分蓄洪区运用损失变化特点及应对策略初步探讨

2020-10-09何小花

中国农村水利水电 2020年9期

何小花

(湖北省水利水电规划勘测设计院，武汉430064)

1 概述

分蓄洪区是流域综合防洪体系的重要组成部分。设置分蓄洪区，适时分蓄超额洪水，削减洪峰，可以保护重点地区和重要城市的安全，减轻洪水灾害总体损失。例如，1954年荆江分蓄洪区刚刚建成，就在防御1954长江流域性洪水中发挥关键作用；杜家台分蓄洪区建成后先后运用21次，对保护汉江中下游和武汉市的防洪安全发挥了重大作用；2020年7月，淮河流域的蒙洼分蓄洪区再次启用，降低了淮河洪水位，减轻了淮河洪水的威胁。

由于历史和客观原因，分蓄洪区内有大量的耕地，居住着大量的群众，除了传统的农林渔业，新兴产业也逐渐出现。因此，作为区内群众赖以生存和社会发展的基础，分蓄洪区有发展经济的内在需求；另一方面，作为防洪体系的组成部分，分蓄洪区需要承担分蓄洪的责任。分蓄洪区分蓄洪运用会直接造成淹没损失，同时也限制了投资，造成分蓄洪区内经济社会发展缓慢，经济发展水平较低，尤其是频繁使用的分蓄洪区。分蓄洪区所承受的洪水淹没直接损失和经济发展受限的间接损失，分蓄洪区分蓄洪水是为了维护流域全局和重点地区利益的公益性行为，洪水造成的损失是局部地区付出的牺牲，其性质和特点不同于一般地区洪水灾害损失。

例如地处长江中游的湖北省，防洪任务突出，多年的江河治理和防洪建设，特别是1998年大洪水以来的堤防达标加固，大幅提升了湖北省防洪能力，三峡水库的蓄水运用，也进一步提高了包括湖北省在内的中游各地区长江防洪能力。但是，长江河道安全泄量与长江峰高量大洪水的矛盾仍然十分突出，遇1954年型大洪水，按照三峡工程初步设计拟定的对荆江地区和城陵矶地区进行补偿的调度方式，长江中下游仍有336 亿m3的超额洪量。因此，湖北省境内长江干支流的防洪形势仍然严峻，防洪依然要依靠综合措施[1,2]，因此湖北省境内仍设置了众多的分蓄洪区。

为了科学、合理和有效地运用分蓄洪区，确保流域整体防洪安全，也为了给区内群众创造良好的生存空间和发展环境，专家学者探索了分蓄洪区运用几率、洪水演进特点和洪灾损失的补偿方法[1-6]，国家和地方也探索并实施了分蓄洪区的建设及分蓄洪区运用后的补偿与保障机制，特别是从20世纪80年代起，我国进行了分蓄洪区补偿保险和基金的尝试，包括2000年5月国务院颁布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》[7]，2006年5月财政部颁布了《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》[8]，2007年3月水利部颁布实施了《蓄滞洪区运用补偿核查办法》[9]。安微省阜南县蒙洼蓄洪区和河南省泥河洼蓄洪区分别于2003、2007和2000、2004获得了国家补偿，取得了较好的效果。

然而，当前分蓄洪区运用洪灾损失较大和经济社会发展缓慢的现状仍未从根本上扭转，已经成为区域社会经济发展的瓶颈，一定程度上也影响了分蓄洪区的顺利启用，分蓄洪区分洪损失和经济发展受限的难题亟待破解。本文以汉江杜家台分蓄洪区为例，基于调查获得的相关统计数据，分析分蓄洪运用带来的洪灾损失的变化特点，结合分蓄洪区运用几率的变化，探讨促进分蓄洪区发展的策略。

