农户移民搬迁的政策执行研究——基于淮河行蓄洪区个案研究

张 勇 张宇豪 黄 璜

安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030

一、研究背景与问题提出

我国移民搬迁政策经历了从针对个别区域到多个区域，最后在国家层面加以整体设计与全面推进的演变过程。国家针对淮河两岸群众生命财产及生产生活安全问题，探索实施了多种形式的移民搬迁政策。2003 年国务院针对淮河洪水问题召开了治淮工作会议，决定对受淮河洪水影响的群众实施迁建。2011 年国家发改委、水利部印发《关于切实做好进一步治理淮河工作的指导意见》，明确指出“积极推进淮河行蓄洪区和淮河干流滩区居民迁建”。2020 年习近平总书记考察安徽时对行蓄洪区作出重要指示，“要根据蓄洪区特点安排群众生产生活，扬长避短，同时引导和鼓励乡亲们逐步搬离出去，确保蓄洪区人口不再增多”。党的二十大明确提出“要统筹水资源、水环境、水生态治理，推进城乡人居环境整治”。淮河行蓄洪区移民搬迁作为现阶段淮河治理的重要公共政策及系统工程，一方面帮助了数以千计人口摆脱贫困处境，另一方面通过空间转移解决了贫困人口未来生存与发展问题，进而实现“搬得出、稳得住、能致富”的政策目标。

学界针对移民搬迁已形成了多层次、多视角研究，并成为跨学科研究的热门主题。从生计—社会视角来看，移民搬迁显著促进农户增收的同时，改善了农户居住与发展的外部环境[1]，促进了搬迁农户的幸福感及生态系统保护[2]。农业与非农收入差距随着搬迁时间的增加而缩小，表明搬迁对不同时段内农户生计资本水平与减贫效益都有显著正向作用[3]。从制度—环境视角来看，当前农户搬迁与宅基地制度改革之间存在高度的协同性与目标一致性[4]，同时移民搬迁能够缓解迁出地农户与有限资源之间的紧张关系，引导搬迁农户向城镇转移[5-6]。从模式—评价视角来看，企业带动安置模式[7]、城镇安置模式[8]、乡村振兴与本土化安置模式[9]对农村以及农民的生产、生活、生态水平均有明显提升。因此，在搬迁政策制定过程中应遵循整体—部分原则，加强制度衔接的同时也要注重结合地方实际情况[10]。

现有文献主要基于移民搬迁的经济视角，从农户收入、制度与模式评价等方面分析移民搬迁的实施效果，为政策实施提供分析思路，但基于政策执行角度对移民搬迁的过程研究成果不够全面。随着移民搬迁公共政策的不断深化，从结果分析转向过程研究是应有之义。美国公共政策学学者艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。有学者认为信息不对称、公共组织激励不足、政策本身不完善是造成移民搬迁政策执行偏差的主要原因[11-12]。因此，为实现大规模移民搬迁安置“搬得出、稳得住、能致富”的政策目标，政策执行的有效性成为关键。自下而上的政策执行与反馈，对于实现自上而下的政策目标同样具有重要作用[13]。然而，作为党和国家在实践中探索出的系统工程，移民搬迁过程中存在哪些政策执行困境？如何有效破解移民搬迁政策执行难题？目前学界对上述问题的关注和研究还不多。

