城市“更新券”制度：破解首都核心区人口疏解难的新视角

沈体雁

摘  要：为加强对北京市核心区历史文化街区的保护，北京市积极展开核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建等工作。然而，在申请式退租试点项目中出现了财政负担重、行政成本高、居民腾退意愿低等突出问题。基于此，北京市可借鉴“粮票”“地票”“创新券”等模式，引入“准货币化”和“类市场化”机制，探索建立“城市更新券”制度，提高社会参与度，减轻财政负担，提升居民腾退意愿。同时，此先行先试可为全国城市更新提供可借鉴的经验与样板。

关键词：申请式退租；城市更新；腾退；后效应处理；运作模式

中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.05.08

为全面实施《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（简称《总体规划》）和《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》（简称《核心区控规》），推动核心区历史文化名城保护工作的进展，2019年1月，北京市住房和城乡建设委员会、北京市东城区人民政府、北京市西城区人民政府联合印发了《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》，积极开展核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租和修缮工作，为推动核心区历史文化名城保护与恢复工作奠定了基础。直管公房申请式退租和恢复性修建不仅是北京核心区老城保护和街区更新的重要途径，而且也是落实北京市整体规划的重要举措。北京核心区老城由于地处二环以内，平房院落密集，人口众多，疏解任务重，腾退费用高，使实施主体在腾退过程中遇到各种难题。疏解腾退乃是政府与市场、居民之间的一场博弈，必须疏堵结合、全面动员、整体解决，探索建立符合首都核心区区情特点的腾退制度，形成强大合力和稳定预期，才能破解腾退工作目前的难题，推动腾退工作走向良性循环的轨道。

一、核心区人口疏解现状与问题

首都功能核心区，包括东城区和西城区两个北京行政区，总面积约92.5平方公里，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。[1]目前，核心区主要采取申请式退租、共生院建设等方式推进人口疏解。继2019年6月西城区推出菜市口西片区、砖塔胡同申请式退租项目和共生院建设后，西城区西板桥、铁树斜街，东城区东直门街道北二里庄直管公房院落、北新桥街道雍和宫大街周边直管公房院落也相继加入申请式退租试点和共生院建设项目行列。在实践中，虽然通过各方力量合力推进，项目取得一定进展，腾退居民签约率基本达到50％以上1，在此基础上，腾退院落的共生院建设也取得了一定成就，如雨儿胡同、大栅栏、草场地区等，但是依然存在一些难点痛点阻碍腾退工作的大规模实施。这主要表现在以下5方面：

（一）以“户”为疏解单位，难以形成规模

目前，申请式退租的方式是以“户”为单位进行试点推进，分割零散，不能连成片，难以形成规模和体系，无法彰显政府疏解的决心和气势，居民无法形成稳定预期，大多处于观望阶段，对腾退工作造成阻碍。

（二）以行政手段劝退，协调成本高、难度大

当前，申请式退租主要以政府或者行政单位转型而来的国有企业作为实施主体进行退租工作的具体操作。针对腾退意愿不强的居民，实施主体主要解决方式是逐一上门劝说，做思想工作，协调成本高、难度大。

以东城区南锣鼓巷地区的腾退为例，东城区首先成立由区委区政府主要领导为组长的领导小组，设立现場指挥部，下设“一办八组”，明确各组牵头部门、参与部门职责，同时还要加强协同配合，形成推进项目的强大合力。此外，还要发挥党组织的领导作用，以交道口街道工委、京诚集团为主成立项目临时党委，构建“党组织建在项目上、党支部覆盖到胡同里、党员深入院落中”的组织体系，为推动腾退工作提供保障。组建8个群众工作组进院落、进家庭，从腾退政策、房屋管理政策、留住改善标准等方面进行宣讲答疑。另外，群众工作组还要主动接受居民群众各类咨询，确保群众的知情权、参与权和监督权。按照此流程，腾退工作需要政府付出大量的行政成本。

（三）资金来源单一，缺口大、使用不灵活

按照直管公房申请式退租通知要求，承租人与实施主体签订退租协议后，实施主体收回直管公房使用权，并给予承租人货币补偿款，补偿标准按照退租房屋市场价值总额扣除房屋重置成新价款后进行计算。目前补偿款主要来源于区级财政资金。

