教育法法典化的正当性基础、逻辑进路与立法路径

2023-05-27江子丹

江汉论坛 2023年4期

摘要：在实现教育现代化和建设教育强国的时代背景下，中国教育法法典化的时机和条件已初步成熟，且具备了正当性基础。但是，目前推动教育法法典化仍存在重要教育领域法律制度不完善的实践难题及解法典化制约的理论困境。在逻辑进路上，中外法典编纂的经验借鉴为教育法法典化提供了实践参考，共识性教育法学理论体系为其提供了理论源泉，中国特色社会主义教育法制体系为其提供了制度支撑，进而为突破解法典化制约的动态平衡技术提供了方法依赖。在立法路径上，应利用“一揽子修法”模式完善重要领域教育单行法，宏观上采用“总则+分则”的统一立法模式，微观上采取“三步走”的立法策略。

关键词：教育法法典化；价值导向；治理效能；教育法制体系；立法路径

基金项目：国家社会科学基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入国家治理体系和治理能力现代化研究”（20VHJ001）

中图分类号：D922.16文献标识码：A文章编号：1003-854X（2023）04-0116-09

一、教育法法典化的正当性基础

党的二十大报告明确提出要“统筹立改废释纂”，突出强调了法典编纂的重大任务。法典是法的最高表现形式，是一个国家法治文明发展的象征。当前，教育法典的编纂工作在我国已提上日程，被明确列入全国人大常委会立法工作计划。（1）为什么要推动教育法法典化？这其实是一个由其价值逻辑和实践逻辑所决定的正当性基础问题。一方面，从价值逻辑上讲，教育法法典化能够实现教育领域良法善治的价值目标。教育法法典化的终极价值是在教育领域立良法、谋善治，保障公民受教育权、促进教育公平正义与贯彻新时代教育法治理念。另一方面，从实践逻辑上讲，教育法法典化有助于实现教育现代化和建设教育强国，发挥良好的治理效能。

（一）教育法法典化的价值导向

民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措。民法典的颁布标志着我国正式进入法典化时代，为教育法典编纂提供了本土立法经验。全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划和教育部公布的《教育部政策法规司2021年工作要点》均将教育法典的编纂纳入研究启动之中。因此，无论是从顶层设计、还是基于其现实意义的考量，教育法典的编纂可谓是我国当前立法工作的当务之急。然而，要制定出一部好的教育法典，具有正确的价值导向十分必要。

首先，始终坚持“保障公民受教育权”的价值取向。教育法典通过规定受教育权以确立“保障公民受教育权”在整个教育法制体系中的核心地位。受教育权成为公民的一项重要基本权利，这一点毋庸置疑。现代教育法治的核心目标就是保障公民受教育权，关键在于让每一位公民都能平等地享有受教育权。《教育法》第9条第2款明确规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”構建保障教育平等权的基本范畴是制定教育法典总则的重要价值，这一价值既能够实现教育法典分则各编在价值上的融贯性，又需要教育法典分则各编的制度构建作为具体保障。教育法在本质上属于行政法，行政法的价值基础在于平衡公共权力和公民权利，但其逻辑起点仍在于保护公民权利。换言之，教育法法典化在价值导向上应始终坚持人民至上的立场，服务于“办好人民满意的教育”这一重要目标。“以人民为中心”的发展思想在教育法法典化中的重要体现在于依法保障各教育主体的合法权益，核心是彰显保障公民受教育权的鲜明价值导向。

其次，充分体现“教育公平正义”的价值追求。教育法法典化的最终目标是制定出一部能够最大限度实现自由、平等、公平、正义、法治、秩序等价值，真正反映人民利益和意志，充分体现教育事业发展规律的教育法典。“但在各种法的价值中，正义居于总揽地位，它并不是一个与其他价值目标相并列的一般性价值目标，而是一个最具有综合性、全局性和至高性的核心价值目标。”（2）因此，是否符合正义要求就成为判断法律是否良善的重要标准。为此，教育法法典化应充分体现“教育公平正义”的价值追求，不仅要在总则中体现“教育公平正义”的一般理念，而且要在各分则体例设计中根据不同教育阶段、教育过程和教育类型的特点具体体现教育公平正义的特定内涵。在现阶段，教育法法典化应更加关注妇女、儿童、少数民族群体、残疾人、农民工子女等特殊群体受教育权的平等保护问题，这有助于“教育公平正义”价值追求的实现。

