围绕流域实际情况展开，通过考核、问责、奖励等手段将司法协作纳入长江流域生态文明建设考核中[9]。（作者单位为湖南师范大学法学院）

参考文献：

[1]杨清望，熊小雅.论社会治理现代化视域下区域协同立法之完善——以《酉水河保护条例》的立法模式为例[J].北方论丛，2022（02）：103-114.

[2]吴勇.我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善[J].湖南师范大学社会科学学报，2020，49（02）：39-47.

[3]秦天宝.我国流域环境司法保护的转型与重构[J].东方法学，2021（02）：158-167.

[4]曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M].武汉：武汉大学出版社，2013.

[5]彭中遥，李爱年，王彬.长江流域一体化保护的法治策略[J].环境保护，2018，46（09）：27-31.

[6]王依娜. 跨行政区流域污染联防联控法律机制研究[D].兰州理工大学，2020.

[7]刘松山.区域协同立法的宪法法律问题[J].中国法律评论，2019（04）：62-75.

[8]黄锡生，尚睿.长江流域环境司法协作的理论构造与制度完善[J].河南财经政法大学學报，2022，37（02）：8-16.

[9]刘俊勇.对新时期流域管理机构重新定位的思考[J].人民珠江，2013，34（04）：1-5.