2 分蓄洪区运用洪灾损失变化特点

2.1 杜家台分蓄洪区及其运用情况

杜家台分蓄洪区(又名汉南泛区)位于湖北省江汉平原东部，属通顺河水系，承担分蓄汉江和长江超额洪水的任务。杜家台分蓄洪区现有外包线围堤186.177 km，规划设计标准为外包线围堤按照防御周帮分洪最高水位30.00 m设计，设计水位下有效容积31.59 亿m3，因为续建配套工程尚未完建，目前，只能按照防御周帮分洪最高水位28.50 m作为控制运用条件。

杜家台分蓄洪区蓄水位30.00 m对应的面积为613.98 km2，其中蔡甸区面积347.8 km2，占56.7%，武汉经济技术开发区(汉南区)面积175.8 km2，占28.6%，仙桃市面积90.38 km2，占14.7%。

自1956年杜家台分洪闸建成至2016年共度过了59 a汛期，共运用21次，分洪(流)总量196.74 亿m3，对保护汉江中下游和武汉市的防洪安全发挥了重大作用。曾一次调蓄渍水5.7 亿m3，大大改善了汉南地区的排水条件。分蓄洪运用中，最大分洪流量达到5 600 m3/s(1964年10月)，其次为1983年10月最大分洪流量为5 100 m3/s，近期的分蓄洪运用分别是2005、2011年。

2.2 分蓄洪区运用洪灾损失的变化特点

作为频繁运用的分蓄洪区，杜家台分蓄洪区分蓄洪运用淹没耕地、损毁房屋、破坏水利工程和道路等基础设施，造成巨大的财产损失。据不完全统计，按当年货币值计算的杜家台分蓄洪区居民财产及工程设施总损失合计27 959.9 万元，其中居民财产损失26 772.9 万元，工程设施损失1 187 万元。除此以外，杜家台分蓄洪区分洪运用还产生了较多的受灾人口。

由于分洪时的分洪流量不同，因此分洪的淹没面积差别巨大，例如1975年分洪造成蔡甸和仙桃共计淹没了3 967.13 hm2耕地，而2011年分洪时仅淹没了409.2 hm2耕地，这种情况下，分蓄洪损失不能直接对比经济损失总量和受灾总人口。

本文引进财产损失系数m和受灾人口系数n来分析分蓄洪区分洪灾害损失随时间的变化特点。其中财产损失系数m为每次分蓄洪财产损失总量与淹没耕地面积的比值，即单位淹没面积的财产损失；受灾人口系数n则是受灾人口总数与淹没面积的比值，即单位淹没面积的受灾人口。分别表达如下：

m=当次分洪的财产损失/淹没面积

n=当次分洪的受灾人口/淹没面积

图1、图2分别给出了1958年至今杜家台分蓄洪区分洪后财产损失系数和受灾人口系数随时间的变化。

图1 杜家台分蓄洪区分洪财产损失系数随时间的变化

图2 杜家台分蓄洪区分洪受灾人口系数随时间的变化

(1)杜家台分蓄洪区分洪运用的财产损失系数随时间逐渐增加，且近期的增长趋势更加显著。

从1958年到1984年，杜家台分蓄洪区分洪的财产损失系数增加了54倍，而到2011年，杜家台分蓄洪区的分洪财产损失系数增加到了近380倍。

调查资料也显示，1980年 ( 1980年价格水平计) ，淹没损失约达15 000 元/km2；1990年 ( 1990年价格水平计)，淹没损失则达到68 000 元/km2，10 a时间增加为原来的4.5倍。

分洪带来的财产损失系数即单位淹没面积财产损失量显著增加主要是由于分蓄洪区防洪基础设施的投入和建设力度不足，分蓄洪区内安全区、道路、堤防、水闸、泵站等基础设施的布局与建设滞后于规划及社会发展需求，分蓄洪区自身防洪保安能力较低。而与此同时，虽然由于政策原因，分蓄洪区的经济发展受到一定限制，但是随着国家社会经济的整体快速发展，分蓄洪区的经济也取得了较明显的进步。以2015年为例，分蓄洪区内武汉经济技术开发区(汉南区)完成农业总产值222 797 万元，农村常住居民人均可支配收入15 292 元，比上年增长12.25%；蔡甸区完成农业总产值174 020 万元，人均可支配收入15 931 元；仙桃市完成农业总产值21 769 万元，农村常住居民人均可支配收入10 053 元，比上年增长9.64%。