鉴于此，本文基于经典理论模型探究移民搬迁过程中存在的问题，采用个案研究方法，以安徽省F县H乡淮河行蓄洪区移民搬迁工作为研究案例，从政策执行视角出发，探索淮河行蓄洪区移民搬迁过程中的政策执行问题，分析其内在原因，有助于认识当前移民搬迁面临的困境，以期为同类地区实施移民搬迁政策提供有益参考。与以往研究相比，本文意义主要体现在：一是基于史密斯政策执行模型的多要素进一步认识政策执行问题的关键所在。政策执行涉及多要素与多主体之间的结构关系。诚然，这种结构与关系对于政策执行存在一定张力，甚至在政策执行过程中可能脱离原有政策目标，加剧目标群体与政策执行者之间的紧张关系，进而营造出复杂的政策环境，造成既定公共问题与公共政策无法及时予以回应与解决。因此，对政策执行的探索不仅有助于揭示多要素与多主体之间的架构关系，更是回应如何提高政策执行效能，也是实现政策目标的重要前提。二是基于中国情景、立足于本土案例。F县淮河行蓄洪区涉及减贫、避险、移民搬迁等多类型要素，关系到如何实现“搬得出、稳得住、能致富”的政策执行目标。F县H乡于2019年完成了“淮干工程”，在淮河行蓄洪区移民搬迁工作方面积累了丰富经验，其正在推进的“淮安工程”能够更好展现政策执行问题及解决方式，此案例研究能够充分揭示移民搬迁过程中的政策执行细节问题。

二、理论基础与分析框架

（一）政策执行过程理论

1970 年拉斯韦尔提出政策科学研究可以划分为政策过程的知识以及政策过程中的知识，前者聚焦于政策过程的科学性，后者更加关注政策内容，二者具有逻辑上的一致性[14]。此后的公共政策研究大多按上述两条路径展开[15]。20 世纪70 年代中期，以Pressman、Wildavsky 等为代表的西方公共政策学者开始聚焦公共政策执行过程这一议题，随后产生“自上而下”和“自下而上”的研究模式[16]，并在此基础上基于多层次、多视角构建了众多公共政策执行分析框架[17-19]。西方公共政策执行理论为中国公共政策研究提供了新的视角与启发，众多国内外学者把目光聚焦到中国公共政策执行成功或存在问题及原因分析，逐渐演变成当前中国公共政策执行的研究范式[20]。然而，国内学术界研究发现运用西方公共政策执行理论在解释与观察中国政策问题时，尤其是解释地方和基层政府政策执行过程中，出现了理论与实践脱钩的困境[21]。因此，20 世纪90 年代国内学者开始致力于将西方理论本土化，并衍生出符合中国场域的理论学说。例如，将政治学理论与中国特色相结合提出的“政治性执行”[22]、“行政性执行”[23]；结合具体案例研究提出“上有政策，下有对策”[24]、“不出事逻辑”[25]、“变通执行”[26]、“共谋执行”[27]等一系列本土化学说，重构了经典理论与中国情景秩序，为后续公共政策执行研究提供了新的研究框架。

（二）农户移民搬迁政策执行的理论分析框架

已有研究从多层次、多角度揭示了公共政策执行过程中可能出现的问题，为移民搬迁的政策执行提供了研究视角。但这些研究多以单个因素探讨政策执行困境，并没有从多要素视角解释影响政策执行的困境及其原因。1973年托马·史密斯提出的政策执行模型为本文提供了一个良好的研究框架[28]。史密斯指出影响公共政策执行的因素包括四个方面：理想化政策、执行机构、目标群体与环境因素，这些要素彼此产生互动张力，通过反馈促进或阻碍政策效果的呈现。

就移民搬迁而言，本文以史密斯政策执行模型为基础构建政策执行框架更具合理性。史密斯指出政策执行过程涉及多方主体，是一个“自上而下”到“自下而上”的演进过程。该模型主要观点包括：一是政策本身与目标群体之间在目标和需求上不一致，需要以公共利益为逻辑起点进行修正[29]；二是政策执行者的目标与手段受政策环境影响；三是互动反馈双方是一个平等交流过程，并非单向控制；四是目标群体的利益和观点将反馈到政策上并影响政策制定[30]。史密斯政策执行模型能够对移民搬迁的内容与过程进行全方位解析，有利于探寻政策执行的影响因素以及其间的内在关系，为移民搬迁从政策目标落实为政策现实提供分析框架。因此，本文构建了移民搬迁政策执行的理论分析框架（如图1所示）。

