新时代以来我国高校思想政治教育政策文本量化分析*——基于政策工具视角

叶晓力,葛 琪,蔡敬民

(1.安徽大学 高等教育研究所,安徽 合肥 230039; 2.安徽中医药大学 学生处,安徽 合肥 230011)

自党的十八大以来,党和国家高度重视高校思想政治教育工作,通过自上而下的政策推进,逐渐建构起了较为完善的高校思想政治教育体系。作为推动和激发思想政治教育的关键动力和思想政治教育有效实施的制度保障,思想政治教育政策是党和国家为实现思想政治教育目标、完成思想政治教育工作任务而制定的纲领和原则,主要以通知、规定、意见、办法等形式呈现出来[1]。随着我国高校思想政治教育工作的不断推进与思想政治教育政策的不断完善,学界在这一重要领域亦形成了诸多研究成果。事实上,目前学界关于我国高校思想政治教育政策研究明显滞后于其实践的发展[2]。已有研究多以总结发展阶段和分析经验现状为主,尽管部分研究已经开始关注高校思想政治教育政策文本及其内容,但却往往局限于政策文本的内容指向,忽略了政策文本作为一种国家政策工具的功能,从而窄化了研究视角。教育政策执行的本质是政策执行主体通过选择并组合不同类型的政策工具,将某项教育政策方案付诸于具体实践,进而实现政策目标的持续性过程[3]。因此,分析我国高校思想政治教育政策所采用的政策工具使用频次与组合结构,从政策工具层面探讨其现存问题,将有助于高校深入理解思想政治教育政策文本的含义,为有序推进思想政治教育工作提供积极的理论支持与建议。

一、研究设计

(一)政策文本选择

为保障研究的科学性与代表性,根据以下选取原则,筛选出新时代我国高校思想政治教育政策文本共44项。选取原则为:以党的十八大至今作为时间范围,内容直接与高等教育领域思想政治教育相关,不涉及基础教育阶段与成人教育领域的思想政治教育政策;与高校思想政治教育议题高度相关,与主题相关度较低的政策文件不属于分析范围;中央层面的政策文件,即发文主体为中共中央、国务院、教育部等部门颁发的政策文件。

(二)政策分析框架

构建 “政策工具—政策内容”二维框架,采用内容分析法对新时代以来我国中央层面颁布的高校思想政治教育政策进行文本量化分析。

1.X维度:政策工具维度

结合我国高校思想政治教育政策的特征以及不同政策工具在不同领域内的适配性,借鉴施奈德、英格拉姆与麦克唐纳、艾莫尔对政策工具的分类,将思想政治教育政策中所使用的政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝诫工具与系统变革工具五类,以求全面完整地覆盖高校思想政治教育政策的内容。结合我国高校思想政治教育政策文本的具体内容,五种政策工具的操作性使用如表1所示。

表1 政策工具类型、特征及操作性定义

2.Y维度:政策内容维度

将《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》等四个政策文本作为政策范本。通过对政策范本进行逐句梳理,并结合考察其他政策样本,梳理政策内容主题,最终确定理念价值、学科建设、教师队伍、党建工作、课程思政以及组织保障六个方面作为构成政策内容维度的主题要素(见表2)。

表2 政策内容主题要素维度及解释

3.“政策工具—政策内容”二维分析框架

为剖析政策工具在高校思想政治教育政策中各个环节的具体运用,揭示国家有关高校思想政治教育政策供给存在的不足,以五类政策工具为横向维度,以六大内容主题为纵向维度,构建我国新时代高校思想政治教育政策的二维分析框架(见图1)

图1 “政策工具—政策内容”二维分析框架

(三)内容编码

以具体条款中的一句话(以句号或分号为标准)为基本分析单位,按照“政策序号—政策工具类型—主题要素类型—次级主题要素类型”的规则,分别依据政策工具维度与政策内容维度对政策文本中的政策单元进行具体的编码和归类统计,共计整理出473条具有代表性的政策语段,形成编码表(见表3)。

表3 高校思想政治教育政策文本内容编码

二、结果与分析

(一)政策时间序列与形式分析

从政策的发布时间来看,自2012年起,我国高校思想政治教育政策文本数量整体呈上升态势(见图2),表明国家对高校思想政治教育工作的重视程度不断提高。2012—2016年,政策数量上升后有所下降,在2013年达到高峰。2013年,《普通高等学校思想政治理论课教师队伍培养规划(2013—2017年)》等政策相继出台;此后,相关政策文件的出台数量有所下降。2017—2019年,《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》等政策文件相继出台,政策数量稳步增多;2020年以来,国家政策主要关注“大思政课”以及课程思政建设,如出台《全面推进“大思政课”建设的工作方案》等相关政策,政策数量保持平稳。

图2 政策颁布时间数量

政策体例不仅可以体现政策文本的功能,还能够反映政策的效力[4]。从颁布的政策文件类型来看,高校思想政治教育政策文本的类型主要可分为“意见”“通知”“方案”“计划”“规定”“纲要”等。其中,“意见”类政策文件最多,共18份,占比达40.9%;其次为“通知”类政策文件,共11份,占比为25%;其余依次为“方案类”政策文件(5份)、“计划与规划”类政策文件(4份);而“规定”“纲要”与“办法”类政策文本均为2份。