在分蓄洪区建设滞后和经济增长2方面的综合作用下，分蓄洪区运用必然带来较大的淹没损失，且淹没损失越来越大。

(2)杜家台分蓄洪区分洪的受灾人口系数也随时间逐渐增加，其增加的速度慢于财产损失系数的增加。

同期相比，1960-2011年，财产损失系增加了近38倍，而受灾人口系数仅增加了10倍，即同期财产损失系数增加的倍数是受灾人口系数的约3.8倍。

分蓄洪导致的分蓄洪区内受灾人口系数及单位淹没面积的受灾人口数增加，是1949年后我国人口不断增加在分蓄洪区的反映。相比经济发展，由于党和政府高度重视人民群众的生命安全，加上分蓄洪区人口增长速度相对不快，因此单位淹没面积受灾人口增加倍数显著小于单位淹没面积的财产损失量。

除了直接灾害损失外，分蓄洪区是随时准备接受分洪的“主动受灾区”，是限制发展区域，加上分蓄洪区防洪基础设施建设相对滞后，导致分蓄洪区发展受到限制，表现在产业发展滞后、基础设施落后、城镇化建设难等方面。

综上所述，由于分蓄洪区区域经济的发展和人口的增加，在分蓄洪区面积没有增加的前提下，单位面积的经济总量大幅增加，人口也有一定幅度的增加，人均工农业总产值也显著增加，这也直接导致了相同规模的分蓄洪运用，造成了更大的经济损失和受灾人口。即相同条件的分蓄洪运用所造成的损失(淹没耕地、损毁房屋、财产损失、受灾人口等)呈现随时间显著增加的态势，同时受灾人口损失增长速度缓于财产损失的增长速度，这是分蓄洪区运用洪灾损失变化的显著特点。

3 分蓄洪区运用几率的变化

三峡水库以及上游干流梯级水库群的蓄水运用，加上丹江口水库大坝加高完成后，提高了下游河道的防洪标准，湖北省境内长江以及汉江干流的分蓄洪区虽然仍需保留，但是运用几率将会减少。

《长江流域防洪规划》以分洪运用的洪水重现期方式给出了湖北省境内长江、汉江分蓄洪区在三峡水库蓄水和丹江口大坝加高以后分蓄洪运用的概率，见表1。

由表1可以看出：三峡工程建成后，荆江河段运用分蓄洪区的洪水重现期提高到100 a一遇，城陵矶河段运用分蓄洪区的洪水提高到1931、1935、1998、1954年型洪水，武汉河段、湖口河段运用分蓄洪区的洪水提高到1954年型洪水。对比《防洪标准》(GB50201-2014)[10]，荆江河段分蓄洪区达到了Ⅰ等乡村防护区或Ⅲ等城市的防洪标准；城陵矶河段、武汉河段、湖口河段分蓄洪区的防洪标准也有了很大的提高，其中杜家台分蓄洪区分蓄长江洪水的标准提高到1954型洪水。

表1 湖北省长江汉江分蓄洪区运用概率

据《汉江夹河以下干流河段综合利用规划报告》，丹江口水库大坝加高达到后期建设规模后，加上科学调度，运用汉江中游民垸的洪水重现期基本可达到100 a一遇，且仅需分蓄洪1.43 亿m3，运用杜家台分蓄洪区的洪水重现期也从7～10 a一遇提高到了20 a一遇，即汉江中游民垸达到了Ⅰ等乡村防护区或Ⅲ等城市的防洪标准，杜家台分蓄洪区达到了Ⅲ等乡村防护区的防洪标准。

显然，由于三峡水库、丹江口水库等长江干支流水库的蓄水运用，长江流域防洪体系能力得到加强，与此相应，长江干支流分蓄洪区分蓄洪区运用几率降低，运用杜家台分蓄洪区的洪水重现期提高到了20 a一遇。

