行政违法行为监督的法治化分析

王勇　高鹏志

党的二十大报告明确指出，全面依法治国总体格局基本形成。行政权、检察权、司法权、监察权如何在全面依法治国格局中发挥好各自作用，是当下法治研究的重要课题。在检察机关行政违法行为监督、行政非诉执行监督的履职过程中，涉及了行政权、审判权、检察权、监察权的关系问题、监督问题、权力运行问题等，对相关问题分析探讨，很有必要。

摘 要：开展行政违法行为监督，是检察机关发挥法律监督职能，督促行政机关依法行政和协同推进法治政府建设的内在要求，同时也是落实中央决策部署和助推国家法治进程的重大举措。实践中，各地检察机关已经按照中央决策部署和有关法律规定探索开展行政违法行为监督，但因缺乏法律直接规定，法治化程度仍有待提高。目前应主要从有限范围内监督、实行案件化办理、完成基本制度构造等方面，为行政违法行为监督提供基本法治化保障，以便深入推进实践，积累丰富经验，为后续立法提供有力支撑。

关键词：行政违法行为 检察监督 法治化

一、引论：问题与视角

行政违法行为监督是指检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。党的十八届四中全会通过的《中央中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次在中央文件中明确提出开展行政违法行为监督。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出：“而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。”［1］有观点对此作了解读，如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面，可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，重申了《决定》关于开展行政违法行为监督，并要求行政机关应当积极配合。最高检在《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》中也对检察机关开展行政违法行为监督提出了要求和规划，并陆续颁布了《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》《人民检察院检察建议工作规定》等，据此各地检察机关在实践中陆续办理了一批行政违法行为监督案件。2014年至2015年，全国检察机关共办理督促行政机关履行职责案件40838件。［2］但是，2019年以来，因相关法律规定迟迟未出台和监察体制改革等因素，缺乏必要的法治化保障，行政违法行为监督案件办案量急剧减少，监督力度明显减弱。［3］

2021年党中央专门印发的《中央中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），再次强调和要求检察机关开展行政违法行为监督。从《意见》的表述看，延续了《决定》以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中关于行政违法行为监督的内容，表明党中央对检察机关开展此项监督的态度非常坚决。同时有观点认为，如何监督行政权，的确是一项系统工程，亟须行政检察监督的介入，在促进全面依法行政中形成有效合力。［4］

但是，检察机关在探索过程中仍面临法律供给不足的问题。《立法法》第8条明确规定，涉及人民检察院的职权事项，需要有法律明确授权。因此根据现行法律，对行政违法行为监督多是通过监督法院行政审判的同时，督促纠正案涉行政违法行为，实行“穿透式”监督。而没有法律对检察机关直接开展监督作出明确规定，并提供支撑、保障和规范。如何落实落细党中央决策部署，实现行政违法行为监督的法治化，是理论和实践亟须回答的问题。

二、有限范围内开展行政违法行为监督

《意见》明确要求，检察机关具有在履行法律监督职责中发现和督促纠正行政机关违法行使职权或者不行使职权的职责。换言之，对检察机关开展行政违法行为监督的范围有明确的限定，即在履职中监督。

（一）行政违法行为监督不是监督一切，应仅限于对行政违法行为的监督

检察机关成立之初，特别是1954年宪法和《人民检察院组织法》颁布后，将检察监督定位为一般监督。但随之引起巨大争议和受到严厉批判，因而逐渐沉寂。1979年颁布的《人民检察院组织法》明确取消了原有的一般监督。通常认为，一般监督是全领域、各方面的直接监督，监督范围包括政府机关的行政行为、公务人员的违法犯罪行为、对企业的经营行为以及公民的违法违规行为。［5］因此，有观点认为一般监督就是监督一切。［6］对此，我们认为行政违法行为监督不是一般监督。首先，不能监督一切，监督对象仅包括行政机关及其工作人员的违法行政行为。其次，监督的方式不是“一般监督”时期所采用的建议书、提请书、抗议书、报告书等形式了，而是通常情况下依照《人民检察院检察建议工作规定》制发检察建议。最后，监督不能参与和影响行政行为决策和作出的过程，仅是事后对行政行为是否违法的判断以及纠偏。