以东城区为例，东城区平房面积达677.13万平方米，按退租面积达全区平房（含未登记）面积的30％目标计算，退租面积可达203万平方米，以每平方米12.5万元计算，共需资金2539.2亿元，如财政每年支出50亿资金用于退租，约需50年才能完成；若退租面积按全区已登记产权面积459.03万平方米的30％计算，共需资金1721.4亿元，假设每年财政支出50亿，则需34年。2政府的财政压力巨大，成本回收遥遥无期。另外，老城居民腾退后还将面临市政设施引入、环境的恢复改造、房屋修缮以及其他配套设施建设等多项费用。上述所需资金在短期内仅仅依靠区级财政是很难支撑的。

由于核心区疏解腾退是以老城恢复性修建为目的，带有更多公益性质，巨额的腾退资金，极低的回报率，较长的成本回收期，使银行等社会资本不愿参与进来。因此，腾退资金目前只能由政府一方买单。腾退后直管公房的经营管理受到多种限制。由于受到建筑控制高度、容积率、民宅性质、土地出让金、搬迁安置、核心区禁限目录和风貌保护等政策限制，缺乏可操作的融资、筹资、投资和商业开发模式，加之文保区改造又缺乏一个长期连续的明朗政策，导致社会资本不愿投入到文化保护和危旧房改造项目中去。若没有社会资本参与，腾退的巨额补偿费用无疑将给市财政造成巨大压力。

（四）房源类型少，位置偏，不能满足退租居民需求

经调研发现，绝大多数居民表示愿意进行退租，但是退租居民情况复杂，其家庭就业状况、人口结构、居住条件、收入水平等千差万别，不同的社会阶层、不同的经济条件，以致不同的个人需求决定了其对安置需求的多样性。根据申请式退租相关规定，目前安置房源只有共有产权房和公租房，房源数量少，户型结构差，且大都在五环以外，无法满足多元化、个性化的要求，这使得许多居民既“盼搬迁”又“怕搬迁”，成为制约居民退租、搬迁的首要因素。

（五）政策法规不健全，不能形成疏堵结合的政策环境

现行政策法规缺少可操作的实施细则和具体规定。近年来，关于老城保护，北京市相继出台了《北京皇城保护规划》[2]（2005年发布）、《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》[3]（2005年发布）、《北京十二五时期历史文化名城保护规划》[4]（2011年发布）、《总体规划》（2017年发布）、《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作通知》[5]（2019年发布）以及《北京历史文化名城保护条例》[6]（2021年发布）等一系列法规文件，明确了老城历史文化保护、危旧房改造、人口疏解、恢复性修建、共生院建设等总体要求，但这些文件对实施细则没有具体规定，如文化保护到什么程度，出现与风貌不协调的情况如何统筹协调，腾退房如何具体开展商业运营，房屋的性质转换，土地出让金补缴等均尚无具体政策规定，缺乏可借鉴可操作的现实路径。文保区内有关土地、市政、交通、环保、绿化等综合配套政策、规划审批以及改造方法也缺乏统一的规范和流程，致使人口疏解在很多方面陷入困境，社会单位和企业参与积极性不高。另外，关于历史建筑的保护，当前的政策法规并没有涉及居民的保护义务。历史建筑的保护不仅仅是政府的事情，而是全社会共同的责任。现行政策法规的不完善，不能形成疏堵结合的政策环境，导致疏解腾退工作困难重重。

北京应发挥首都优势，采取源头治理、系统治理、综合治理，发挥政府、市场、社会和个人多重积极性，长远谋划，整体谋划，提出解决人口疏解的系统方案。

二、“城市更新券”运作模式

借鉴“粮票”[7]“地票”[8-9]“创新券”[10]等做法，探索建立“城市更新券”（简称“房票”）制度。笔者基于上述制度，认为“城市更新券”是指政府将原来用于支付平房居民退租的补偿货币债券化，按照房屋面积给居民发放一定数额的“城市更新券”，居民可用“城市更新券”购买政府指定楼盘的房屋，也可以将更新券在市场（已完成退租手续的居民）中流通、交易，使其货币化。开发商将回收的“城市更新券”向政府兑现，内容包括资金或者政策优惠。区政府采取一户一策、因户施策方式，精细核算腾退成本，精准发放，打通“有房不退、无房可选”任督二脉，通过房票在一定时间和空间范围的流通实现腾退过程的有限制、有管理、有导向的市场化，实现将特定人群精准地疏解到特定地区，确保完成中央交办的核心区人口疏解腾退这个重大任务。“城市更新券”运作模式如图1所示。