最后，全面贯彻“教育法治”的价值理念。教育法法典化是我国教育法治进步的重要体现。从形式法治的要求看，教育法法典化必须实现教育法制全覆盖，避免分散立法，节约立法资源，促进教育法律体系化。从实质法治的要求看，教育法法典化需实现教育法典的多元价值，从而更好地维护教育秩序、保证教育质量，成为实现教育现代化、建设教育强国的重要抓手，最终实现教育领域的良法善治。从程序法治的要求看，教育法法典化还需通过加强教育程序法治的方式来保障公民的受教育权得到及时有效的保护。一方面，教育法法典化应全面贯彻“程序正义”的价值理念和正当程序原则；另一方面，教育法法典化应对已有的教育法律、法规、规章中的程序性规范进行审查，然后根据不同情形分别处理。具体而言，将比较完善的程序性规范通过法典化技术吸收到教育法典中来，将只有原则性规定的程序性规范予以充实完善，使其具有可操作性，将明显滞后于教育事业发展的程序性规范清理出教育法典。据此，教育法法典化在形式法治、实质法治和程序法治三者的有机结合中全面贯彻了“教育法治”的价值理念。（3）

（二）教育法法典化的治理效能

教育法法典化的最终目标是制定出一部符合我国国情、体例科学、逻辑严密、内容协调、价值融贯的教育法典。教育法法典化的正当性基础还在于其能够有效发挥降低立法成本、减少立法冲突，提高治理效能的积极作用。这种正面效应不容忽视，主要体现为以下几点：

其一，引领新时代教育事业发展。中国特色社会主义进入新时代，我国教育事业发展不断推进，取得了全方位、开创性的历史成就。但与此同时，教育事业发展仍面临诸多不确定、不稳定因素。在教育事业发展过程中，教育法律关系相对比较复杂，涉及政府、市场、社会、学校、教师、学生、家长等多元教育主体。它们之间不仅涉及教育权力、权利、义务、责任等具体分配，更体现了多元教育主体之间难以调和的利益冲突。在现有教育立法中，《教育法》往往规定得比较模糊和笼统，而各教育单行法由于受“问题导向式”立法理念的影响，条文之间重复、交叉甚至冲突的现象时有发生。因此，在新时代，教育法法典化有助于缓和多元教育主体之间的利益冲突，统一教育领域的法律适用。这不仅能够为教育事业发展创造良好的法治环境、提供优质的法治化方案，而且能够促进教育事业的全面发展，进一步彰显教育法法典化引领新时代教育事业发展的治理效能。

其二，推进教育治理体系和治理能力现代化。“推进国家治理体系和治理能力现代化是一个由传统治理向现代法治化治理转型的过程。”（4）我国是成文法国家，加强教育法治的核心是完善教育立法，通过立改废释纂促进教育法律与其他部门法律之间的协调统一。目前，我国教育立法已不再只满足于有法可依的基本要求，在此基础上不仅立法数量要稳步增长，而且立法实效更要充分发挥，使纸上的立法在现实生活中真正发挥重要作用。因此，在现有教育立法资源严重匮乏的情况下，教育法法典化有助于维护和促进教育法制的协调统一，克服地方和部门保护主义的弊端。通过更加全面有效的利益衡量，建立并完善权责一体的教育法制体系，切实发挥好教育法法典化推进我国教育治理体系和治理能力现代化的治理效能。

其三，规范教育行政执法。改革开放以来，我国教育法制体系逐步完善，教育行政执法机关及其工作人员依法行政的理念不断增强。但与此同时，教育法具有调整范围广泛、教育法律主体众多、教育法律关系复杂等特点，教育行政执法人员法治意识淡薄、法治能力不足，教育法制体系自身仍存在诸多问题。这些因素使得教育行政执法领域经常出现违反教育法律法规、适用教育法律法规错误、滥用教育行政执法裁量权等现象，导致侵犯公民受教育权的后果。教育法法典化具有促进教育法律体系化、填补教育法律漏洞和规范教育行政执法之功效。一方面，教育法法典化利用规范构造功能，通过对教育行政执法主体、教育行政执法相对人和教育行政执法第三人的权力（利）、义务、责任等的合理配置，实现教育法法典化的工具理性。另一方面，教育法法典化利用价值重塑功能，通过其价值理念影响教育行政执法主体的行为，进一步规范教育行政执法，实现教育法法典化的价值理性。最终，教育法法典化在工具理性和价值理性的统一中实现规范教育行政执法的治理效能。