图1 移民搬迁政策执行理论分析框架

1.理想化政策。理想化政策应具备合理、合法、可行等特征，能最大程度满足政策受众需求，反映出政策制定者的初衷与受众者的美好意愿，在整个政策执行系统中具有基础作用。具体来说，政策执行形式要以法律法规明确或由权威机构下达，使其具备合法性；清晰的类型、渊源与范围是政策实施的关键，能够保证政策内容科学、合理；理想化政策还需考虑社会形象，包括社会认知、公众看法等。目前，移民搬迁政策由国家、地方政府统筹制定，并交由各地方单位具体实施。因此，政策制定时需要明确政策目标，充分考虑政策受众群体利益，研判政策执行结果能否达到预期效果。同时政策要经过严格的科学论证，考虑其内容、范围、类型等是否合理可行。最后，政策制定要与实际情况相结合，能够解决实际出现的问题。

2.执行机构。在移民搬迁过程中，除需要理想化政策引领外，执行机构的行为也决定了政策执行效果[31]。从主体上看，执行机构指负责执行政策的组织机构与人员；从客体上看，还包含执行态度及执行方式。由此，执行机构无论是组织与个人还是部门的纵向与横向，都要保持密切的协调沟通，形成一套科学高效的执行体系。同时政策执行人员自身能力和素质也影响着政策执行效果，需要对执行客体加以约束，防止出现消极执行等现象发生。

3.目标群体。目标群体是指受政策执行影响的当事人，他们作为“理性经济人”全面衡量自己在政策中的利弊关系，并基于政策执行的相关因素作出反馈。具体而言，目标群体包括政策执行对象的组织化、制度化程度。作为政策执行中的利益主体，与政策制定、执行机构、环境因素紧密相关，因此在整个政策执行过程中处于核心地位。

4.环境因素。政策在社会大环境下执行必定会受到各种社会因素的制约，政策制定、执行机构、目标群体既受环境因素影响，同时也反向影响着环境。环境因素涉及政策执行过程中的内部环境和外部环境，内部环境包括风俗、家庭情况等因素，外部环境包括政治、经济、文化等因素。积极的政策环境有助于政策制定与执行，消极的政策环境会制约整个政策执行过程，增加执行成本。

三、案例呈现：F县H乡淮河行蓄洪区农户移民搬迁政策执行

本文采取个案研究方法，笔者于2021 年12 月至2022 年3 月深入F 县进行实地调研，以F 县H乡淮河行蓄洪区移民搬迁为研究对象，对移民搬迁过程中的政策执行进行深入分析。通过对F县行蓄洪区办公室工作人员、H乡乡镇干部、村干部、村民等多次正式与非正式访谈，并结合淮河行蓄洪区移民搬迁有关政策文件，对F县H乡移民搬迁政策执行进行分析。

F县位于安徽省东北部、淮河中游南岸，是滁州市所辖八个县市区之一，下辖15个乡镇，国土面积1 949.5 平方公里，人口78.6 万人。淮河在F 县境内长达52.5 公里，包含一个花园湖行蓄洪区，涉及F县8个乡镇，人口约18万人。F县H 乡作为淮河流域28个行蓄洪区之一，同时也是淮干工程与淮安工程的重点区域，其特点为农户数量多、移民搬迁任务重、受洪水影响大，是淮河行蓄洪区移民搬迁的主战场。据统计，F县淮河行蓄洪区居民迁建2019—2021年需完成花园湖行蓄洪区行洪水位20.5 米以下5 596 户18 459 人外迁安置。在移民搬迁过程中，补偿与安置是搬迁农户最为关心的问题，也潜藏着许多政策执行难题，H乡的个案在一定程度上兼具典型性与代表性，是观察与研究移民搬迁政策执行的窗口。

（一）政策本身：政策模糊与“一刀切”

