“窗口腐败”之由来

章梦晗

政府服务群众的“最后一公里”在哪里？不少人第一时间想到的，可能就是那用柜台隔开的“窗口”。

从各种办事的“途径”，到各部门受理事项的具象化办事通道，再到集中办事的政务服务大厅，窗口工作的变迁展现了政府在理解以及实践“服务群众”中思想、作风的转变。同时，“办事”背后的权力寻租也往往在这里走出第一步，滋生“窗口腐败”……

窗口服务的前世今生

政府与群众的交往、沟通向来都不缺少“通道”，但随着时代而改变的不仅是“通道”的形式，窗口背后的运作方式更体现政府“服务意识”的转变与发展。透明化、集中办公、有专人值班定期定时受理相关问题一直是窗口服务的显著优势。改革开放后，如何让政府工作更“便民”的思想，一直贯穿在窗口服务背后的体系建设中。

广州大学中国政务研究中心特聘研究员刘允强在分析政务服务中心的窗口服务时，将其与行政审批服务的发展与沿革紧密联系。他认为，在2004年《行政许可法》正式实施前，各行政审批部门各自独立提供服务，在本部门设立办理窗口，承办本部门职能范围内的所有审批业务。这导致群众办事长期以来要在多个部门来回跑，极其不便。

在这种各部门之间办事“各自为政”的背景下，办事时间大多没有设限，很多时候是群众“求着”办事，给了窗口受理后的行政审批过程极大的“操作空间”。特别是在一些掌握资源的部门，窗口背后的办事人员、事项受理后行政审批过程中的工作人员成了“卖方”，给腐败的滋生提供了土壤。

1992年8月9日至10日，“1992股票认购证”在深圳进行摇号。当时预发认购表500万张，每人凭身份证可购表1张，引发“百万人争购”。但是，营私舞弊暗中套购认购表的行为被许多群众发现。4个月后，股票舞弊者被查处，涉及金融、监察、工商、公安等5个系统20个单位75人，其中处级以上干部22人。其中，金融系统内部职工私买近6.5万张。

这一事件发生后，深圳股市受到重创，深指一路猛跌到11月23日才止跌反弹，上证指数也深受影响。影响如此之大，让其成为了证券发展史绕不过的话题。事件发生两个月后，专门针对证券市场的监管机构——国务院证券委员会成立，这是当时国内最高证券管理权利机关，是中国证券监督管理委员会前身。

上世纪80年代末，在改革开放的背景下，集中审批在招商引资的过程中应运而生。一些沿海开放城市开始成立集中式窗口服务。1995年，深圳市成立对外投资服务中心。1999年，浙江省金华市将46个部门集中起来提供柜台式审批服务。政务服务中心建设是我国的一项创举，打破了过去各职能部门分散式、封闭式的行政审批模式，一定程度上遏制了“窗口腐败”的发生。但各地政务体系发展水平不均衡，在很长一段时间内，仍然有许多部门没有进入政务服务中心的集中办公模式，不少窗口背后仍存在难以管控的灰色地带，仍有不小的权力寻租空间。

裁量自由，界限难定

窗口受理环节顺不顺利，受理之后审批通不通畅都是影响群众办事体验的重要环节。据浙江杭州萧山区义桥镇纪委书记陈高樑观察，在政务中心模式下的联网监督没有完全推广前，窗口审批人员自由裁量权大，窗口事项在受理后的审批环节要经历多久，几乎完全取决于审批人。且在时间有规定的情况下，批不批准，能不能走下一步程序，裁量权的界限也很难被监督和管控。

采访中记者了解到，各种负责行政审批的部门都有制定相关行政审批业务的规定，明确办事要求或流程，但行政审批规定和程序还是可能存在漏洞。有些行政审批部门对审批需要的申请材料的规定不详细、不清晰，对行政审批的时限或先后顺序等问题缺乏详细规定，部分行政审批人员就可以利用裁量权在审批过程中私设条件、私加流程，或借机拖延。而有些情况下，由于办事人员多，给谁先办，给谁后办窗口人员也能说了算，因此一些人也动起歪脑筋，主动行贿，试图让裁量人员的天秤倒向自己。

去年，四川省资阳市自然资源和规划局办理“不动产权证”窗口就有这样的典型案例。

资阳市纪委监委派驻市自然资源和规划局（以下简称“自规局”）纪检监察组综合科科长王思说，窗口针对个人业务办理时会有办理时限，一般为一周内完成。但风险发生在开发商与窗口工作人员的对接中。“开发商业务往往涉及整个楼盘的不动产权证办理，这种量大的业务往往没有时间限制，一些老板为了快些办下产权证，就会想办法‘给好处让受理人员加速审批。”

据了解，一名窗口工作人员与开发商就以购物卡以及节日礼品卡等形式进行利益往来。但王思也指出，该类业务属于行政确认事项，与行政审批事项相比，权力寻租空间相对较小，真正易发生腐败的廉政风险点多在涉及行政审批的窗口。

较为典型的还有地方财政部门关于市政工程款项的拨付审批，在无法同时完成所有财政资金拨付申请审批的情况下，许多地方没有关于行政审批顺序和快慢的细化规定，全凭行政审批人员自行把控，裁量权难以得到有效监管。

有专家认为，尽管这可能是政策和现实问题相互作用下产生的漏洞，是政府无意“创租”产生的“租金”，但归根到底还是破坏了行政审批的公平性、公正性。

职能部门，壁垒重重

采訪中，一些纪检监察干部这样总结，窗口领域易发腐败问题，主要表现在“前店后厂”多部门循环、多头审批造成审批时限长、提交材料多、审批环节多。其次，有些地方系统不通，审批多网并存，信息壁垒制约政务服务数据信息共享互认，从而留下“可操作空间”。