其四，统一教育司法裁判。教育司法裁判的核心是依法裁判，具备完善的教育法律规则体系和教育法律原则体系至关重要。一方面，教育法法典化通过不断完善法律规则体系，为教育司法裁判确立了明确而具体的法律规则，既为法官提供了具体的裁判规则，也为各类教育主体确立了明确的行为规则。完善的教育法律规则体系有助于增强法律的可预测性，使得各类教育主体能够清楚地明白自己享有何种权利，应当履行何种义务，哪些行为会承担相应的法律责任。此外，它能最大限度减少法官与当事人之间在法律适用方面的矛盾与冲突，使得司法裁判更容易获得当事人的理解和支持，进一步维护司法权威。另一方面，大量教育司法实例表明，我国法院通过在个案中创造性地运用法律原则裁判纠纷，丰富了教育法律规范体系。通过对以往教育司法实践经验进行归纳总结，尤其关注最高人民法院发布的“指导性案例”中“法官造法”所依据的法律原则，将那些在教育法律规范体系中具有基础性地位，体现教育法根本价值的法律原则通过法典化技术及时上升为教育法典的基本原则。例如，通过对“田永案”“张成银案”以及“于艳茹案”等典型案例的梳理，可以发现近30年来正当程序原则通过司法裁判的一次次推动得以正式确立并不断发展完善。（5）总之，通过教育法法典化进一步健全教育法律规则体系和教育法律原则体系，统一教育司法裁判，为实现教育司法领域中的“同案同判”奠定基础，从而充分保障公民享有平等的受教育权，在教育司法领域实现治理效能。

二、教育法法典化的现实困境

在实现教育现代化和建设教育强国的时代背景下，我国教育法法典化的时机和条件已初步成熟，且具备了正当性基础。因此，必须加快推进教育法法典化，以制定统一的教育法典构建更加完备的教育法律制度体系，为引领推动教育综合改革，加快推進教育现代化和建设教育强国提供最基础、最稳定、最可靠的法治保障。然而，目前我国教育法法典化仍然存在着重要教育领域法律制度不完善的实践难题和教育法法典化的解法典化制约的理论困境，这些都成为阻碍教育法法典化进程中的重要因素。

（一）实践难题：重要教育领域法律制度不完善

我国教育法制体系已基本形成，但是重要教育领域法律制度依旧不完善，教育法制未能真正实现全覆盖，法律规范不够系统，框架内容不够丰富。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》曾明确提出“六修五立”的教育立法计划，即修订《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》《民办教育促进法》制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。

但迄今为止，“六修”中只有《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》这四部法律完成了修订。《教师法》和《学位条例》距离上次修订时均已过十余年，其相关内容均已严重滞后于教育实践，难以有效回应教育事业发展中出现的新问题。“五立”中只有《家庭教育促进法》制定完成，《学前教育法草案》虽已过征求意见阶段，但至今仍未完成正式立法。有关考试、学校、终身学习的立法工作，相关部门的立法调研与论证已持续多年，但均未取得突破性进展。（6）从2006年开始，专门针对终身教育的立法建议也被写入立法提案，全国人大常委会认为立法是必要的，教育部也将相关立法工作纳入当年工作要点。但时隔多年，立法工作还处于研究准备阶段，仍未列入国家立法规划。学前教育立法也面临着类似的问题，实际上学前教育领域面临着教师资质、幼儿园管理、幼童权利保护等诸多问题，该领域矛盾十分突出。但多年以来，真正在学前教育领域发挥作用的仍是行政机关制定的行政立法，它们的效力等级相较于立法机关制定的法律更低。例如，原国家教委制定的《幼儿园管理条例》和教育部制定的《幼儿园工作规程》从法律性质上来说均为部门规章，它们在幼儿园管理中实际上发挥了“立法机关制定的法律”的规范作用。在国家立法缺位的情况下，现有规定难以做到体系化管理，也无法对学前教育的性质定位、国家财政投入与成本分担等事项进行规定，学前教育领域的诸多问题难以有效解决。（7）此外，学校是开展教育教学工作的主要场域，考试是检验教育教学成果和选拔人才、配置教育资源的重要方式。然而，相关教育立法工作仍未进行体系化整合，这些重要教育领域法律制度的不完善给教育法法典化带来了实践上的难题。

（二）理论困境：教育法法典化的解法典化制约

教育法法典化不仅存在重要教育领域法律制度不完善的实践难题，还存在着解法典化制约的理论困境。后者相比前者而言，对教育法法典化的制约作用可能更为明显。因为，重要教育领域法律制度不完善从形式上可以通过加强立法予以完成，我国在制定教育单行法上已积累了一定经验，从形式上完成相关立法并不十分困难。相比之下，制定出保障公民受教育权、体现教育公平正义、符合新时代教育法治理念的“良法”则更为重要。然而，解法典化制约的理论困境往往在法典编纂完成数年之后才逐渐表现出来，且难以引起立法者的高度重视。这同样对于教育法法典化有着明显的影响，不仅会降低教育法法典化的治理效能，而且还会引发教育法制体系内部的矛盾。

