“一肩挑”背景下传统乡村治理梗阻及策略研究*——基于社区动员视角

陈诗慧

(中共衢州市委党校,浙江 衢州 324000)

2018年制定的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定:“村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,村‘两委’班子应当交叉任职。”2019年中央“一号文件”提出,全面推行党组织书记通过法定程序担任村委会主任。自此,村党组织书记“一肩挑”制度在全国农村地区大规模推行。

一、从村支“两委”到“一肩挑”的重要意义

改革开放以来,随着农村工作重点的变化,村支“两委”之间的关系经历了四个阶段的变化。第一阶段为1979—1990年,以村民自治为核心。村支“两委”以和谐状态呈现。第二阶段为1991—2003年。“农业与乡镇企业并举”[1]促进了经济发展,提高了村委会地位,村支“两委”地位逐渐失衡。在农业税取消之前,“两委”干部的工作重心是贯彻执行征税及计划生育政策,干群矛盾掩盖了村支“两委”矛盾。第三阶段为2004—2017年。随着大量资源投向农村,农村工作重点由上传下达转向服务村民,村支“两委”关系受村庄内部利益影响较大,逐渐复杂化。第四阶段从2018年至今,以提高治理能力为核心。为解决村支“两委”矛盾,增强基层党组织核心领导力,促进乡村发展,国家全面推行村党组织书记“一肩挑”,即村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,强调村级党组织在乡村振兴中的领导核心地位。

从村支“两委”分别任职到“一肩挑”的过程可看出,村支“两委”关系受国家和社会双重因素影响。随着政策及乡村变化,组织内耗、权力冲突、职能交叉等问题逐渐出现,削弱了村级组织的治理效能。进入新发展阶段后,我国开始由发展型社会向共富型社会转型,最大难点在农村。在大量资源下乡以及治理重心下移的过程中,“一肩挑”政策的实施能够弥合村支“两委”之间的矛盾,提升党的组织能力与资源整合能力,强化党在乡村社会的领导核心地位,提升乡村治理效能。

二、社区动员能力——乡村治理的一个分析框架

“一肩挑”政策的实施是为了提升乡村治理效能,而乡村的有效治理与其动员能力密切相关。在“一肩挑”背景下,研究乡村动员能力的变化以及影响动员能力的因素,分析乡村治理梗阻,提出治理策略对乡村振兴具有重要意义。

农村社区是村民从传统上形成的具有文化社会结构的地域性生活场域,在行政上一般表述为自然村。社区动员是为了解决特定乡村问题而激发村民广泛参与乡村建设的过程[2],是推动乡村行动和改变的关键,是衡量乡村有效治理的重要维度。社区动员是社会动员在特定场域的运用。目前学界关于社会动员影响因素的研究已经形成三种理论范式,分别是资源动员、文化动员和结构动员。资源动员观认为,个体对一项集体行动的参与状况取决于其在该行动中所获取的收益和付出的代价[3]。文化动员观认为,乡村传统上沿袭下来的不成文的乡规民约及风俗等对村民行动具有一定的约束和规范作用。结构动员理论认为,乡村内部社会关系结构以及认知结构会影响村民是否愿意参与动员主体所期望的某项实践活动。由于治理效能与社区动员能力密切相关,因此以社区动员能力来衡量“一肩挑”政策实施后乡村治理效能,从社会动员理论视角出发,结合乡村治理实践分析乡村社会动员能力的影响因素。

三、“一肩挑”政策实施后豫南X乡镇乡村治理实践

选取豫南X乡镇为调研地点,从X乡镇中随机抽取7个村庄进行研究。豫南X乡镇位于河南南部,在城市化进程中属于资源被吸纳的一方,具有与中西部村庄一样的特征——老龄化、空心化。调研的7个村庄中, 60岁以上村民占据在村人数的60%以上。因此,以豫南X乡镇为案例,研究乡村实施“一肩挑”面临的困境对于中西部乡村具有代表意义。“一肩挑”在程序上虽都是村党组织书记担任村委会主任以及村级集体经济组织、合作经济组织负责人,但是在人员来源方式上又有所不同。根据“一肩挑”人员来源方式,将X乡镇中7个调研村分为三种类型,分别是老支书类型、新乡贤类型和大学生类型。