当代中国行政体系中，上级为了保障公共政策执行力度，普遍采用行政发包制，因此上级政策具有指导与引领作用[32]。近年来，随着社会环境日渐复杂以及经济发展水平不断提高，上级政策制定很难完全符合各地区实际情况，虽然一定程度上赋予了地方自主探索与裁量空间，但在实际政策细化与实施过程中，由于上级政策的模糊性，反而加剧了下级部门细化工作的难度。与此同时，理想化的政策是政策制定产生的目标，也是政策执行的前提和遵循的结果导向[33]。因此，在地方细化政策过程中忽视目标致使政策“不接地气”，会带来公共政策执行偏差。F县行蓄洪区办公室的工作人员张某表示：

“上面的文件对各市建设标准、进度、资金总量都作了明确说明，但安置补偿部分的描述太过于笼统了。补偿怎么分？分给谁？谁来分？这些东西不明确，我们也不好继续细化。”（受访者：张某，访谈地点：F县行蓄洪区办公室，访谈时间：2022年1月5日。）

一方面，从政策目标上来看，行蓄洪区移民搬迁是为了实现“搬得出、稳得住、能致富”，进而解决“一方水土养不起一方人”的困境，因此行蓄洪区移民搬迁的政策制度具有典型自上而下的特征。从政策文本上看，2015 年《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》明确规定，被征收土地上的房屋、其他附着物及青苗补偿标准每两年调整一次，但文本中并未提及补偿调整幅度，也没有明确最低补偿标准与保障措施，政策表述过于模糊、精简。这导致F县人民政府依据上述文件并结合地区经济发展水平与财政状况制定补偿标准时缺乏依据，政策的模糊性直接加剧了下级政策制定难度。另一方面，在调研过程中发现行蓄洪区内的农户对细化后的补偿方案并不满意，主要问题在于统一的补偿标准和农户现有居住条件存在出入，补偿标准过于“一刀切”。在与H乡行蓄洪区内农户王某访谈时，他表示：

“我家三层小洋楼2017年才盖的，里面全部是精装修，和安置区新房基本没区别，本来住的舒服得很，现在通知要搬走。我们村有一户人家有两套瓦房十五年没住过人，和我们家采用同样的补偿标准，我们怎么能愿意呢？”（受访者：王某，访谈地点：F县H乡，访谈时间：2022年3月18日。）

F县在细化政策过程中忽视了农户房屋的实际情况，没有根据房屋状况加以区别，而是采用统一赔偿标准，导致细化后的政策存在“一刀切”的问题。补偿标准事关搬迁农户核心利益，农户会基于“理性经济人”角度评估补偿标准从而决定是否搬离，同时不合理的补偿也会降低农户对政府的预期，以至于产生信任危机，进而引发诸多社会矛盾。

（二）执行机构：执行体系与执行人员失衡

移民搬迁作为一项庞大复杂的系统工程，是以国务院及相关部门为主导、省级和地方政府为主体、县级政府具体落实，涉及国土、环保、财政等多个部门，需要政府各部门之间协调联动才能顺利实施[34]。因此，各部门之间沟通是否流畅，职责划分是否明确，都会对政策执行的效果产生影响。

从纵向层面来看，国务院及其相关部门颁布移民搬迁政策，通过“自上而下”的行政体制落实到行蓄洪区所属的基层部门，而在政策执行过程中，由于不同层级单位利益、职责、目标不同，导致上下联动存在障碍。具体而言，国务院等负责制定指导性政策的中央单位，更注重行蓄洪区移民搬迁的整体利益；负责政策细化与执行的地方政府，则更关注完成上级任务以及实现政绩提升。因此，移民搬迁过程中不同层级单位只做到各司其职，未形成工作联动机制，使淮河行蓄洪区移民搬迁政策执行受阻。从横向层面来看，F县行蓄洪区移民搬迁涉及部门众多，尽管成立了由县委县政府主要领导为双组长，各部门相关负责人员组成的领导小组，但各部门处于同一行政层级，力量有限、缺乏必要的协调与沟通，难以形成合力与推力，在某些环节甚至出现越位、缺位、错位现象，无法构建高效的移民搬迁联动机制和政策执行格局，导致执行效率低下，政策效果差强人意。F县行蓄洪区一位工作人员表示：