“解法典化”（decodificazione）起源于民法典，是指已经制定民法典的国家所出现的“层出不穷的法律特别规范造成传统民法的内外体系逐步分解的现象”（8）。同样地，“解法典化制约”的理论困境也会给教育法法典化造成一定程度的冲击。一方面，在教育法典编纂完成后，随着社会的变迁和教育事业的发展，原有的教育法典已无法完全适应新的形势变化。此时，需要在教育法典之外制定一些与原有教育法典调整对象相同的教育特别法，这些特别法与教育法典之间在调整对象上存在一定程度的竞合。按照特别法优先于一般法适用的原则，教育法典的相关规范会在与特别法竞争的过程中被排挤出去，教育法典的制度效能会减弱。另一方面，特别法是回应社会变迁和教育事业发展而产生的新法律，它在教育法典原先调整的领域创设了新的法律规范，体现了符合社会变迁和教育事业发展的新的价值理念。此时，在教育法典之外的特别法形成了独立的“微观法律系统”，它削弱了教育法典在教育法制体系中的中心地位，造成了教育法典与特别法之间的价值冲突，损害了整个教育法制体系在价值上的融贯性。因此，在教育法法典化过程中，立法者需具备一定的前瞻性，全盘考虑教育特别法出现的可能性，以及教育法典的地位和作用是否会被实际削弱，充分做好应对教育法法典化的解法典化制约的理论困境的各项准备。

三、教育法法典化的逻辑进路

如何推动教育法法典化？重点在于教育法法典化应遵循合适的逻辑进路。一方面，需充分借鉴国内外先进的法典编纂经验；另一方面，需进一步考察我国教育法法典化的理论基础是否坚实、制度支撑是否牢靠，并在突破解法典化制约困境的前提下动态调适法典稳定性与教育事业发展性之间的平衡关系。为此，教育法法典化应遵循“实践参考——理论源泉——制度支撑——动态平衡”的逻辑进路。

（一）实践参考：中外法典编纂的经验借鉴

中外法典编纂的经验为我国教育法法典化提供了实践参考。从域外教育法典编纂实践来看，世界上三种具有代表性的教育法典立法模式为我国教育法典编纂带来了有益启示。从国内法典编纂实践来看，《民法典》具有民族性、实践性和时代性的精神气质以及“总分结构”和“提取公因式”的立法技术，亦为我国教育法典编纂提供了重要的借鉴意义。

其一，域外教育法典编纂经验。教育法典的编纂在世界上存在着多种实现形式，立法实践在国与国之间也存在着差异。目前，世界上主要存在三种具有代表性的教育法典立法模式，即以法国为代表的“法典模式”、以美国为代表的“汇编模式”、以英国和日本为代表的“基本法+单行法模式”。（9）法国是罗马法系的典型代表，迄今为止已制定多部法典，其中上世纪90年代末通过法令颁布的《教育法典》正是其法典化的辉煌成就之一。《教育法典》分为法律和条例，法律下面按照层级划分为部、分部、编和章。该部法典的重要特点之一就是秉承大陆法系的法典传统，对教育法律关系中的权利义务做了详尽的规定，并允许以单个规范性法律文件的形式对法典部分条文进行局部修改。（10）美国是联邦制国家，联邦和各州均具有教育立法权，各州根据宪法授权制定适合于本州的教育法律，由于各州实际情况不同，所以导致教育立法在形式和内容上千差万别。在联邦这一层面，《美国法典》是按照主题加以类型化编排的，第20个主题是“教育”，国会立法每年都会将关于教育的法條编入这一主题之中。在美国，《教育法典》仅仅是教育法律法规的简单汇总，条文之间的联系十分松散。英国和日本的教育立法模式区别于法国和美国，它们会在确立教育基本法律中心地位的前提下再制定其他教育单行法。例如，英国在20世纪初就制定了《教育法》，《教育法》也随着社会的进步和发展不断被修改，但无论它如何被修改，它作为其他教育单行法的统帅地位却始终没有动摇。二战结束后，日本也开始制定《教育基本法》，此后也以它为基础制定了一系列重要的教育单行法。

以上三种具有代表性的立法模式为我国《教育法典》的编纂提供了经验借鉴。以法国为代表的“法典模式”十分注重体系化法治传统，因而在体例上它们力求内外体系协调统一，强调对于基本制度的构建以及整部法典在价值上的融贯性。以美国为代表的“汇编模式”仅仅是针对教育法律法规的形式上的汇编，在实质上缺乏串联整部法典的逻辑主线。但是，这种“汇编模式”可操作性强、具体明确、层次分明，便于法律法规的查找，节省了找法的时间成本，实用性较强。以英国和日本为代表的“基本法+单行法模式”十分注重教育基本法在整个教育法律体系中的中心地位，非常重视核心价值的统一性和融贯性，具有明确的核心范畴。此外，在确立教育基本法中心地位的前提下，教育单行法的颁布也很好地回应了社会变迁和教育事业发展，形成了“基本法+单行法模式”。总之，以法国为代表的“法典模式”所具有的体系化传统及其对基本制度构建的重视，以美国为代表的“汇编模式”可操作性强、具体明确、层次分明的实用性风格以及以英国和日本为代表的“基本法+单行法模式”对教育基本法核心地位及核心价值、核心范畴的重视，共同为我国教育法法典化带来了有益启示。