老支书类型是指村支“两委”换届后,村庄新一届的村党组织书记由原来的村支书担任。这里的“老”并非指向年龄,而是指担任职务多年、精通乡土社会人情关系、具有丰富的治村经验。这种类型的村庄在“一肩挑”选举过程中以及后续动员情况都比较顺利。据了解,村党组织书记XSZ已担任村干部20多年,具有深厚的群众基础,在动员群众方面,村民比较支持。村书记表示:“村民支持工作是因为我干了很多年了,都是熟人。”村民则说:“多一事儿不如少一事儿,领导让干啥就干啥,我们也好办事儿。”据了解,这种高效动员的主要驱动力来自乡村熟人之间的人情关系和面子文化。从调研中可以看出,老支书担任“一肩挑”后,主要依靠文化动员和结构动员来影响村民。乡村是熟人社会,以血缘和地缘为核心呈现出宗族和邻里关系,这种社会关系结构衍生出的乡规民约或面子文化便是维护此种人情关系的润滑剂。当老支书通过祖辈宗族、邻里人情关系来动员村民参与乡村建设时,村民为了在人情社会中更好地“办事”,便会碍于面子或者人情关系支持老支书。

大学生类型是指村庄通过引进大学生来担任“一肩挑”干部。JW,2019年毕业后到农村锻炼,2020年担任新一届“一肩挑”干部。JW不是本村人,与其他干部相比既没有熟人社会的社会关系优势,也没有基层工作经验,在动员群众方面并不顺利。“建设文化广场在群众中的呼声一直很高,我打算从这件事先干起。但是动员群众的时候只有1/2的人配合,我就住在村子里面一家一户地去沟通。”随着JW不断地为村民做事,越来越多的村民表示出友好的态度。“小J,人勤快,经常帮我们老年人代买东西,有事情我们支持她。”一位村民在访谈中说道。担任“一肩挑”干部的大学生动员群众的途径是结构动员,不同于老支书的社会关系结构,大学生采用的是认知结构动员。在结构动员理论中,乡村内部社会关系结构以及认知结构都会影响村民参与动员主体所期望的某项实践活动。由于大学生缺乏丰富的人情关系,他们只能通过为村民提供优质的服务来获取村民的信任和支持,这也是构建新的社会认知的过程。

新乡贤是心系乡土、有公益心的社会贤达,一般包括乡籍的经济能人、社会名流和文化名人等。通过召回新乡贤担任“一肩挑”干部的乡村为新乡贤类型村庄。村庄L引进了上市企业管理者Llm担任“一肩挑”干部。回村后Llm通过发挥自身经济资源和人脉优势,为村庄引进了农产品种植基地项目。据了解,在项目征地过程中,村民的不配合让村党组织书记认识到乡村治理的复杂性,动员群众是发展乡村的第一步。当第一批项目资源为部分村民带来增收后,乡村对其他村民的动员效率便快速提升。可见,这种类型的村庄动员能力主要依靠资源动员,即村民参与乡村建设行动的内驱力来自经济利益的诱惑。

案例村的治理实践充分说明了社会结构(社会关系结构和认知结构)、文化及资源要素影响乡村动员能力。由老支书担任“一肩挑”干部的村庄,文化和社会关系结构对动员能力影响较大。村书记具有丰厚的社会资本,主要依靠各种不成文的文化习俗以及熟人关系动员群众参与公共活动。由大学生担任“一肩挑”干部的村庄,村书记没有群众基础,只能依靠为村民提供公共服务,建构新的认知来获得村民的支持。由新乡贤担任“一肩挑”领导的村庄,村书记通过项目资源为村民带来利益来动员群众。

四、社区动员能力视角下传统乡村治理梗阻

根据社会空间理论及社区类型理论,学者将农村社区分为三种类型,分别是集镇型、城郊型、传统型农村社区[4]。传统型农村社区是广大农村社区的典型形态,主要以农业生产为生活方式,以乡土礼俗及公共舆论为行为规范。所选案例与中西部大部分乡村一样,属于传统型农村社区。“一肩挑”背景下,传统型农村社区在动员群众方面虽各有不同,但由于受农民增收困难、社会资本削弱及公共服务缺位等不同条件限制,都面临着乡村动员能力减弱、提升治理效能慢的难题。

(一)农民增收困难,资源动员乏力

由新乡贤担任“一肩挑”干部的村庄,村书记通过项目资源确实能够动员村民参与乡村建设行动,但是大部分村民是60岁以上的无固定工作者,极少数是乡村中坚力量,更别说是农业技术人员或是在外务工的青壮年了,动员能力十分有限。据了解,村民参与项目虽能增加收入但是收入不高且不稳定,因此这种动员方式仅对无固定收入的中老年群体有效,这在一定程度上也影响乡村经济项目进一步做大做强。