“行蓄洪区移民搬迁难免会出现各种各样问题，我们能处理能落实的还好办，一旦有难以落实的问题，就得联系相关部门，有时候给出的答复我们也弄不明白，加上整个过程周期较长，导致工作推进十分缓慢。”（受访者：邓某，访谈地点：F县行蓄洪区办公室，访谈时间：2022年1月5日。）

在整个政策执行体系中，H 乡人民政府作为基层政府代表在移民搬迁中扮演着“最后一公里”的角色。因此，执行者数量、对政策认知程度以及自身能力等因素都决定着政策执行效果。H乡下辖6个建制村和1个社区，共112个村民小组、2.4万人。按照《安徽省人民政府办公厅关于印发〈安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019—2021 年）分类推进方案〉的通知》，此次H 乡淮河行蓄洪区安全建设涉及四个村（社区）居民3 224户、9 944人。在H乡移民搬迁任务繁重的情况下，急需一支具备高能力、高素质、规模庞大的政策执行队伍。虽然F县投入了大量人力推进淮河行蓄洪区移民搬迁工作，但对于乡镇而言，一线工作人员数量并没有实质性增加。同时，现行基层单位和工作者处于“劣势地位”，H乡人民政府及其工作人员既要承担来自上级政府的任务，又要满足广大群众的需求，面对工作量巨大的安置任务，很难在短时间内较好地完成，这就容易导致执行者为了完成任务不能很好地贯彻政策，出现政策宣传不到位、政策落实不彻底等情况。H乡政府一位工作人员表示：

“我们乡工作人员就那么些，不仅要负责行蓄洪区移民搬迁工作，现在还要负责疫情防控、疫苗接种等工作，有时候真的很难兼顾。”（受访者：梅某，访谈地点：F 县H 乡人民政府，访谈时间：2022年12月7日。）

（三）目标群体：农户对移民搬迁政策认知存在偏差

淮河行蓄洪区内的农户作为移民搬迁的目标群体，是整个移民搬迁工作的出发点与落脚点。因此，淮河行蓄洪区移民搬迁能否实现“搬得出、稳得住、能致富”的政策目标，农户对移民搬迁政策的认知程度直接关乎移民搬迁的进度与效果。就H 乡而言，行蓄洪区内的农户对于移民搬迁程度认知还存在偏差。一方面，农户自身条件致使政策认同度较低。目标群体对政策的积极响应有助于推动政策顺利执行。调研中发现，H乡是以农业为主的经济欠发达地区，农户受教育程度普遍较低，对于移民搬迁政策缺乏认知，多数农户对于搬迁政策持冷漠、不关注态度，造成移民搬迁过程中出现农户不理解、不配合、不愿搬等问题，进而影响移民搬迁政策的实施。另一方面，农户目光短视致使目标群体陷入“奥尔森困境”。1965 年奥尔森在《集体行动的逻辑》中提到，如果个人追逐的利益与集体利益相冲突，则集体行动将会陷入停滞状态。在F县H乡的实际考察中，笔者发现行蓄洪区内的大多数农户基于“理性经济人”角度看待移民搬迁政策，他们更关注政策补偿能为自己带来的经济价值，并未正确认识到移民搬迁能为自身安全和行蓄洪区整体发展带来的正向作用，同时这种“目光短视”还伴随辐射效应，加剧了周围农户对政策的认知偏差，进而引发个人利益与集体利益冲突，致使“奥尔森困境”愈演愈烈。H乡农户赵某在访谈中说道：