(二)政策工具X维度分析

通过梳理政策文本中所使用的五大政策工具类型响应频次,并对其进行统计发现,权威工具使用频率最高,共227项,占比48%;系统变革工具次之,共82项,占比17.3%;能力建设工具共75项,占比16.1%。而激励工具和象征与劝诫工具使用频次相对较少,其中激励工具56项,占比11.6%;象征与劝诫工具33项,占7%。

通过梳理新时代以来我国高校思想政治教育政策文本中所使用的政策工具发现,具体工具的使用情况也各不相同。例如,在权威工具中,“坚持”“要求”“应当”等规范性条目出现频率较高,“必须”“禁止”“不得”这类约束性条目较少。这表明我国高校思想政治教育政策所采用的权威工具的内部也呈现明显的类别化与差异化,集中体现为要求类政策条目。在激励工具中,多以物质激励与声誉激励为主,身份优待、权力授权等具体工具未在文本中得以响应。在能力建设工具中,使用次数较多的为教师培训、学术平台建设等,信息提供与技术支持尚未被使用。在象征与劝诫工具中,使用最多的是宣传,其次是鼓励。在系统变革工具中,使用频率最高的为组织变革与制度建设,而权力变革与职能调整则没有得到体现。

(三)政策内容Y维度分析

根据政策内容的主题要素对搜集到的政策条目进行编码统计发现(见表4),在政策文本中,“教师队伍”这一主题要素出现的频次最高,占比27.9%;“学科建设”次之,占比19.7%。此外,“组织保障”“理念价值”“课程思政”“党建工作”分别占比16.9%、13.1%、12.9%、9.5%。这表明政策制定方已经充分认识到教师作为高校思想政治教育的关键主体,具有不可替代的重要性。在此基础上,进一步对各次级主题进行频次统计,发现各次级要素出现的频次差异较大。具体而言,“理念价值”主题中,“指导思想”出现频次最高(31次),“学科建设”主题中“思想政治理论课建设”出现频次最高(46次),“教师队伍”主题中“思想政治理论课教师队伍”出现的频次最高(75次),“党建工作”主题中“组织党建”出现频次最高(24次),“课程思政”主题中“课程思政体系”出现频次最高(26次),“组织保障”主题中“评估机制”出现次数最高(35次)。

表4 高校思想政治教育政策内容维度数据

(四)“政策工具—政策内容”二维交叉分析

以政策工具为基础,结合政策内容维度对研究所获得的473个编码数据进行二维交叉分类统计分析,形成二维分析数据表(见表5),以分析新时代以来我国高校思想政治教育政策内容各主题的政策工具使用情况。

表5 “政策工具—政策内容”二维分析数据

文本统计发现,虽然五类政策工具均得到不同程度的使用,但政策内容主题要素所使用的政策工具情况各有不同。在“理念价值”中,权威工具使用次数最高(56次),占比90.3%;在“学科建设”中,权威工具使用次数最高(39次),其次是能力建设工具(26次);在“教师队伍”中五类政策工具使用次数则较为均衡,频率差异较小;在“党建工作”与“课程思政”中权威工具使用次数较多(分别为31次、36次),其他政策工具使用次数均为个位数次;在“组织保障”中,使用次数较高的是系统变革工具(42次)与权威工具(24次)。

三、结论

(一)政策供给总体呈波动上升趋势

通过梳理新时代以来各年份颁发的政策文本数量发现,新时代以来相关政策供给具有明显的阶段性波动,但总体呈现上升特征,主要表现为:2012—2013年、2013—2014年与2017—2019年政策文本的数量波动较大。具体而言,2012—2013年,政策供给数量大幅增长,政府颁布了有关高校青年教师、辅导员、思想政治理论课教师的针对性文件,这一阶段主要的政策导向集中于高校教师思想政治工作能力的培养与建设。而在2014—2016年,政策出现下降的趋势,平均每年政策发布1～2份,但这一阶段发文数量相对稳定。此后文本数量开始上升,至2018—2020年达至最高峰,2020—2022年政策出台数量趋于平稳,平均每年政策发布4～5份。值得注意的是,近年来,我国高校思想政治教育政策主要集中在思想政治理论课建设与“课程思政”等方面,这是国家政策回应高校育人实践的重要体现。我国高校思想政治教育建设已经开始从关注政策议程设置的宏观视角转向解决实践场域育人困境的微观视角。