调研发现,农民收入受增收能力、可持续发展能力和抗风险能力三种能力影响。就增收能力而言,案例村村民收入分为农业收入和非农收入。大部分家庭的家计模式是“半工半耕”[5],农业种植规模小且高值农业种植比例低,农业收入增加有限。非农收入来源中主要是务工收入,受疫情影响又进一步减少。就可持续发展能力而言,部分案例村在大量资源下乡的背景下得到发展,但是融入市场程度低,离开国家和政府的投入,乡村的可持续发展难以为继。就抗风险能力而言,村民的收入结构单一且农业种植未形成规模,抗风险能力较弱。

提高村民收入是村民参与公共活动的最大驱动力。“一肩挑”政策实施后,凝聚乡村力量的经济基础是确保广大农民收入更快增长。中国要在2035年基本实现和2050年全面实现农业现代化和全民共同富裕,意味着劳动生产率在农业和工业、服务业间的趋同,城乡收入差距消除[6]。但当前农村居民收入仅为城镇居民收入的五分之二,乡村经济的乏力影响村民参与公共活动的信心,进而影响农业的规模化经营及非农产业项目发展,导致乡村可持续发展能力和抗风险能力减弱。

(二)社会资本削弱,文化动员能力减弱

社会资本“是一种嵌入社会关系和社会结构之中的行动资源。这种资源能解决集体行动困境,减少人际互动过程中因投机而产生的交易成本”[10]。老支书类型村庄的村民之所以能被动员是因为传统乡村社会血缘地缘关系紧密,具有丰富的社会资本,在这种关系结构中产生的文化对村民的行为具有较强的约束和规范作用。然而随着市场经济发展及人口流动,乡村传统的血缘、地缘关系被淡化,乡村原有的民风民俗被消解,文化动员及文化约束力都进一步下降。

在调研的7个村庄中,在村村民可以分为治村精英、中坚力量[7]、老年人及儿童三类。治村精英在乡村担任一定职务且具有一定经济发展能力。他们具有一定声望和权威,利益关系比较稳固,是乡村动员的关键力量。部分调研村子有回乡创业的青壮年,他们承包土地发展种养殖,经济关系在乡村且与乡村发展紧密相连,是乡村的中坚力量。这类人社会行动受利益驱动较大,受社会文化影响较小。老人和儿童是乡村的大多数,老年人拥有大量空闲时间且受乡村文化(如面子、人情、宗族文化)影响较深。

乡村文化对村民行为的约束表现为外在的规范和内化于心的驱动力。利益诉求的多元化导致村民对乡村的依附性逐渐降低,乡村共同体意识逐渐消失。治村精英主要受社会地位和经济利益影响,一般是动员主体。中坚力量和老年人虽然是动员对象,但是中坚力量受文化影响力较小,文化动员难以发挥作用。老年人虽有丰富的社会资本,但是动员结果具有不确定性,他们在动员过程中扮演着不同的角色,既可能成为动员推力(如动员村民的志愿者),也可能成为动员阻力(如干扰动员的宗族势力)。因此,基层党组织利用文化动员村民变得越来越乏力。

(三)公共服务缺位,认知结构重构慢

担任“一肩挑”的大学生通过为民服务获取村民的信任和支持,这证明了重新建立社会认知是动员群众的有效方式。村民对乡村或者基层党组织的情感依附是在村干部为村民服务的过程中建立起来的。当村干部的服务内容不能适应乡村变化时,动员主体难以让村民主体产生新的认知并参与其所期望的实践活动。

改革开放后,乡村人口结构发生巨大变化,X乡镇也不例外,青壮年劳动力大量流出,乡村社会主体为老年人。调研村庄中乡村65岁及以上老年人口数占村庄人口50%以上,0至14岁少年儿童人口数缓慢增加,人口呈现出两头大、中间小的“沙漏型”结构。

可以看出,“沙漏型”结构的乡村迫切需要针对性更强的基层公共服务。但是调研发现,X乡镇只有1个行政村设置了老年共享食堂,其他村子只是提供少部分的老年代买服务,至于幼托、养老等公共服务仍是空白。在传统动员资源逐渐失去功效时,提供具有针对性的公共服务是重新构建村民对乡村认同的关键,是新时代动员群众的一种新力量。传统乡村以“一老一小”为核心的公共服务“缺位”,导致乡村认同及凝聚力难以恢复,结构动员能力有待继续提高。