“我不识字，也不懂政策里面讲了啥，只知道政府在行蓄洪区外建立了新的安置点，但政府给的补偿太低了，我们还要再搭钱进去才能住进新房子。而且其他邻居也觉得补偿低没有搬，我凭啥要搬？”（受访者：赵某，访谈地点：F县H乡，访谈时间：2022年12月8日。）

从与赵某的访谈中可以发现，目标群体的认知偏差不仅影响政策执行进程与结果，同时也是导致政策失灵的重要因素。与此同时，农户对政策的认知偏差导致的动力不足，从侧面暴露出H乡在目标群体参与政策、反馈政策上的缺失，出现“政府包办替代”“政府干，村民看”等现象。

（四）政策环境：内环境与外环境的失衡

政策执行困境不仅与政策基因缺陷有关，同时也受环境因素影响[35]。因此，政策执行环境在某种程度上影响着政策执行的过程与效果。在内部环境方面，H乡地处淮河流域，沿岸居民故土难离的传统观念对移民搬迁工作形成一定阻力。在经济方面，H乡常年受洪涝灾害影响，经济发展一直较为落后，在搬迁补偿基础上还要交费才能搬至安置区，这对于他们来说是一笔巨大开销。H乡的黄某在访谈中表示：

“我们生在这长在这，吃这里的粮食，喝这里的水。我和家里老头就靠着几亩地，拉扯大了两个儿子一个女儿。而且我们老百姓，不求大富大贵，就希望安安生生地过日子，不喜欢搬来搬去的。在这里真的住习惯了，我（去世的）爸爸妈妈也都留在这里。”（受访者：黄某，访谈地点：F县H乡，访谈时间：2022年1月8日。）

事实上，已有很多学者研究表明在移民搬迁过程中，目标群体形成的不确定因素是多维和动态变动的，政策标准下的识别缺乏差异性和灵活性，造成初始政策环境不理想[36]。在外部环境方面，虽然针对H 乡移民搬迁制定了一系列政策，但政策过于“一刀切”，没有考虑到群体差异。此外，农户只了解搬迁有很多福利政策，但具体有哪些政策和补贴，并不十分清楚。同时搬迁环节缺少政策文件的补充解释，使得政策存在模糊性和不适用性，导致群众认同感较低。搬迁初期存在农户参与程度不足、政策宣传不到位的情况，没有形成良好工作氛围，加之农村地区普遍的“熟人社会”特征，在抓阄选房、签订协议等环节可能存在寻租行为，导致政策执行外环境情况较为复杂，进而激化目标群体之间或目标群体与政府之间的矛盾。

四、建议与讨论

（一）政策执行视域下移民搬迁的优化策略

本文基于对F县H乡淮河行蓄洪区移民搬迁的实地调研，围绕“搬得出、稳得住、能致富”的政策目标，通过构建理论分析模型和案例考察，从政策本身、执行机构、目标群体、政策环境等方面梳理移民搬迁过程中存在的问题，一方面为研究农户搬迁提供了新的理论视角，另一方面也为H乡推进行蓄洪区移民搬迁以及其他地区开展类似生态迁建工程提供有益参考。结合H乡淮河行蓄洪区移民搬迁的案例分析，本文提出以下政策建议。

1.优化政策执行环境。良好的政策环境对提升政策执行效率和质量具有促进作用。移民搬迁政策执行注重平台载体的打造，为此要重视对话平台载体的建设和利用，进而优化政策执行的内环境。同时，要改进执行方式，优化政策执行氛围，确保“良好氛围”与“有为政府”形成良性互动，营造良好的外部环境。