（一）根据基准租金，分类分区对“城市更新券”进行定价

在进行疏解腾退前，做好前期的调研和摸底工作，根据房屋产权性质、面积、住户性质的不同，由区财政局精准核算出各区人口疏解需要的总支出。依据房屋所在区域位置的市场价对不同区域“城市更新券”进行定价。

（二）根据财政能力，有计划有步骤发行核心区“城市更新券”

根据核心区人口疏解所需的总支出费用，依据每年区财政支付能力，分年度、有计划地为退租户发放“城市更新券”。“城市更新券”由区财政局核算，并以電子形式发放。

（三）根据城市总体规划，选择确定目标房源项目

政府应依据《总体规划》，在多个拟承接疏解人口的目标地区划定安置房源项目，确保安置房源充足，种类多样，既包括共有产权房，又包括商品房和限竞房等。

（四）一户一策，因户施策，妥善发放“城市更新券”

退租户的情况千差万别，根据退租户不同情况，采取不同的策略，实行“一户一策、因户施策”的策略，妥善发放“城市更新券”。对于确实有困难不能及时腾退的居民，可以放宽腾退时间，规定在一定的期限内必须完成腾退。

（五）“城市更新券”的使用与兑付

成立“首都城市更新办公室”，负责居民腾退协议的签订，负责市场上“城市更新券”的回笼。政府积极做好“城市更新券”的宣传工作，使居民对“城市更新券”有更加深刻的认识，促进“城市更新券”在市场上的流通以及腾退工作的顺利进展。部分无购房需求且参与腾退的居民，可将手中的“城市更新券”在市场上进行交易变现，出售对象为已经完成退租协议签订的居民。这类居民一般是由于家庭成员数量较多或者其他原因，需要购买更大面积的住房，而手中所持“城市更新券”数量又不足的居民。

参与申请式退租的居民，可手持“城市更新券”向开发商直接购买政府指定区域新建商品房，具有申请资格的居民也可优先申请购买政府指定位置的安置房源。退租居民可以依据自身需求和经济状况，购买政府指定的相应地段楼盘，可以选择靠近中心城区的楼盘，也可以选择离中心城区较远的楼盘。房地产开发商依据政府制定的相关标准将“城市更新券”换算成货币，依据楼盘所在位置市场价向参与腾退的居民出售楼房。

通过售卖安置房，开发商获取一定数量“城市更新券”，可根据相关规定向“首都城市更新办公室”兑换相应奖励。其下设城市更新转移支付平台，负责“城市更新券”的结转、兑付，兑换内容由开发商和城市更新办公室按规定内容协商，包括各种税费的减免、容积率的增加、地价的优惠以及其他奖励政策，等等。“城市更新券”可以在城市更新转移支付平台直接抵扣和兑付。开发商在线提交兑付申请，上传交易发票等相关证明材料。城市更新转移支付平台对兑付申请材料进行审核，在区政府网站进行公示，公示期为5个工作日。公示日期结束后，城市更新转移支付平台将兑换奖励发放给开发商。

（六）“城市更新券”的管理与监督

“首都城市更新办公室”下设“城市更新券”交易平台，负责监管“城市更新券”在市场中的交易情况，向社会开放，自觉接受相关部门和社会监督。

“城市更新券”实行实名制，不得重复买卖，使用和管理遵守国家有关法律、行政法规和财务规章制度，不得提供虚假信息。对于故意倒买倒卖的个人，取消其交易资格，并列入信用“黑名单”；对通过“城市更新券”骗取政府奖励的企业，市有关部门将根据《财政违法行为处罚处分条例》[11]，对有关责任单位、责任人实行限期整改、给予警告，收回给予的奖励，列入信用“黑名单”，不再给予任何政策支持和奖励。构成违纪的，由有关部门对责任单位或责任人处以纪律处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关按规定处理。