4 分蓄洪区发展策略初探

4.1 分蓄洪区运用与发展受限矛盾的变化

由前面的分析可以看出，分蓄洪区建设发展面临的矛盾主要是：一方面作为防洪体系的关键组成部分，在发生大洪水时，分蓄洪区需要根据需要分洪运用，保证防洪的全局利益；另一方面，分蓄洪区相关基础设施建设落后，防洪保安能力较差，分洪运用时必然造成较大的洪水损失，分蓄洪区经济发展受限。

由于分蓄洪区建设投入相对不足，且分蓄洪区分蓄洪运用会损毁已建基础设施，分蓄洪区承受较大经济损失，发展受限，反过来又制约了基础设施的重建、改建、扩建、续建。形成分蓄洪区运用——基础设施建设投入不足，基础设施破坏，造成较大损失——分蓄洪区运用难度加大的恶性循环。

近期，由于长江流域干支流防洪体系的能力逐渐增强，分蓄洪区运用几率显著降低，这改变了分蓄洪区运用与分蓄洪区发展受限之间的矛盾。

首先，分蓄洪区运用几率的降低直接降低了分蓄洪区运用的洪灾损失几率和洪灾损失程度，有利于分蓄洪区经济积累和发展。

其次，也是至为关键的，分蓄洪区运用几率的降低，客观上提高了分蓄洪区域内防洪等级，从根本上扩大了分蓄洪区的经济社会发展空间，分蓄洪区内不受分蓄洪影响、发展经济的周期显著延长，与分蓄洪区域以外的区域渐趋一致。

应该着眼这一显著改变，从政策倾斜、加强分蓄洪区防洪基础设施建设和完善补偿机制等方面释放分蓄洪区的发展动能，促进分蓄洪区发展。

4.2 促进分蓄洪区发展的策略

(1)分蓄洪区发展的特殊政策。分蓄洪区通常都涉及到不同的行政区域，应将分蓄洪区作为特区集中进行管理，形成规划发展的合力。参照中西部地区和贫困地区政策规定，在税费减免政策等方面支持区内经济发展。例如对安全区土地开发和分蓄洪区内新建企业，在税收方面给予减免优惠；将分蓄洪区内企业增值税、营业税等税费按比例返还，用于促进分蓄洪区内基础设施建设等。在一定程度上松绑分蓄洪区的城镇建设与发展，给分蓄洪区发展释放部分安全区建设用地，优化城镇布局。

(2)加强对分蓄洪区经济发展的指导。引入国内外高端智库，基于对不同重现期洪水分蓄洪区分洪的洪水演进研究成果，以分蓄洪区洪水风险图为指导，实施产业引导发展机制，建立安全区与非安全区发展模式。在安全区内，加强工业化建设，推进城镇化步伐，主动承接发达地区产业转移，鼓励支持大型企业落户，扩大区内财政收入，增加就业。在非安全区，积极引入大型现代农业企业，鼓励土地流转和土地集约化、规模化生产经营，逐步形成农业生产机械化。

(3)强化分蓄洪区防洪基础设施建设。加大对分蓄洪区防洪基础设施的投入和建设力度，早日完善和优化安全区、道路、堤防、水闸、泵站等基础设施的布局与建设，提高分蓄洪区自身防洪保安能力。

(4)完善分蓄洪区运用补偿机制。应以《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等为基础，考虑经济社会发展阶段，从补偿对象、范围、标准等方面修订完善，多举措解决补偿资金来源。

三峡水库蓄水运用和丹江口水库大坝加高完成后，降低了分蓄洪区运用频率，分蓄洪区的洪水风险已经与其他洪泛区的洪水风险相当，应适时推出覆盖一般洪泛区和分蓄洪区的洪水保险；依据分蓄洪区在内的洪泛区洪水风险图，准确进行灾情分析和损失评估，合理制定洪水保险费率。