（二）行政违法行为监督不是直接监督，是結合履职的延伸监督

1981年开始，党中央提出司法机关应当参与社会治理、综合治理，同年最高检工作报告专门提出通过办案，对一些机关、企事业单位在制度机制等方面存在漏洞的，及时提出建议，帮助其加强管理。该方式一直延续至今，特别是2011年中共中央、国务院印发了《关于加强和创新社会管理的意见》，专门要求检察机关更加积极参与加强和创新社会治理各项工作，促进提升社会管理法治化水平。后续一系列文件如《决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》等均提出该方面要求。由此，检察机关法律监督作用不再局限于诉讼领域，通过监督办案工作延伸监督行政机关行政行为成为常态并具有历史发展的必然性。所以，此次《意见》要求开展行政违法行为监督，也是延续上述之意，即在履职中进行延伸监督。一方面在法律没有明确授权的情况下，不能对行政违法行为开展直接监督，另一方面应当坚持履职这一监督的前提条件，不能脱离履职随意对行政违法行为开展监督。换言之，延伸监督应是在检察机关监督办案工作基础之上的延伸，目的是纠正行政违法行为和提升社会治理法治化水平。

（三）行政违法行为监督不能超越职权获取监督线索

《人民检察院组织法》对检察机关职能作了明确规定，在履行这些职能中获取行政违法行为线索并予以监督，应当是落实《意见》的应有之义。除了法定职能之外，群众举报、人大代表、政委委员反映、有关机关转交、媒体报道、上级机关交办等线索能否纳入履职范围之内，的确有争议。本文认为，人大代表和政协委员反映、有关机关和上级检察院交办等方式是检察机关完整意义上的履职所必然包含的内容，应当纳入获取线索范围，但对于媒体报道和群众举报能否作为监督线索来源，目前在探索阶段仍应谨慎。一方面，如果将媒体报道纳入线索获取范围，“履职过程中发现”这一前提很可能被虚置。另一方面，人民群众单纯对行政违法行为的举报也不宜直接纳入线索获取范围。根据中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、最高检《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》等文件要求，已经把涉法涉诉和普通信访剥离开来，检察机关只受理涉法涉诉信访，而对于一般意义上包括单纯对行政违法行为的信访则排除在外，所以，即使检察机关的控告申诉职能也不应包括单纯对行政违法行为的信访。

所以，探索开展行政违法行为监督应在有限范围内进行，不能陷入一般监督而监督一切，不可脱离履职而直接监督，也不能超越职责而随意采取获得监督线索的方式，要牢牢把握“履职中发现”这一前提和原则。

三、实行行政违法行为监督案件化办理

目前检察机关对行政违法行为的监督主要借助于“穿透式”监督，即基于诉讼监督这一基石和本权，“穿透式”监督案涉行政行为，督促行政机关纠正违法行为，从而促进社会治理。［7］所以通常是随案式监督，没有单独流程、案号和案卷，本质仍是一种办事模式。但是，行政违法行为监督不仅是基于诉讼监督的“穿透式”监督，还存在大量其他履职过程中发现后予以监督的情形。如果说前者是借助诉讼监督案件的监督，受办案规范化约束和保障，那么后者就是完全脱离办案程序，必然受到法治化规范化的质疑。所以，行政违法行为监督事项纳入重大监督事项实行案件化办理，不仅是规范监督程序的需要，还是保障监督质效的前提。 实行行政违法行为监督案件化办理主要有三个方面：

（一）导入办案流程

将监督线索导入检察办案系统，进行立案、受理和审查，建立相应的案号、案卡和案卷，确保行政违法行为监督从线索发现到最终办结都全程留痕，循迹可查。

（二）遵守办案程序

行政违法行为监督案件化办理的核心内容是遵守办案程序。不仅有利于办案人员在办案过程中充分利用相应的办案方式，还有利于规范其中的办案行为。主要体现在两个方面：一方面根据《人民检察院行政诉讼监督规则》规定，规范运用调查核实手段，查清案件事实，以确认是否存在行政违法行为。另一方面借助公开听证，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者等担任听证员，形成听证员意见，为案件依法处理提供重要参考，让监督的公平公正可感可触。

（三）实现精准监督

行政违法行为监督案件化办理的目的是实现监督意见精准化，以自身监督的精准提高监督的质效和刚性。对不符合监督条件的，不存在违法行为、违法行为情节轻微不需要予以监督纠正的，或者行政机关已经自行纠正解决的，按照规定终结审查；对符合监督条件，存在违法行为且需要监督纠正的，及时制发检察建议等督促纠正。

