高校经济责任审计量化评价体系建设服务高校治理研究

陈秋华

【关键词】高校经济责任；审计量化评价体系；高校治理

在高校迈向现代治理进程中，经济责任审计对完善高校治理结构和提升治理能力越来越发挥着保障作用， 其评价职能作为一种治理的制度安排， 能够积极促进经济责任的履行。借助于制度支持而建立完善的评价体系，则能更好规范领导者在权力运作、职责履行、资源配置等重点领域的责任界定，使高校所担负的人才培养任务完成在职能分解上更加清晰。相应的审计评价体系的建立也要符合高校治理要求，不但具有可操作性， 更要做到准确客观。而要建立这样的体系，除了一定的定性分析外，还要依靠量化评价作为支撑。为此需要将经济责任审计评价尽可能地量化，减少概括性描述。基于经济责任多从经济数据层面反映的背景，这也为经济责任审计评价的量化带来方便， 但面对高校经济活动的复杂性， 审计评价量化也存在很多难点，包括经营业绩、经营能力、经济决策、内部控制等多方面，很难全部做到精细量化，一些看似量化的评价，实际上仍然没有脱离开主观性评价。因此，有必要建立起高校经济责任审计的量化评价体系，在规范经济秩序上能够为高校治理服务， 而如何构建这样的评价体系，是高校治理面临的一个新课题。

一、经济责任审计评价体系量化促进高校治理的优势分析

1 . 审计评价体系量化的影响延伸性有利于提升高校治理效能

无论微观层面还是宏观层面，高校经济活动复杂， 涉及到的不确定性、风险性和模糊性问题， 使得所担负的经济责任越来越重， 注重合规性、效益性的审计评价能有效推动决策科学化，降低责任承担风险。新颁布的《教育部经济责任审计规定》（2021） 也强调了审计评价在高校治理的作用， 规定指出，有针对性的对校领导干部及其各部门进行审计评价，以便发现经济责任履行中的守法、守规问题，有利于推进高校治理体系和治理能力现代化， 这突出了审计评价在高校治理中的位置。近些年高校治理实践也表明， 随着高校行政管理权力逐渐下放， 实现治理过程规范化、法制化， 需要从制度建设着手， 经济责任审计评价既是制度建设的一部分，又在整个治理体系中发挥最全面的监督职能，有利于从多层面发现管理的漏洞， 及时进行防控，为高校治理保驾护航。

高校治理对审计评价提出了更高的要求， 围绕大学治理目标，聚焦高校发展面临的重大课题， 在审计过程中充分运用动态分析、整体分析、结构分析等数量模型， 增强审计评价的针对性， 揭示问题本质， 能够扩展高校内部审计工作的监督效果。审计评价的量化使审计过程更有针对性、指向性， 达到精准审计的效果，从注重一般财务收支的真实性、合法性向注重治理制度建设转变；从追求项目数量型审计，向以明确经济责任的责任界定转变。通过将审计内容细化分解为量化指标， 与具体审计结果相对应， 保证客观公正地评价出高校经济责任履行情况。一方面推动高校内部审计职能定位转型，另一方面精准对接高校治理问题，提升治理效能。

2 . 审计评价体系量化的规范性有利于经济责任划分

权力制衡理论认为， 权力运行与责任履行是相对等的，高校治理肩负着更为复杂的经济责任， 期间反映的是权力运行的制度安排，只有权力运行被置于强有力的制度框架下，责任履行才能真正到位。作为高校治理的核心内容，高校经济活动所应承负的经济责任寓于各项主体权力中， 为强化权力约束，需要强化制度建设， 而审计是制度安排的刚性要求， 强调的是遵从与服从， 极大的阐释了制度的威严，通过量化评价强化制度的约束力，在加强经济责任履行基础上不断提升高校治理能力。然而，也要求审计自身具有说服力，主要体现在审计评价上。立足于權力运行分析，要求审计评价更具有客观性和精准性，深刻揭示权力运用问题， 准确判定权力界线与应承担的责任，有效推动责任履行。由此看来审计评价有利于责任划分， 量化的审计评价使责任划分更明晰化，为责任履行指明方向。