其二，国内民法典编纂经验借鉴。2021年《民法典》的颁布实施引发了学界对于部门法法典化研究的热潮，同年教育法典、环境法典、行政基本法典也被正式提上立法工作日程。《民法典》的颁布和实施能够为教育法法典化提供有益经验。《民法典》是一部具有鲜明中国特色、实践特色和时代特色的法典。（11）我国教育法法典化也应同样体现上述要求。具体而言，中国特色是指教育法法典化应充分彰显民族风格，注重历史传承，体现中华民族优秀文化的积累与沉淀，并最终实现教育法典的精神气质。（12）实践特色是指教育法法典化要坚持理论联系实际，深刻总结我国教育法治建设的经验和教训。时代特色是指教育法法典化应紧跟教育法治发展的步伐，对新时代教育领域出现的各类问题做出积极回应，展现新时代教育的良好风貌。此外，民法典编纂对于教育法法典化的借鉴还体现在立法技术上。比如，民法典编纂过程中的“总分结构”和“提取公因式”的立法技术对于教育法法典化具有十分重要的实践参考意义。总之，民法典编纂不仅激发了社会各界对于教育法法典化的广泛关注，还为教育法法典化提供了宝贵经验。

（二）理论源泉：共识性教育法学理论体系

进入新时代以来，我国教育法学理论研究开始逐步走向深入，研究场域也随之扩大，对于教育事业发展进程中出现的很多热点、难点问题均给予了理论上的关照。随着教育法学研究的不断推进，在受教育权、教育法律关系、教育行为和教育治理等重要的教育法学理论问题上，教育法学界已形成了一定程度的理论共识，共识性教育法学理论体系已基本形成。

在受教育权的性质方面，学界普遍认为学习权是受教育权在新时代的最新发展。在具体内容上，学习权是受教育权的本质属性，可以分为学习机会权、学习条件权和学习成功权。（13）在权利面向上，学习权除了公民接受教育的权利之外，还包括公民自主学习的权利。（14）在权利保障上，通过对我国《教育法》的修改及其他配套立法的完善可以实现对学习权这一基本人权的系统化保障。（15）在教育法律关系方面，学界基本上达成了“教育法律关系是一种复合型法律关系”的共识。一方面，教育法律关系分为教育民事法律关系、教育行政法律关系以及教育宪政法律关系。（16）另一方面，教育法律关系是由国家、学校、教师、学生、家长等多种主体之间形成的有关权利义务关系的结构组合，它在内容上囊括国家和受教育者、国家和学校、学校和教师、学校和学生、教师和学生等教育法律主体之间形成的权利义务关系。在教育行为方面，学界普遍认为教育行為由多种不同性质的行为构成。教育行为严格来讲不是单个行为，而是由教育行政管理行为、学校治理作用、专业评价作用和校内管理行为等构成的一系列活动的总称。（17）在教育治理方面，学界普遍认为教育治理是一种“政府主导下的政府、市场和社会等多元主体在教育领域参与的共同治理”。一方面，政府职能转变十分重要，有利于最大限度发挥政府在教育治理中的主导与协调作用。（18）另一方面，单纯依靠政府干预或者单纯依靠市场调节都无法达到教育治理的最大功效，因此教育治理需要政府、市场和社会等多元主体对于教育公共事务的民主参与。（19）综上所述，这些共识性教育法学理论体系为教育法法典化提供了理论源泉。

（三）制度支撑：中国特色社会主义教育法制体系

我国教育立法经过70多年的实践发展，已经形成了以宪法中的教育条款为根本依据、以《教育法》为核心、以相关教育法律为统领，以教育法规和规章为补充的的教育法制体系。中国特色社会主义教育法制体系具有内在严密的逻辑结构，对各类教育主体和教育内容作了系统性规定。一般而言，我国教育法制体系可以从纵向结构和横向结构加以分类，纵向结构是按照教育法律规范的制定主体为标准进行的分类，横向结构是按照教育法律规范的内容为标准进行的分类。