一些群众办事需要在各部门之间来回走动，因为材料、证明、盖章等问题四处碰壁，一些部门还可能存在踢皮球现象，导致群众办事需要花费大量时间精力。“原来的办事机制对群众来说并不太友好，简化办事机制前，有些较大事项需要填许多表单，走的流程、需要经过的部门相当多。比如说商标注册，以前公司要注册都有中介帮办，就是因为办事机制繁琐。有时群众在办事时宁可选择中介帮忙代理，以减少时间成本。”陈高樑说，这种情况下，甚至可能产生“黑中介”。

宁夏回族自治区石嘴山市平罗县就曾发生这样的案例。一些外地营运车辆档案缺失，而道路运政管理信息系统未全国联网，无法查看各地营运车辆电子档案，导致大部分外省转籍车辆无法办理车辆道路运输证；在实际办证中，一些新车主高价委托中介伪造工作人员无法验证的虚假转籍材料办理车辆道路运输证。

其实，因部门壁垒导致的责任权属不清，是窗口腐败中的常见问题。有专家在调查中发现，政务服务中心在早期阶段，着眼于建立“一站式”的行政审批。其目的是简化行政审批流程，让群众“最多只跑一次”。但以“一站式”为目的只是实现了行政审批在空间上的集中，较之此前分散、孤立的政府部门，政务服务中心缩短了申请人在不同部门之间来回跑的时间和距离。但由于各部门只是简单地聚集在一起，而缺乏审批职能和业务上的协同，并未真正实现简化行政审批流程、提高审批效率的目的。行政审批仍旧环节多、时间长、效率低，背后仍有操作空间。

因此，目前多地政务服务中心也正从“一站式”思维向“一窗式”办理转变。陈高樑告诉记者，该地着眼于推进“一窗式”办理，其实是得益于通过联网系统打破过去办事的“部门分区”思维，直接在后台进行资源的重组整合，“减少部门壁垒，才能真正地压缩群众的办事时间，提高办事效率。”陈高樑说，以前在督查“窗口腐败”相关案件时需要各部门走动，各窗监管，但是现在可以直接通过后台看到数据，“是否按规定时间回复，不予通过的事项是否合情合规，是否对群众进行合理解释，这些都可以监管到。”

但记者在采访中发现，窗口部门之间相互“打架”的现象仍旧存在，“奇葩证明”式的现象难以杜绝。行政审批中，不同阶段可能牵涉多个职能部门，路径依赖和利益惯性很大，有的部门不愿意和行政审批局达成协议，造成授权不充分。此外还存在执法主体资质定位不明晰、审管职能划分模糊等困难。

思想腐化，主动“寻租”

在本世纪初，人们或排长队，或争相挤着冲到窗口前办事的场景屡见不鲜。特别是面对需要争抢的资源时，谁能和窗口办事员“搭上关系”，往往意味着迈出了办事的第一步。

有专家针对行政审批中的寻租方式进行了总结，认为主要分为：利用行政审批制度漏洞寻租、利用信息不对称寻租、利用职务影响力寻租以及利用群众有求于己的心理借“人情往来”寻租。

来自福建的工程老板金某说，自己曾在某县承接了“新农村建设”相关工程项目，过程中涉及的立项、预结算、验收、资金拨付等流程，需要提供各种材料到窗口审批，为此自己跑遍乡镇政府各部门，“只要是需要他们签字审批的，不管是什么级别的干部，基本都会找各种机会让我请客，管这叫联络工作。”

去年，浙江嘉兴市秀洲区纪委监委查办了经开区政务服务窗口原工作人员钟垚桢、刘盼案。二人为某些房产中介、个人提供房产交易免排队服务，接受请吃、娱乐，通过收取“插队”费每套房屋200元至300元的方式，共收受好处费1.5万元。钟、刘两人通过开具假的不动产查询证明、伪造假户籍、假婚姻证件图片等方式，违规办理房产业务240余套，非法收受他人财物270余万元，造成国家税收损失400余万元。据了解，该案目前已移送检察机关依法审查起诉。

此外，有的窗口临聘人员较多，更新交替频繁，综合素质和业务能力参差不齐，且大部分收入不高，通过权力寻租来快钱，在监管不到位的情况下并不罕见。王思说，资阳市自规局服务窗口共有工作人员50人，其中在编15人，劳务派遣35人。尽管不在关键岗位，但这类人员在窗口服务的“第一步”就有可能出问题。“督查中，我们就发现临聘人员工作时间玩手机，严重影响部门形象。还有临聘人员收受礼金红包。”

纵观“窗口腐败”案例，一些窗口的正式员工，甚至是老员工也有腐败风险，部分老员工直接利用审批流程的設计漏洞违规操作设法寻租。

这种主动寻租有时也并不只发生于个体。

2018年8月，山东省淄博市周村区车管所就指定尚德公司作为机动车转移登记业务唯一办理点，进行权力寻租，且车管所未将设在尚德公司的机动车转移行政服务窗口与尚德公司自己的业务服务窗口明显区分开来，涉嫌利用行政干预导致不公平竞争。

可见，种种“窗口腐败”背后涉及到审批程序、系统监管、政策制定等各个环节，都有可能造成群众与政府之间的裂缝。“窗口腐败”的由来不是一蹴而成，而纠治更在长远。