四、完成行政违法行为监督基本制度构造

完成基本制度构造是行政违法行为监督法治化的核心内容，也是该项工作行稳致远的基本保障。《决定》公布以后，在地方立法和具体政策的支持下，部分地区探索构建了行政违法行为监督的基本制度。比如，江苏省《常州市违法行政行为检察监督工作实施办法（试行）》（2017年），明确了监督的原则和重点、管辖和调查方式、监督方式以及效力和保障等内容。再如，吉林省《通化市行政执法检察监督暂行规定》，列举了监督内容包括行政行为是否具备合法要件，是否存在职务犯罪行为，是否损害公民、法人、其他组织的合法权益等。此外，还有山东省德州市出台了《德城区人大常委会关于进一步加强行政执法检察监督工作的决议》《齐河县人大常委会关于加强行政执法检察监督工作的决议》，等等。上述探索构建基本制度后，该项监督工作更有章法，监督质效更有保障，并且能够按照制度规定常态化开展监督。但是，构建行政违法行为监督基本制度规范仍是极少数，特别是国家层面并未就此出台任何制度文件。总的来看，行政违法行为监督制度化尚未取得实质性进展。

为避免行政违法行为监督再次陷入停滞，使得党中央决策部署无法落地落实，必须借助相关基本制度的建立和完善，主要有两个方面：

（一）由最高检制定专门行政违法行为监督工作指导意见

首先，明确监督基本规范，保障监督工作有章可循，规范运行，有力开展。比如，明确行政违法行为监督职能定位和立场，明确行政违法行为监督案件的管辖范围以及办理流程，等等。其次，明确与监察监督的区别和衔接。比如，检察监督侧重对行政机关“单位”所做的“事”所遵循的规章制度的监督，目的是督促行政机关纠正违法行为，促进行政机关建立或完善相关规章制度；监察机关主要对所有行使公权力的公职人员履职过程中是否存在职务违法和职务犯罪行为进行监察监督，开展廉政建设和反腐败工作。同时做好衔接，对于行政违法行为的监督可以移送检察机关，检察机关发现国家公职人员违法行政行为构成犯罪的应转交监察机关等。最后，明确职权界限及不宜开展监督的情形。不介入行政权运行过程，不代行行政权力。对于当事人已经启动行政复议或行政诉讼程序的，检察机关不再进行监督或已监督的应决定中止或终结审查。

（二）各地结合本地区实际制定关于行政违法行为监督具体实施制度规范

在最高检制定的行政违法行为监督工作指导意见的基础上，制定适合本地区实际的具体实施办法。首先，争取地方党委和人大支持，出台具体实施制度规范，如《常州市违法行政行为检察监督工作实施办法（试行）》是以常州市全面深化改革领导小组通过并实施的，并要求全市各地各部门，支持和理解行政违法行为监督工作，主动对接、积极作为，共同推动法治。《通化市行政执法检察监督暂行规定》是通化市委、市政府共同制定出台的，并且把违法行政行为检察监督工作纳入党委和政府直接部署的全局性重要工作。其次，加强与地方政府的衔接，建立健全信息共享、案情通报、卷宗调取、联合督办等沟通联动机制，确保监督工作运行顺畅，并积极争取将行政违法行为监督纳入地方法治政府建设考核目标，［8］同时将检察建议的采纳与反馈纳入考核指标。最后，畅通监督线索来源渠道，加强检察机关内部线索移送，同时强化检察履职中大数据应用和发现监督线索的能力水平，实现大数据赋能制度化常态化。

在形成行政违法行为监督基本制度规范的同时，应加大实践力度，通过实践发现问题，完善制度，对不适合的规定及时修正，对需要制定的规定及时補充制定，从而为下一步立法提供基本依据。

*中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博士生导师，法学博士［100091］

**最高人民检察院第七检察厅检察官助理［100726］

［1］ 习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，中国政府网http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771717.htm，最后访问日期 ：2022 年 10月 15 日。

［2］ 参见解文轶：《行政检察工作的现状与发展》，《国家检察官学院学报》2015年第5期。

［3］ 参见冯孝科、黄琛：《行政违法行为检察监督的探索与展望》，《中国检察官》2022年第1期。

［4］ 参见常锋：《行政检察创新监督理念回应人民群众更高要求——专访中国政法大学终身教授应松年》，《人民检察》2021年第21-22期合刊。

［5］ 参见李勇：《检察监督权的变迁与重构》，《华东政法大学学报》2009年第5期。

［6］ 参见王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第190—191页。

［7］ 参见张相军、何艳敏、梁新意：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021年第10期。

［8］ 参见杨春雷：《深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求 探索推进行政违法行为监督》，《人民检察》2021年第21-22期合刊。