从纵向结构上看，教育法制体系由处于不同效力等级的宪法、教育法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章等构成。按照凯尔森的规范等级体系理论，法律是一种强制性规范秩序，它在法律的创制和适用过程中呈现出一种动态体系。（20）因此，在教育法制体系中作为基础规范的宪法是其他教育法律规范据以创制的依据。宪法位于我国教育法制体系的最高等级，在教育法制体系中居于统领地位。一方面，包括《教育法》在内的所有教育法律都要以宪法为依据制定，且不能违反宪法的基本原则和根本精神。另一方面，有关教育的一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。这一动态体系也表现在效力等级较低的规范为另一个效力等级较高的规范所决定。换言之，在教育法制体系内部，每一个效力等级较低的法律规范都被其上位法律规范所决定，这一过程以具有最高效力等级的基础规范宪法为终点。最终，在纵向上形成了由宪法、教育法律、教育行政法规、部门规章以及地方性教育法规和规章等不同效力等级构成的具有中国特色的教育法律秩序统一体。根据宪法制定的《教育法》不仅规定了我国教育基本制度以及学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者的权利和义务等核心内容，还规定了教育与社会、教育投入与条件保障、教育对外交流与合作、法律责任等其他重要内容。这进一步为教育法规、规章和其他行政规范性文件的制定提供具体指导，确保整个教育法制体系遵循宪法的基本原则和根本精神。

从横向结构上看，教育法制体系的内容根据不同的分类标准可呈现出不同的结构安排。以教育阶段为分类标准，我国当前教育阶段可划分为学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等，与此相对应形成了《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》等教育法律制度。以教育类型为分类标准，我国当前教育类型可划分为学校教育、家庭教育、特殊教育、特别教育等，与此相对应形成了学校教育法律制度（如《义务教育法》《高等教育法》《学位条例》等）、家庭教育法律制度（如《家庭教育促进法》）、特殊教育法律制度（如《残疾人教育条例》等）、特别教育法律制度（如《国防教育法》）等教育法律制度。以教育促进对象为分类标准，我国当前教育促进对象可划分为家庭教育和民办教育等，与此相对应形成了家庭教育促进法律制度和民办教育促进法律制度等。

综上所述，具有纵向层次和横向内容两个维度的中国特色社会主义教育法制体系已基本形成，它为教育法典的编纂提供了牢固的制度支撑，为教育法法典化奠定了坚实的制度基础。

（四）动态平衡：突破解法典化制约的路径

为有效应对前文提到的解法典化制约的理论困境，很多罗马法系国家通过整合特别法对本国民法典进行更新，甚至重新制定出一部新的民法典来取代旧的民法典，这一现象被称为“再法典化”。（21）但是“再法典化”也不是万能的，因为法律本身具有一定的稳定性，而社会变迁却一直存在。法典制定后，在司法适用过程中，法官在解释法律时可能会出现新的含义，此时需要在既定的法典规范与司法实践中的个案规范之间进行统合协调。（22）因此，一切仿佛又回到了起点，新一轮的“解法典化”会再次启动，“再法典化”也会随后发生。于是就出现了“解法典化”与“再法典化”周而复始、循环往复的现象。

为回应教育领域出现的各种问题，行政立法、其他行政规范性文件、最高人民法院发布的指导性案例等往往发挥了十分重要的作用，实际上在某种程度上也冲击了《教育法》的地位，构成了实质意义上的“解法典化”。在这种情况下，我国教育法法典化又需要重新审视并整理这些新出现的法律、行政立法和其他行政规范性文件，实质意义上的“再法典化”也随之产生。如何避免今后我国教育法典出台后受到解法典化制约至关重要，既需要教育法学和立法学理论的支撑，又需要相关立法技术的提高。从宏观层面上说，我国教育法法典化应坚持以下立场：一是要尽可能使新出台的教育法典能够最大范围容纳当下的教育类法律、行政立法和其他行政规范性文件。二是要认真总结西方国家部门法法典化的经验和教训，尤其是教育法法典化过程中面对解法典化冲击时的经验和教训，结合我国教育实际，走出一条具有中国特色的教育法法典化之路。在微观层面，立法机关必须平衡好法典稳定性与教育事业发展性之间的关系，力争在动态中达到平衡。首先，教育法典编纂应当为根本性制度确立详尽的规则，为法典的稳定性奠定基础。规则的制定必须具备一定的前瞻性，不仅要全面考虑当下教育事业发展的现实情况，更要尽可能预计到今后一段时期教育事业发展的趋势和方向，平衡好法典稳定性与教育事业发展性之间的关系。其次，教育法典编纂应该合理设置一般性法律原则条款。作为法的基本构成要素之一的法律原则能够起到弥补成文规则之不足的功效（23），相比法律规则在适用上更具弹性，能够有效应对教育改革发展对法典稳定性的冲击。最后，要善于运用法律解释和“法官造法”等法律技术在法典稳定性与教育事业发展性之间实现动态平衡。为实现此种动态平衡，有必要加强运用法教义学研究方法来处理教育法律规范体系内部的融贯问题。法教义学追求规范、解释和体系三者的有机统一（24），教育法教义学要以教育法规范为研究对象、以教育法解释为研究方法、以教育法体系化为研究目标。