三、“城市更新券”模式的预期效果和后效应处理

建立和实施“城市更新券”预期取得6个方面的良好收益，但是也可能面临社会不敏感和社会过度敏感两个方面的风险，因此，要积极采取后效应处理措施。

（一）“城市更新券”模式的预期效果

1.提供系统解决方案，展示政府腾退决心，形成强大合力和稳定的社会预期。依据“城市更新券”建立起的具有可操作性的实施细则和流程，为核心区人口疏解提供了系统解决方案，展示了政府疏解腾退的决心，尤其是可以使正处在观望阶段的居民形成稳定的社会预期，避免投机思想的萌生，促进腾退任务顺利进展。

2.增加核心区居民的可选性、获得感和公平性。在房源充足的基础上，退租居民手持“城市更新券”有选择性地购买安置房，既可以满足不同居民多样化、个性化的需求，使居民具有获得感，体现公平性，又可以提升核心区腾退工作效率。

3.减少基层政府的协调难度，降低行政成本，减少社会治理风险。依据“城市更新券”运作模式、实施流程和细则，可以使腾退工作更具可操作性，且能够大规模实施。避免以“户”为单位，上门劝退，分割零散的腾退方式，可以有效地降低行政成本和协调难度，减少社会治理过程中的风险。

4.证券化腾退资金，分期回笼，降低和分解财政的资金压力。将补偿退租户的资金证券化，以分期发放“城市更新券”的形式代替一次性资金补偿，可以有效减轻财政压力，避免一次性支付巨额资金给财政带来的压力。

5.以“城市更新券”为纽带，整合资源，促进更新。以“城市更新券”为纽带，将核心区老居民、新居民、老业态、新业态，房地产开发商、城市运营商、物业管理公司以及各级政府、国有企业、社会组织有机联系起来，促进形成首都城市更新的大联盟、大生态，活化城市资源，激发老城活力，真正做到人尽其才，地尽其利，各取所需，各得其所。例如，针对腾退后共生院的建设和运营，政府可以外包给市场经验丰富的城市运营商或者物业管理公司，并发放其一定数量的“城市更新券”，实施主体根据自身发展需要可以用“城市更新券”向区政府兑现，包括政策优惠等。

6.创造性完成中央交办的重大政治任务，为全市、全国城市更新提供经验和样板。北京核心区是北京市历史建筑、文保单位的集中地，是北京建设世界文化中心的重要载体与根基，也是全国历史文化名城的核心，其保护更新的实施情况在全市乃至全国具有重要的示范效应。核心区老城的保护更新的顺利完成，可为全市乃至全国的城市更新提供可借鉴的经验和样板。

（二）“城市更新券”模式的后效应处理

后效应处理主要是两方面问题，一是市场不敏感，流动不起来；二是过度敏感，倒买倒卖城市更新券，导致失控。

1.针对市场不敏感，“城市更新券”流通性不强的后效应处理。2021年年底核心区有181.2万人[12]，《核心区控规》要求2035年控制在170万人左右[13]，也就是每年有0.8万人需要疏解。为避免过度刺激房地产市场，“城市更新券”拟只在已完成退租签约手续的人手里流转，市场有限，有可能不能有效地带动市场。针对以上情况，政府在发放“城市更新券”之前应有计划、有步骤地做好宣传工作，先期可做试点，增加调研总结，找出其中利弊，边发现问题，边解决问题。

2.针对市场过度敏感，倒买倒卖“城市更新券”成风，出现失控的后效应处理。推出“城市更新券”后，也许市场反应过度敏感，倒买倒卖现象成风，出现难以控制的局面。面对此情况，政府应事先建立“城市更新券”交易信息平台，对二次以上交易的“城市更新券”进行严格审查和控制，遏制倒买倒卖现象出现。

四、“城市更新券”制度实施建议

鉴于当前核心区平房直管公房在申请式退租和恢复性修缮方面存在的困境，筆者建议实施“城市更新券”制度以解决当前面临的困境，建议成立负责城市更新的相应机构、专门的信息监管平台，建立“城市更新券”制度实施的具体方案、标准体系、效果监测体系等，推动“城市更新券”制度有效实施。