3 . 审计评价体系量化的功能性有利于合理利用资源

经济责任审计评价体系的制定要以经济效益为出发点， 既要关注制度建设， 更要关注执行效果。审计评价的量化主要基于硬指标设计才能反映出经济效益， 围绕投入、能力、产出、结构等四个方面的细分，从规范高校财务管理到重大经济决策， 重在资源配置是否合理，以较小教育资源投入达到最大化产出，从而真正反映出经济责任履行的现状， 实现资源高效利用。审计评价量化体系的引入可以帮助高校重新整合人、财、物的资源，围绕学科建设、人才培养、科研产出等方面来进行量化设计各项责任评价指标，更好清晰对资源使用效益进行投入与产出比较，使审计建议有针对性。特别是在资金管理上， 对资金的使用效益进行量化评价，看资金使用预期目标与实际成果是否一致， 从而找出问题和解决办法，能够有效防止因资金管理问题造成的经济损失，达到资金使用和经济责任履行相统一。

4 . 审计评价体系量化的精准性有利于减少评价的主观性

审计评价体系量化具体指向的是责任履行状况，量化带来审计工作更好的操作性。高校经济责任履行是高校治理体系中核心和最敏感的领域， 影响到整个高校治理的成果，审计评价量化不仅为履行经济责任规范了边界，而且也减少了审计工作自身的盲目性和主观性，量化越细致， 评价越准确，也就更具说服力和权威性，审计结果更容易应用到工作整改中。围绕经济活动的权力运用是量化评价的重点，最终还要归结到资金、资产管理的合乎规定与否， 经济决策是否恰当，由此判定经济责任履行情况。

二、高校经济责任审计评价体系量化指标的设定

高校治理主要围绕高等教育办学任务而展开，经济责任审计则是重要的治理手段和途径，审计评价作为审计架构体系的一部分，最终反映审计的成果和应用程度。评价水平的高低取决于审计评价标准的制定和执行，评价的量化更有利于结合目标责任，精准定位高校治理的核心问题，通过对经济责任的履行情况分析，完善高校治理体系。

1 .量化评价的内容指向

经济责任履行反映在经济活动过程和结果之中， 过程的经济性、效率性越高，说明经济责任履行情况良好， 如果最终达到更高的效益性， 则是体现经济责任履行到位，而这些构成审计量化评价的内容，基于经济活动的经济性、效率性和效益性设计评价量表，更具有评价针对性和指向性。在高校审计评价体系中，经济性与效率性是反映高校治理的刚性要求， 可以通过投入与产出的比较来评价治理的最终效益， 借助高校经济效益高低进行审计评价量化设计，审计评价量化指标与学校经费结构、资产管理、教育资源利用的多项指标挂钩。如经费使用结构，主要是看学校教育经费用于教学和科研的投入比例多少，与用于其他项目的资金投入进行比较，以此体现资金资源在教育上的利用率。效果性就是实现学校教育目标的程度， 如果在人才培养、科研成果上能够达到最初制定的教育目标，则是完全履行了经济责任， 审计评价可以通过这种效果性进行量化设计，通过效果性的指标细分设定各项经济责任履行的审计评价指标。另一方面，以规范权力运行作为经济责任履行的评价指向， 主要看财务收支的真实性、合法性，可以借助财务数据变化设定审计评价量表， 并最终评定责任履行情况。高校财务收支的真实性、合法性是高校经济责任履行的焦点， 财务收支指标变化可以作为审计评价量化的依据，以经费使用为主线，以财务收支的真实性、合法性为准则， 设定审计评价量表，进行综合性分析，判定高校经济责任履行情况。