四、教育法法典化的立法路径

如何推动教育法法典化在我国落地生根？核心在于教育法法典化应选择最佳的立法路径。对此，既要充分挖掘我国优秀本土立法资源，又要认真借鉴国外立法经验，在此基础上探索出一条适合我国国情，体现我国教育事业发展规律的教育法法典化之路，需利用“一揽子修法”模式完善重要领域教育单行法，并在宏观上采用“总则+分则”的统一立法模式、微观上采取“三步走”立法策略。

（一）利用“一揽子修法”模式完善重要领域教育单行法

2012年，教育部提出对《教育法》等4部法律进行一揽子修订，这种教育立法模式被形象地称为“一揽子修法”，属于立法技术的一种创新。法典化的立法模式则是站在国家教育事业发展全局制定出一部适合我国国情、体例科学、逻辑严密、内容协调、价值融贯的教育法典。但是，《教育法典》的编纂并不是重新制定出一部新的法典，而是通过建立科学的规范体系及使用准确、统一的法律概念，按照教育法治原则，对既有教育法律规范进行整合、补充和修改，实现对教育单行法的再法典化。（25）教育法法典化不同于教育单行立法的制定，教育单行立法是为了解决某一具体教育法律关系或者教育法律问题而制定的，而教育法法典化旨在从整个教育事业发展大局出发构建一套综合系统的规范体系。

2013年9月，在对《教育法律一揽子修订草案（送审稿）》征求完意见之后，国务院法制办建议对《教育法》《高等教育法》《教师法》《民办教育促进法》等4部法律进行修订，共涉及23个条文。对教育法律进行“一揽子修订”十分必要，这也是第一次将“包裹立法”的立法技术应用于教育立法当中，实现了立法质量与立法效率的平衡。（26）在立法实践中，包裹立法可以同时对效力等级相同的法律、法规进行一体化立法或修订。目前，我国教育法制体系在横向上尚未完全覆盖，一些重要领域的教育单行法仍不够完善。因此，应稳步推进我国各层级教育立法，充分利用“一揽子修法”本土资源，完善重要领域教育单行法。

（二）宏观上采用“总则+分则”的统一立法模式

目前，根据我国国情，教育法典的体例结构在宏观上应采取“总则+分则”的统一立法模式，遵循“总则在前、分则在后”的编排顺序。一方面，该模式较为成熟，德国和我国《民法典》均采用这种总分结构。另一方面，该模式符合我国国情和教育实际。当前，我国已有完备的《教育法》这部教育领域的基本法，在此基础上可效仿日本的教育法典编纂模式。总之，教育法典采用“总则+分则”的统一立法模式已具备比较成熟的国内外立法经验。

总则部分是教育法典的核心，也是对教育法律规范“最大公约数”的提取，对分则各编具有统领和协调作用。具体而言，总则编纂应注意以下几点：第一，立法目的。立法目的对于立法而言至关重要，既决定法律规范的内容表达，也关乎法律自身的价值取向。从现有教育法制体系来看，不同的教育法律往往具有不完全相同的立法目的。立法目的作为教育法典总则乃至整部教育法典的核心，必须充分体现教育活动的共性。因此，立法目的条款既要充分利用现有教育法律规范资源，又要善于借鉴其他法律立法目的条款中的有益经验，提炼出统摄整部教育法典的立法目的。（27）第二，基本原则。基本原则乃为整合教育法规范之特殊需要。它对教育法规范具有整合价值，具体体现为它对教育法规范“具有重要的稳定、协调和优化价值”。（28）为保证教育法典的系统性，必须在总则部分确定好整部法典的基本原则。第三，立法技术。总则部分可采取国内外常用的“提取公因式”立法技术，将分则各编具有普遍性的规范提取出来，确定一般立法规则即可，各分则就不再赘述相关内容。

在对待分则编纂这个问题上，也应做好以下几项工作：第一，正确认识分则与总则之间的逻辑关系。借鉴我国《民法典》的编纂经验，教育法典总则应处于教育法典的核心地位，统领和协调分则各编的编纂工作，分则各编均不能违反总则中的基本精神、基本原则和根本价值。要把保障公民受教育权这一宪法基本权利作为总則编纂的根本指导思想，并由分则各编予以贯彻落实。同时，总则部分确立的各项重要法律制度要在分则各编中有所体现。第二，要科学合理编排分则各编的内容和顺序。一般认为，教育法典分则应按照教育类型的逻辑主线进行编排。例如，可以按照公民接受教育的先后顺序编排为学前教育、义务教育、高中教育、高等教育等编。然而，教育法典分则编排单一按照教育类型划分是不够的，容易演变为教育单行法的简单汇编。因此，结合国内外教育法典的编纂经验，“分则编可由教育主体编，学校教育编，教育与家庭、社会编，特殊事项编等部分组成”。（29）除了内容方面，对于分则各编的编纂不应采取单一标准的逻辑主线，可采取多重标准相结合的逻辑主线，比如采取教育类型、教育主体和教育活动等标准相结合进行分则各编的编纂，且应注重各类标准之间的协调和统一。（30）