（一）成立首都的“城市更新办公室”、“城市更新联盟”和“城市更新专家委员会”等机构

成立“城市更新办公室”，负责城市更新相关事务，包括老城居民腾退、恢复性修建、共生院建设、社会资本、社会组织的引入，文物单位的保护、利用，城市更新制度、标准和实施细则的建立完善等与城市更新相关的事务。成立“城市更新联盟”，主要职责是协调政府、居民和企业之间的关系。成立“城市更新专家委员会”，对城市更新过程中出现的技术、政策难题以及“城市更新券”发放过程中出现的难题进行出谋划策。

（二）开展“城市更新券”试点

选择具有代表性的区域展开“城市更新券”发放试点。通过试点发现问题、解决问题，不断完善“城市更新券”相关制度和实施细则。

（三）建立“城市更新”信息推广平台，起到发布信息、监督监管的作用

成立“城市更新”信息推广平台，有关城市更新的政策文件、法律法规等应及时在此平台发布。开通网上咨询通道，及时回应居民疑惑。通过信息平台加强对“城市更新券”的流通监管，使其合法合规的流通。

（四）完善“城市更新券”实施政策

出台有关“城市更新券”实施的配套政策、完整的实施细则和管理办法，建立完善的腾退政策体系。例如，“城市更新券”与货币间的换算标准；房地产开发商手持“城市更新券”与政府兑换的内容、细则；“城市更新券”在市场流通的规则等。

（五）构建“城市更新券”标准体系

构建完善的“城市更新券”标准体系是促进“城市更新券”制度设计目标有效实现的必要条件。应加快推进标准研究，将更新券的定价标准、运行模式等内容转化为具有操作性、实施性的标准。

（六）构建“城市更新券”实施效果监测体系

“城市更新券”实施效果监测体系的构建是保证“城市更新券”评价有效性、交易公平性、政策连续性的重要前提。应整合现有监测资源，补足欠缺监测资源，依托大数据构建“城市更新券”监测体系，为“城市更新券”测算和运行提供统一可比、真实有效、口径一致的第三方监测数据。

（七）增加安置房的数量、种类

政府应增加安置房源的种类、数量，扩大退租居民的选择范围，加快“城市更新券”的流通和居民腾退速度，有效疏解核心区人口压力，推动街区更新。

注释：

1. 数据来源：北京晚报，孙颖：市政协委员建议扩大申请式腾退修缮政策支持范围 北京已在20个地区开展申请式退租（网址：https：//news.bjd.com.cn/2023/04/17/10401539.shtml）。

2. 数据来源：笔者实地调研获取。

参考文献：

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[2] 北京市文物局.北京皇城保护规划[EB/OL].（2005-09-01）[2023-03-07].http：//wwj.beijing.gov.cn/bjww/362679/362686/622504/index.html.

[3] 北京市文物局.北京旧城25片历史文化保护区保护规划[EB/OL].（2005-09-10）[2023-03-07].http：//wwj.beijing.gov.cn/bjww/362679/362686/622510/index.html.

[4] 北京市发展和改革委员会.北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划[EB/OL].（2011-11-17）[2023-03-07].https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/202111/t20211117_2539093.html.

[5] 北京市住房和城乡建设委员会.关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知[EB/OL].（2019-01-08）[2023-03-07].http：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/zfbz/zcfg/325775551/index.shtml.

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[13] 首都功能核心区控制性详细规划公布 一文读懂[EB/OL].（2020-08-31）[2023-03-07].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1676519765903427676&wfr=spider&for=pc.

Abstract：In order to strengthen the protection of historical and cultural blocks in the core area of Beijing，Beijing actively carries out the application of rent-withdrawal and restoration construction of bungalows directly managed public houses in the core historic and cultural blocks. However，there are some prominent problems in the pilot project of applying for rent-back，such as heavy financial burden，high administrative cost and low vacation willingness of residents. Based on this，Beijing can learn from such models as“food stamp”，“dipiao”and“renewal voucher”，introduce “quasi-monetization”and“quasi-marketization”mechanisms，explore the establishment of“urban renewal voucher”system，improve social participation，reduce financial burden，and enhance residents' willingness to leave. At the same time，the trials on regulatory alignment can provide referential experience and model for the national urban renewal.

Key words：Application for rent-out；Urban renewal；Retreat；After-effect treatment；Operation mode