首先，各级政府要做好政策宣传工作，通过数字化信息化等传播平台，以群众喜闻乐见的方式将政策宣传推广出去，让群众能充分认识政策、了解政策，从而赢得理解与支持。其次，对于在政策执行过程中出现的矛盾，鼓励党员、宗族长者等上门调解，充分利用“熟人社会”特征进行引导，并建立信息公示制度和政策执行监督机制。防范在政策执行过程中的不正之风，实现执行过程透明化，政策执行结果公平化、公正化，为政策执行提供良好的政策外环境。最后，解决基层政府与农户信息不对称问题，通过多种渠道强化农民的政策知情权意识，形成农户踊跃参与、积极响应的良好格局，确保移民搬迁政策高效执行。

2.规范与细化政策内容。伴随着乡村振兴战略的全面推进，地方政府在制定政策时要与地方实际相结合，确保各项政策能够有效地执行与落实，进而实现预定的政策目标。因此，基层政府要坚决落实中央和上级政府出台的移民搬迁政策。而移民搬迁政策的顶层设计只有与地方实际相结合，政策目标才能落实到位。首先，要明确政策目标，确立好政策设计目的和目标群体利益，通过实地调研和科学论证等方式确保政策执行的科学性和可行性，使政策符合设计初衷、政策执行结果令群众满意。其次，避免政策存在模糊表述，明晰政策文本语言，使目标群体和政策执行者都能通过政策文本清楚知晓政策内容，避免造成歧义或无章可循的现象，同时加强政策的配套和补充，细化各类规则与制度，提高政策执行的准确性。最后，政策制定要与地方实际相结合，使政策具有高度适用性。对于不同类型的目标群体补偿标准应区别对待，避免“一刀切”现象。

3.构建部门联动机制。政府部门之间的沟通协调和基层政府执行能力的优化，对于实现政策目标具有直接影响。因此，加强政策执行者队伍建设，构建权责清晰、沟通流畅的执行体系尤为重要。在政策执行过程中，一方面要强化政策执行机构之间的联动，各部门明晰权责、制定计划、分工合作，加强沟通与交流，运用现代化交流平台提高信息传递与政策执行效率。另一方面，移民搬迁包含宣传、拆迁、监管等诸多环节的落实，应改变现有执行队伍不足的局面，健全政策执行机构，增加执行人员。除此之外，通过加强培训不断提高执行者的政策认知与业务能力，提升基层干部的组织协调与开拓创新能力，为推动移民搬迁工作、提高基层政府执行能力奠定基础。

4.增进群众政策认同。政策制定和执行除了要明确规则、规范行为之外，更依赖于目标群体对政策的科学认知与互动参与。尤其是针对特殊群体的特定需求，要制定合理的补偿安置政策，减少因认知与利益引发的政策阻碍，进而提升目标群体对政策的认同度、参与度和满意度。一方面，应加强移民搬迁补偿与安置的政策宣传，通过上门宣传、分发宣传资料、定期召开村民座谈会等方式，做实做细群众工作，加深目标群体对移民搬迁政策正向功能的理解，消除其对政策的困惑与误解。另一方面，拓宽群众移民搬迁参与渠道，完善群众参与机制，充分调动群众参与的积极性和主动性，使其更有效地参与到政策制定和执行过程，从而提高政策执行效率。

（二）进一步讨论

无论是政策执行理论研究还是公共问题的治理实践，都表明公共政策的实施需要在复杂的政策环境中形成一套科学、高效的执行机制，既遵循既定政策目标，又可以在多元化政策执行要素中灵活面对各类问题。本文针对淮河行蓄洪区移民搬迁的典型案例，构建了政策执行的研究框架，分析F县H乡在移民搬迁过程中受到的政策本身、执行机构、目标群体、政策环境等要素的影响，揭示F县淮河行蓄洪区移民搬迁政策执行的基本“图景”，为考察其他地区移民搬迁过程中的政策执行情况提供有益借鉴。

需要说明的是，淮河行蓄洪区移民搬迁具有一定特殊性，本文案例在一定程度上忽略了在复杂环境情况下，多元主体在政策执行过程中的博弈行为，尤其是基层政府政策在执行过程中的复杂性。对于这一问题，将在后续研究中持续关注。