（三）微观上采取“三步走”的立法策略

在微观上，我国教育法法典化可以采取“三步走”的立法策略，这是由我国教育立法实际所决定的。一方面，教育单行法类法典化既能保证教育法典内容的科学性，又能保证教育法典结构体系化。目前，我国仍有很多重要教育领域的單行法未能实现类法典化，这将是教育法法典化今后一段时期的工作重点。另一方面，在立法步骤上，可以采取先制定出教育法典总则，再采取总分结合的方式完成教育法典的编纂工作。

首先，实现教育单行法类法典化。我国《民法典》编纂并非一蹴而就，而是先行出台各部民事单行法，实现对各类民事法律关系的基本统筹，这一过程被学者创造性地称为民事法律的“类法典化”。（31）目前，我国一些重要教育领域的单行法尚未实现类法典化，教育法制体系仍不完备。当务之急就是要先对将来教育法典总则涉及到的学校、学生等内容进行类法典化规制，具体来说就是尽快制定《学校法》和《学生法》。（32）此后，再对分则部分的一些重要教育领域进行类法典化。例如，针对高中教育、网络教育、特殊教育等领域，制定出《高中教育法》《网络教育法》《特殊教育法》等法律，实现这些重要教育领域的类法典化。

其次，制定教育法总则。对于教育法典的编纂，可以充分借鉴民法典编纂的成功经验，在民法典编纂之前先行制定《民法总则》，教育法总则可以以《教育法》《教师法》《学校法》《学生法》等教育法律为基础制定，名称上可称为《中华人民共和国教育法总则》。

最后，总分结合，形成统一的《中华人民共和国教育法典》。在教育单行法已基本完成类法典化和《中华人民共和国教育法总则》已制定出来的前提下，有机融合总则部分和分则各编，最终形成逻辑统一、价值融贯、协调统一的《中华人民共和国教育法典》。

五、结语

教育兴则国家兴，教育强则国家强。党的二十大报告明确把教育确立为全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑之一，对坚持教育优先发展、加快建设教育强国作出全面部署，为新时代新征程深入推进教育现代化指明了前进方向，意义重大而深远。一个现代化国家必然是法治国家，推进教育现代化离不开教育的法治化，必须构建完善的教育法律制度体系和法治运行机制，实现全面依法治教。在这样的时代背景下，中国教育法法典化的时机和条件已日趋成熟。但是，目前推动教育法法典化仍存在重要教育领域法律制度不完善的实践难题及解法典化制约的理论困境。为此，教育法法典化应坚持鲜明价值导向，充分发挥治理效能，夯实正当性基础。一方面，从价值逻辑上讲，教育法法典化能够实现教育领域良法善治的价值目标。教育法法典化的终极价值是在教育领域立良法、谋善治，保障公民受教育权、促进教育公平正义与贯彻新时代教育法治理念。另一方面，从实践逻辑上讲，教育法法典化有助于实现教育现代化和建设教育强国。推进教育法法典化可以彰显引领新时代教育事业发展、推进教育治理体系和治理能力现代化、规范教育行政执法、统一教育司法裁判等诸方面的治理效能。在教育法典编纂过程中，要充分借鉴中外法典编纂经验，进一步完善我国教育法学理论体系和重要教育领域法律制度，找到突破解法典化制约的路径，着力找到实现教育法典的稳定与教育事业快速发展之间的动态平衡办法。在有效回应教育法法典化所面临的实践难题和理论困境的基础上，探索出一条适合我国国情、反映人民利益和意志，体现教育事业发展规律的教育法法典化的立法路径，助力教育领域良法善治和教育治理现代化的实现。

注释：

（1）《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确规定：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”

（2）周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，《行政法学研究》2021年第1期。

（3）参见周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，《政法论坛》2022年第3期。

（4）周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《法商研究》2020年第4期。

（5）参见周佑勇：《司法判决对正当程序原则的发展》，《中国法学》2019年第3期。

（6）参见湛中乐、靳澜涛：《新中国教育立法70年的回顾与展望》，《首都师范大学学报》（社会科学版）2019年第5期。

（7）参见吴会会：《“政策之窗”何以开启：学前教育立法进程透视》，《教育学报》2021年第1期。

（8）陆青：《论中国民法中的“解法典化”现象》，《中外法学》2014年第6期。

（9）（25）参见孙霄兵、刘兰兰：《〈民法典〉背景下我国教育法的法典化》，《复旦教育论坛》2021年第1期。

（10）参见黄硕：《法国高等教育立法的新近发展及其对中国高校治理的启示》，《复旦教育论坛》2019年第3期。

（11）参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第279页。