浅议文物保护检察公益诉讼的办案方式

2023-05-30黄星任王启源

中国检察官·司法务实 2023年1期

黄星任　王启源

摘要：检察机关应当针对文物损害的具体情形，统筹发挥行政和民事公益诉讼职能。在履职过程中，注意区分文物保护与其他领域公益诉讼的不同特点，在行政机关履职认定标准、民事公益诉讼“先诉者优先”、文物损害评估鉴定以及与文物行政执法的衔接等方面加强探索，立足办案，构建文物保护检察公益诉讼制度，高质量实现文物公共利益保护的目的。

关键词：文物保护公益诉讼行检衔接

面对层出不穷的文物公益损害事件，现有的行政保护手段存在短板，传统的刑事、民事等司法保护途径难以面面俱到，检察公益诉讼如何更好地协同文物行政执法发挥治理效能，推动健全文物安全长效机制，成为亟待研究的课题。

一、文物保护检察公益诉讼的方式

（一）行政公益诉讼

行政公益诉讼主要通过磋商座谈、发出诉前检察建议、提起诉讼等方式，督促文物主管部门等行政机关依法履职。

一方面，通过诉前圆桌会议、检察公开听证，结合诉讼程序刚性保障，针对性地解决行政机关履职不到位、职能交叉不清、跨部门衔接不畅等问题。如江苏省无锡市滨湖区检察院督促保护薛福成墓行政公益诉讼案，检察机关针对政府未公布文物保护“两线”范围，导致文物主管部门执法缺少关键依据的问题，推动政府对全市275处文物保护单位、文物遗迹控制保护单位的“两线”进行划分。［1］

另一方面，针对文物损害后果不可逆的特点，通过预防性公益诉讼履职，及早排查消除可能损害文物公共利益的重大风险。如广东省清远市检察机关聚焦“南粤古驿道”保护，推动解決未依法公布保护范围和建设控制地带，保护范围内存在安全隐患，古驿道旁违法建设等问题，守护岭南历史脉络。［2］

（二）民事公益诉讼

文物保护民事公益诉讼的价值在于追究违法者的民事责任，增加违法成本，使受损的文物公共利益得到填补。

一方面，针对法人违法破坏案件，检察机关应通过民事公益诉讼追究其民事责任。如河北省保定市检察院诉某公司侵害长城历史风貌及生态环境民事公益诉讼案，涉案企业违法建设破坏长城历史风貌和生态环境，检察机关依法提起民事公益诉讼，诉请拆除违建、修复长城历史风貌及生态环境。［3］

另一方面，针对文物犯罪案件，检察机关有必要提起刑事附带民事公益诉讼，在打击文物犯罪的同时追究民事责任。如新疆维吾尔自治区博乐市检察院诉谢某等9人盗掘古墓葬刑事附带民事公益诉讼案，法院对被告人谢某等9人犯盗掘古墓葬罪判处有期徒刑及罚金，承担盗洞回填修复费用4万余元，并通过国家级媒体向社会公众赔礼道歉。［4］

（三）两种方式的比较

值得注意的是，《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）第8条赋予了行政机关在文物保护中的主导地位，检察机关通过督促行政机关依法履职，可以推动溯源治理，原则上应优先适用行政公益诉讼。但民事公益诉讼的独特价值不容忽视，针对具体损害事件，二者存在并用的空间。《文物保护法》规定的行政责任与违法行为之间较为失衡，民事公益诉讼一方面通过追究违法者的民事侵权责任，填补受损公益，这与行政处罚并不相斥。民事公益诉讼还能针对行政手段不足、处罚标准偏低等问题，矫正违法成本。

二、文物保护检察公益诉讼存在的问题

文物保护公益诉讼长期依托生态环境等领域公益诉讼制度。有学者认为，文物公益诉讼与环境公益诉讼保护的公共利益属性存在差异［5］，主张“确立文物保护公益诉讼制度，让‘文物法’的归文物法，‘环境法’的归环境法”［6］。但文物和文化遗产与周边环境的关系，要求统筹好文物本体保护与周边保护。当多种公益同时受到侵害时，检察机关可以以事立案，针对不同类型的公益受到的侵害及保护特点，分别开展调查评估，统筹考虑监督路径。

（一）行政公益诉讼的问题

1.行政机关履职认定标准不统一。文物工作的专业性使这一问题更加困难。对此，学界有行为标准说、结果标准说、复合标准说等不同学说。［7］《人民检察院公益诉讼办案规则》第82条规定的7类行政机关未依法履行职责的情形中，除第7类兜底情形外，前6类都更倾向于行为标准说。实务中可以视文物受损结果启动立案调查，结合文物受损的原因，以“行为+结果”双重标准决定是否监督。

2.关于文物保护的部分规定相对分散且不够明确。比如，《文物保护法》第2条对古建筑，《历史文化名城名镇名村保护条例》第47条对历史建筑均有明确含义，而传统建筑仅在其他规范性文件中有规定。古建筑、历史建筑并未完全覆盖传统建筑，由于缺乏执法依据，部分传统建筑未能得到保护。

（二）民事公益诉讼的问题

1.起诉顺位亟待优化。社会组织提起民事公益诉讼是第一顺位，检察机关行使的是有限诉权。［8］但具有起诉资格和能力的文物保护类社会组织较少。此外，社会组织不具有检察机关的调查取证力量和资源，诉讼中相对容易撤诉、调解等，可以探索适用“先诉者优先”原则，检察机关与社会组织都可以依法向法院提起民事公益诉讼。对于社会组织主张诉权却怠于行使的，检察机关应及时跟进案件。