五、村支“两委”“一肩挑”后党建引领传统乡村治理策略

在现代化进程中,要扭转乡村的弱势地位,迫切需要外力注入,激活乡村沉睡的资源,促进乡村发展。乡村社会的现实情况以及中国共产党的“政党基因”决定了中国共产党在引领乡村治理方面具有独一无二的作用[8]。村支“两委”“一肩挑”后,虽然在政策上强化了农村党组织的领导核心作用,但是党组织要成为乡村凝聚力的核心,还需将自身建设与乡村治理融为一体。也就是说,党组织需要在提高村民收入、增强乡村凝聚力、增强村民幸福感等多方面努力,才能在乡村重新树立威信,提升动员能力。

(一)发挥乡村本位作用,因村施策发展经济

立足乡村本位,提高村民收入是实现乡村振兴、村民共同富裕的重要路径。实施“一肩挑”后,基层党组织一头联结着村民,能够了解村民的真实需求和乡村本土特色;另一头联结着政府和市场,能够敏锐捕捉政策红利和市场动向,具有更丰富的资源和更强的凝聚力、战斗力。因此,在村党组织带领下,乡村可采取如下措施进一步激活乡村资源要素。

一是拓宽收入渠道,增加非农收入占比。乡村非农收入渠道拓宽的过程是乡村产业结构优化升级①的过程,是经济增长的动力之源[9]。不同于城市,乡村在产业结构升级的过程中,要始终稳住农业的发展,在此基础上不断延伸农产品的产业链条,提升产品的附加值。比如,种植高粱的村子以种植高粱为基础,进一步加工高粱酒,打造乡村高粱美景等观光产业,增加村民收入。此外,乡村农业在向乡村工业和服务业转型的过程中,应发掘乡村传统特色,避免千篇一律。可挖掘乡村丰富的历史文化故事,通过戏剧、民歌等表演形式发展乡村文化产业,促进农业产业结构升级。

二是提高乡村自主发展能力,减少政府依赖。实施政府多个项目“一肩挑”后,部分党组织依托其丰富的资源,获得支持,带动了乡村发展。但调研发现,这种靠政府扶持呈现出发展态势的乡村振兴路径既不可复制也不可持续。一旦政治资源减弱,乡村便失去带领村民致富的能力。因此,在大量政策资源向乡村倾斜的背景下,村党组织应清醒认识到政策资源支持只是撬动作用,提高自主发展能力才是关键。乡村自主发展就是农村集体所有制跟市场经济结合,让农村的各种资源进一步激活,更加市场化。这就要求村党组织立足乡村,进一步整合土地、劳动力、各种资本(文化资本、社会资本、物质资本、符号资本)等资源,根据市场需求培育发展乡村产业,并通过利益联结方式激发村民的内在积极性。

三是抱团发展形成乡村共同体。当前乡村产业发展虽整合了土地资源,但是规模依然较小,且产业品种单一,产业链条延伸不够,易受自然因素和市场因素影响,抵御风险能力低。因此,村党组织发展产业应跳出乡村发展乡村。以党建为引领,跨村发展形成乡村共同体。一方面推动村与村之间党群互动,更大范围扩展社会资本;另一方面促进村党组织书记之间形成合作,共谋乡村发展。同时,通过探索不同乡村之间多种利益联结模式,实现多个主体相互协同发展,拓展产业发展类型,增强产业之间的互补性,延伸产业链条,推动农民收入分配获得更大的发展空间,得到更多的价值报酬,增强抵御风险能力。

(二)整合并拓展社会资本,重构社会秩序

“一肩挑”政策实施后,党组织建设进一步加强,从原先“形式上的指导”变为“实质上的亲力亲为”,这为建立紧密的干群关系和丰富乡村社会资本打开了一扇门。

一是以服务村民为中心,重建社会信任。村民获取经济利益渠道日益多元化,对乡村的经济依赖性逐渐消失。干群纽带应从经济型向社会型转变,培植情感依赖性,建立一种新的社会信任。在多个田野调查案例中发现,建立社会信任的关键是坚持以服务村民为中心。例如贵州Q村通过“党员包户”“大户带小户”“设立帮扶基金”等助推生活水平改善的措施缓解干群关系。社会信任关系的建立,有助于提升党组织的动员能力,便于党组织成员开展工作。

二是整合资源,团结力量。面对乡村阶层分化现状,乡村治理的关键是整合资源,团结一切可以团结的力量,增强治理效能。因此,党组织可先将游离于组织之外的乡村精英吸纳到党组织中,通过其稳定的利益关系及声望协助党组织动员村民开展工作。其次与中坚力量建立利益联盟,通过探索多种利益联结方式,将乡村发展状况与中坚力量经济利益紧密联系,激发其内生动力。最后,根据乡村老龄化的社会事实,通过组建“老人社团”“老人参事议事”等组织鼓励老年人参与乡村治理。