2.根据系统性原则和分层原则构建高校经济责任审计量化评价体系

为了使审计评价更加科学和客观， 需要对评价指标进行量化处理， 通常由总体情况的量化评价分解出各具体项目的量化评价， 最终上升为一种定性结论。因此， 需要遵循系统性原则和分层原则， 不仅对领导者所负的总体责任审核评价， 而且还要建立各项分值评价，对各项指标完成情况与所制定的标准进行比较， 并最终形成一个可量化的整体评价结果。具体说来，系统性原则是把经济责任的各项审计评价指标的设定看作一个整体，须从高校治理高度对高校整体经济活动进行量化评价， 既考虑全面性，更要基于全局发展，能够有利于高校治理的综合性评价结论的产生，当然各项审计评价指标的设定应该作为支撑点， 能够证明综合性评价结论的说服力。分层原则是突出经济责任评价的重点， 围绕经费管理、使用、产出效果等细化的经济指标，包括资产、预算、决策程序、内部控制状况等做出评价。从具体审计内容划分为二、三级指标，依次建立若干級别的审计评价指标体系模型，对各项评价指标进行定量分析， 参照标准分值得出评价结果，然后汇总形成高校经济责任履职情况的全面性评价。

3 . 指标量化的具体设计

首先， 从宏观层面针对学校整体发展情况评价指标的设定，分析领导者全面提升学校发展内涵以及完成学校教育目标的整体情况，主要聚焦于高校治理下新的改革创新举措与学校整体发展成果。以此为统领， 设定重大经济决策情况的量化评价指标，主要评价重大经济决策程序是否规范、合法和决策执行是否达到效果。其次，是设定财务管理情况评价量化指标，主要分析评价单位预算管理、收入与支出是否规范， 资产负债是否可控等情况。从促进内控制度建设着手，评价内部制度的健全性、执行的有效性，从预算管理、收入支出管理、举债融资、资产负债、合同管理等方面设定二级指标。主要加强对学校各个领域以及相应流程环节的操作行为评价，重点关注学校财务管理中的经费使用情况。具体操作上，是设定学校资产管理、基本建设、后勤服务等二级评价量化指标。由此，以多项综合性的量化设计为引领，分类细化为具体经济活动的量化指标评价，最终再归结为高校治理的总体目标的实现， 对领导者的经济责任履行状况做出结论，量化评价体系的整体架构可以更具操作性且责任明确，通过责任评价揭示高校经济内控制度性问题，达到高校有效治理。

三、高校经济责任审计量化评价体系建设面临的难点

1 . 不能从高校治理高度认识审计评价

审计整个过程更关注自身工作，没有把审计工作同整个学校治理联系起来，而在开展的专业审计工作中， 更多关注的是财务问题、资金合规性的问题，并且较少注重结果导向， 因此导致审计评价的环节重视不够，也导致审计评价服务高校治理的意识不强，审计评价往往流于形式。没有把审计评价放在高校改革发展大局和高校治理的大背景下去认识， 更没有从体制机制、制度的深层面分析问题， 审计评价更多的是就事论事，却偏离高校治理目标。

2.评价方法大多停留在定性方面

当前的经济责任审计评价中，缺少量化的数据作为支撑， 由于没有确立定量评价指标， 导致审计评价结论大多停留在定性层面。相关制度也缺乏对审计实务具体的细化规定， 评价内容多为主观的定性描述，致使客观准确地评价高校领导干部责任履行存在困难， 评价过于笼统， 则缺乏揭示问题的具体指向性和解决问题的针对性， 不能明确的评价也会导致责任界定不清，评价结论缺乏说服力， 自然地也就无法促使领导者认真履行责任。

3 .经济责任界定的难点

经济责任审计评价的目的是为了加强对法定代表人和各部门经济活动的监督，评价中首要的是厘清责任， 确定哪些责任，又有谁来负责任， 才能够做出中肯的评价。前任和现任， 直接责任与间接责任，责任界线不同，所应承担的责任不同， 最好的途径是通过量化将责任认定和划分，否则经济责任界定不清， 则会导致评价困难。由于高校经济活动涉及的范围广和部门较多， 带来的是责任划分的复杂性，在总体责任下有着更多细分的责任界定， 以何种标准和依据来进行划分是关键，显然标准的量化更具有可操作性。但大多高校的审计还没有建立起量化的评价制度和评价方法， 无论责任的划分还是评价过程都缺乏明确的量化指向，这使得各层面责任划分不清， 而厘清这样的责任也是一项困难的工作。对此，高校应建立明晰的责任界定制度，而审计工作也需要建立区分责任的标准， 显然仅靠审计的职能范围很难实现的。