2.损害后果认定和赔偿金管理使用方法有待明确。对于文物损失价值评估、保护费用核算，重庆市大足区检察院通过委托文物鉴定机构对损失程度进行分析，商请具有文物保护工程资质的单位进行设计、预算，联合专家勘查、核实，较好地解决了这一问题。［9］《“十四五”文化发展规划》提出，要加强文物保护修复。［10］由于文物维护成本高，短期经济效益不明显，权利人可能怠于履行维护义务。检察机关可以商文物主管部门、财政部门，探索设立文物公益损害赔偿金专门账户，缓解文物修缮或保护的资金问题。

3.惩罚性赔偿制度的适用需要进一步研究和探索。有学者认为，惩罚性赔偿原则上不适用于公益诉讼。［11］笔者认为，在文物保护民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿，加重违法者的损害赔偿责任，能更充分地填补受损公益但存在法律依据不足，适用标准不清晰，与刑事、行政责任衔接不畅通等问题。对此，应进一步深化研究，充分借鉴生态环境、食品安全等领域惩罚性赔偿制度的理论和实践成果，稳妥探索。

三、改进和加强文物保护检察公益诉讼的对策

（一）完善文物保护公益诉讼制度规范

目前，已有多个省级人大常委会出台决定，将保护文物和文物遗产或者优秀历史建筑、历史文化古迹、历史风貌区等纳入检察公益诉讼新领域案件范围。此前已有建议称，“在修改文物保护法等相关法律法规时，增设公益诉讼相关条款”［12］。此外，应在积累实践经验的基础上，推动国家文物局等部门优化顶层设计，逐步完善行政机关履职尽责认定标准，在民事公益诉讼中将赔偿数额与违法行为人的主观过错、文物价值等结合起来，实现过罚相当。习近平总书记强调，“红色资源是我们党艰辛而辉煌奋斗历程的见证，是最宝贵的精神财富。”［13］检察机关可以主动向地方党委、人大作专题报告，推动地方立法，促进革命文物有效运用，让红色资源“活起来”。

（二）关注与其他领域公益诉讼工作的差异

检察公益诉讼应当充分关注文物保护与环境保护的差异。文物保护要尽量保持历史真实性、风貌完整性、文化延续性，不可随意添加或改动，《文物保护法》第21条、第22条对原址保护、修缮、迁移、重建等作出严格限定。因此，文物并非遇损坏就修复，检察公益诉讼遇到损害评估、整改方案等专业问题时，应当听取文物主管部门及专家的意见，这与生态环境领域践行的恢复性司法理念存在差异。此外，由于水下文物保护区常与海洋保护区、海洋功能区、渔业保育区等重合，在保护水下文物时，还需要同时兼顾渔业发展、海洋生态环境保护以及经济效益。［14］

（三）建立文物行政执法与检察公益诉讼衔接机制

检察机关应当主动与文物主管部门等行政机关建立衔接协作机制，在线索移送、调查取证、专业评估等方面加强协作。文物安全执法巡查是文物保护管理的重要手段，“90%以上的安全隐患都是在各种巡查中发现”［15］。检察公益诉讼应加强与执法巡查的衔接，及早发现并化解风险，但要防止将督促履职演化为联合执法。此外，市、县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物面临更大风险，法律规定由县级政府文物行政部门予以登记并公布，检察机关应及时掌握相关台账和保护情况。

*广东省清远市清城区人民检察院党组成员、副检察长、一级检察官［511599］

**广东省人民检察院第一检察部三级检察官助理［510623］

［1］参见《最高检发布10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例》，最高人民检察院微信公众号https：//mp.weixin.qq.com/s/3Y-40OTgmVfiieMCyetQ_A，最后访问日期：2022年11月27日。

［2］参见《文化和自然遗产日丨全力守护“红色+绿色+古色+特色”资源》，清远检察微信公众号https：//mp.weixin.qq.com/s/NhPajh3F-LgjCkMqBBGGNg，最后访问日期：2022年11月27日。

［3］参见《河北保定：检察机关提起公益诉讼涉案企业被判惩罚性赔偿》，《检察日报》2021年10月11日。

［4］同前注［1］。

［5］参见陈冬：《文物保护公益诉讼与环境公益诉讼之辨析——以公共利益为中心》，《政法论丛》2021年第2期。

［6］杨朝霞：《环境公益诉讼制度的诉因检视：从解释论到立法轮——以“生态”与“环境”的辨析为中心》，《中国政法大学学报》2021年第5期。

［7］参见杨雅妮、雷晓媛：《文物保护检察公益诉讼的困局与出路——基于甘肃等部分地区调查数据的分析》，《甘肃理论学刊》2021年第6期。

［8］参见张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，《国家检察官学院学报》2019年第1期。

［9］参见李薇菡、龙云：《文物和文化遗产保护检察公益诉讼办案机制初探》，《中国检察官》2021年第24期。

［10］参见《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈“十四五”文化发展规划〉》，中华人民共和国中央人民政府网http：//www.gov.cn/zhengce/2022-08/16/content_5705612.htm，最后访问日期：2022年11月27日。