三是拓展社会资本,建立文化纽带。社会信任的建立及资源的整合只有固化形成制度,成为乡村社会秩序的一部分,才能为乡村治理提供长久保障。制度具有稳定性,乡村的非正式制度有助于引导或约束村民行为,降低交易成本,提高治理效能。因此,村党组织首先要修缮与拓展结构性社会资本。举办智能化平台的聚集性活动,促进村民之间的互动与联系,推动社会网络由弱关系逐渐向强关系转变。活动过程中形成的新社会关系与旧社会关系相互交织,增加了社会网络关系的密度。其次,构建新认知社会资本。兴办乡村振兴大讲堂,开展思想政治、法律知识教育,宣传党的创新理论。制定乡规民约,建立激励约束机制培育乡风民俗,形成与新时代相适应的制度规范。最后,建立文化纽带。实施“共富帮带”措施,缩小居民收入差距,淡化阶层隔阂,增强村民归属感、价值感,提升乡村凝聚力。

(三)重新定位乡村社会功能,提高公共服务精准性

随着乡村人口结构变化,村民的养老需求以及就近享受公共服务的愿望日益迫切。在家庭养老功能逐渐弱化的情况下,党组织要重新定位乡村社会功能,提供精准的公共服务,才能重构认知结构,增强基层党组织的威信和乡村凝聚力。

一是促进乡村软服务向养老倾斜,强化家庭养老功能。乡村人口老龄化使得老年服务日益重要。随着子女数量减少,家庭养老功能弱化,未来农村家庭养老必然向其他养老模式转变。但是在其他养老模式还未成型的过渡阶段,必然需要乡村提供服务缓解当前的养老问题。就乡村而言,大部分乡村的公共基础设施建设缺乏资金、政策支持,短时期内提升基础设施硬件服务是不现实的。因此,乡村只能在资源有限的情况下,针对家庭养老需求提供非基础设施软服务,提升老年人的幸福感。首先是针对老年人饮食起居等方面需求探索更多的日常生活服务。例如:设立老人公车日,每周固定时日免费为老人提供乘车服务;建立“共享食堂”为高龄老人提供餐饮服务等。此外,还可在传统节日倡导村民为老人做家务等活动,培养村民的孝老、敬老观念,增强乡村凝聚力。

二是推动乡村社会化服务体系建设,增强乡村便民服务功能。乡村治理现代化这一目标实现的衡量标准是人民日益增长的公共服务需求是否能够得到及时而有效地满足。随着乡村人口异地居住及老龄化现象日益突出,人们对公共服务的需求日益多元化、差异化。这意味着公共服务供给主体、方式要逐渐多样化、个性化。乡村社会化服务体系建设的核心是积极引导市场、社会等多元主体力量参与,及时有效解决群众需求。数字技术的发展为社会化服务体系建设提供了平台。一方面,推动政府便民服务向乡村前端转移,增强乡村社会的便民服务功能;另一方面,可实现跨场域多主体协同参与,提高办事效率。为了避免数字技术发展脱离乡村社会,提高效能还需要制度的规范和情感的融入。通过党建引领,制定制度,规范党员联户,利用数字技术跟踪、监督、落实联户清单,培养干群及邻里情感,形成村民互帮互助的服务体系,及时高效回应村民需求。

六、结语

为解决村支“两委”组织内耗、权力冲突、职能交叉等问题,提升村级组织的治理效能,乡村全面推行村党组织书记“一肩挑”政策。“一肩挑”制度是村民自治制度适应时代需要的制度创新,是促进基层治理能力和治理体系现代化的重要抓手。中西部大部分乡村属于传统型农村社区,该类型的乡村在现代化过程中处于资源被吸纳的一方,所呈现的现状使得“一肩挑”政策实施后,乡村在增强动员能力、提升治理效能方面依然存在困难。为了提升传统乡村的动员能力,增强党在乡村社会的领导核心地位,促进乡村振兴,传统型乡村应发挥乡村本位作用,因村施策发展经济,通过提高村民收入增强资源动员能力;应整合、拓展社会资本,重构社会秩序,建立与新时代发展相适应的乡村文化,来增强文化动员能力;应重新定位乡村社会功能,提高公共服务精准性,重新构建新的认知结构,提升结构动员能力。

注释:

①乡村产业结构优化升级表现为乡村农业、乡村工业和服务业之间的协调及农村劳动力要素在各产业中的合理配置。