4 . 将大量定性评价内容转变为定量评价指标的难点

经济责任审计评价， 只有包含充分的量化指标，才能使构建的评价体系更有实践意义和操作价值，通過定量分析进一步的过渡和细化，达到具体问题的认定。如将学校某部门的经济责任评价结果分为不同等次，如果没有明确的量化标准，则难以定性等次。因此，为解决上述问题，就需要加入一定的定量分析，关键是强化定量的审计标准， 将大量定性的评价内容转变为定量的评价指标，再由量化的结果上升为定性的描述，则能够比较客观得到评价的结论。但实践中大多高校仅凭审计的主观意识和经验去评价其所履行的经济责任，定性评价多，而定性的评价内容却很难转化为定量的分析和评价，最终影响的是评价效果。即使采用一定的数据拆分和统计进行分析，然而由于大多高校审计都是取自财务数据，数据来源单一以及数据真实性都会影响到最后的评价效果。显然，量化评价必须占有全面的数据， 并且具有可易操纵的量化指标规定，才能有利于定性的评价内容转化为定量分析。

四、高校经济责任审计量化评价体系建设服务高校治理的对策

1 . 把审计评价量化体系建设上升到高校治理高度

审计评价量化体系建设应服从服务于高校治理的需要，因而评价工作就不能局限于审计单一范畴，更需拓展审计评价的深度和广度。从提高经济责任审计评价水平出发， 尽量依据更可靠、更全面的数据， 为量化评价打下基础。尤其要注重对经济指标的计算、对比。在审计实践中，应以财务收支审计为基点， 分析财务经费的使用情况，并以此为依据判断出领导者是否履行好经济责任。通过量化分析，准确得出经济责任评价的结论， 为高校干部考核和使用提供参考， 进而更好服务于高校治理的大局。

2 . 量化评价指标要全面、层次要分明且重点突出

基于高校经济活动的复杂性、多层面性，而又涉及到院系及各管理部门，审计评价量化指标的设计，既要有反映学校综合治理的指标，又要有具体单项指标。要根据各部门性质的不同，领导者经济责任的侧重点不同，细化审计评价指标。并且，要明确审计评价的重点，基于高校治理的特点， 要突出围绕教学科研的资金使用问题，制定责任履行的评价指标，评价内容也要重点放在内部控制制度的资金使用效益方面。由查找各层面、各部门的经费使用问题， 上升到学校治理体系的高度去发现问题、解决问题，从而从审计评价出发，建立一套行之有效的适合学校发展的治理体系。

3 . 审计评价体系架构重点强调标准量化

一是着眼分类设置的量化，根据高校不同岗位、不同部门的评价对象， 分别设置经济责任审计评价指标，通过前后比较和同类岗位比较清晰界定经济责任履行情况，为此，需要统一规范经济责任评价的量化标准， 以便更好确定评价的范围、尺度，避免审计评价的随意性、主观性。二是着眼量化比对， 以时间跨度比对领导经济责任履行情况， 或以前后任比对履职情况，使经济责任审计评价更加全面、客观、充分。

4 . 依靠量化方式正确划分经济责任界限

审计评价应严格划清几个责任界线， 既要分清各主体责任， 更要分清责任履行中依法行政（或经营） 的责任、规范管理的责任和创造效益责任，对这些责任的评价要依据单位财务收支结果、经济管理结果确认经济责任履行情况，要尽量通过量化正确划分经济责任界限，提高评价准确性，使审计评价更具有说服力。

总之，通过对重大经济决策、制度建设及执行情况等方面的审计评价，可以促使领导者行使权力与履行经济责任相一致，而评价量化体系建设更有利于经济责任明晰，强化领导者责任履行，在不断提升高校经济管理水平的基础上，为完善高校治理体系和提升治理能力服务。