(二)政策工具组合呈多样性

新时代以来我国高校思想政治教育政策涵盖了五类不同的政策工具,在具体政策要素中分别得到了不同程度的运用,政策工具层次结构较为完整,呈现出全面性与多样性的特征。具体而言,我国高校思想政治教育政策主要通过权威工具推进执行,并在不同程度上使用了其他四类政策工具。这是由于权威工具其特有的权威性与强制性特征赋予了高校思想政治教育政策顺利实施的有力保障,且权威工具的使用无需投入大量的人力物力财力资源,它的使用能最为有力、高效地推动教育政策的实行。值得注意的是,我国高校思想政治教育政策在象征与劝诫工具与激励工具中的响应相对还不充足,这可能会易使政策执行主体在政策执行过程中缺乏相应的价值认同感。政策工具与政策内容的适配性在较大程度上能够影响政策的实质成效。当前我国高校思想政治教育政策各主题内容所使用的政策工具情况及其不同政策工具组合的创新使用仍有较大的探索空间,应充分发挥不同政策工具应有的工具价值,适应不同政策主题的内涵需要,推动高校思想政治教育工作改革创新。

(三)政策内容配置存在差异

通过文本分析发现,六大主题要素占比分布较为均衡与合理,但各个主题之间次级要素的分布存在一定的差异化特征。具体而言,首先,相关政策集中关注教师队伍建设这一议题,但政策的主要导向是思想政治理论课教师队伍与师德师风建设,而提高专业课教师的课程思政意识与育人能力虽然在不同的政策文本中有所涉及,但响应次数不及其他次级要素,尚有一定的探索空间。其次,在理念价值要素中,为深入推动各级政策执行主体全面落实立德树人根本任务,有关思想政治教育的指导思想得到了广泛的政策支持,但有关教育目标和基本任务的政策响应尚需加强。再次,在学科建设与课程思政要素中,加强思想政治理论课体系建设是主要的政策导向,而目前有关专业课程思政的政策尚未得以具体细化,未来应进一步关注专业课程思政建设的规划与落实。最后,在党建工作要素中,形成了“组织—教师—学生”的三级结构,其中组织党建得到了大量的关注,学生党建的响应相对较少。此外,组织保障主题要素中激励机制的响应次数偏低,激励机制在发挥高校思想政治教育政策的效应方面仍有较大的空间。

四、建议

根据我国高校思想政治教育政策工具使用偏好的实践特征,未来进一步优化我国高校思想政治教育政策体系应从政策供给、政策工具组合以及政策内容配置等方面着手,从而精准完善政策,深化我国高校思想政治教育改革进程。

(一)加强高校育人环境的研判,保障高校思想政治教育政策供给

思想政治教育政策体系的完备和执行效能是衡量思想政治教育治理体系水平的主要标准[5]。因此,从供给层面保障政策的稳定与持续,将是未来政策发展的重中之重。具体而言,一方面,高校应坚定“四个自信”的指导原则,敏锐捕捉新时代大学生的个性特点,洞悉思想政治教育正在面临的复杂的环境变化。而政策制定方必须主动了解新时代大学生的思想特点与主体需求,洞悉新时代思想政治教育工作面临的新挑战与新问题,从而增强高校思想政治教育工作的科学性、针对性和实效性[6]。另一方面,政策制定方应加强对政策的宏观规划与顶层设计,保障高校思想政治教育政策的持续与长效。高校思想政治教育是一个涉及诸多环节与要素的复杂性系统性工程,其政策供给不仅要关注师资队伍、学科建设等具体内容,亦要关注政策的连贯性与持续性问题。因此,应提升高校思想政治教育政策设计的整体性、系统性,深入研究和推进高校思想政治教育政策设计的顶层设计[7],以实现政策布局的全面性与科学性,增强各项政策之间的有效衔接。未来,各方应与时俱进,关注新时代的新变化与新需要,适度注重政策供给的发展态势,从而建构科学、稳定、持续的高校思想政治教育政策体系。

(二)优化政策工具的组合使用,提升高校思想政治教育政策效力

高校思想政治教育政策中政策工具的使用与组合结构,能够直接影响到其执行效果与目标的实现。因此,均衡使用政策工具类型,合理调整政策工具组合结构,是发挥高校思想政治教育政策整体效能的关键。首先,审慎使用权威政策工具。特别是在思想政治教育理念方面,权威工具的过度使用往往会导致单向性偏差[8],难以保障政策执行主体对新时代高校思想政治教育政策的认同与理解,致使在政策执行过程中表现出机械化与被动化倾向。其次,加大象征与劝诫政策工具、激励政策工具的使用力度。政策制定方要兼顾激发政策执行主体的内外部动机,促进社会各界对政策内容的认知与内化,同时通过提供绩效奖励、身份优待等多元激励方式,提高政策执行主体践行政策的外部驱动力。再次,综合考量不同政策工具的优缺点与作用特点,探索多样化政策工具组合。例如,能力建设工具、象征与劝诫工具往往投入时间较长,见效较慢,在使用时应适当配合激励工具以激发政策的短期效应,发挥政策工具的整体效用,实现不同政策工具的优势互补,持续性发挥政策的效力。最后,创新政策工具的使用方式。在推进高校思想政治教育工作不断科学化的过程中,创新使用政策工具是激发政策内在活力与优化资源配置的关键。政策制定方应探索权力下放、互动协商等具体政策工具的使用,契合大学生的主体需求开展思想政治教育活动,坚持政策、理论、实践三维并进,整体谋划、系统布局、互动创新[9],提升高校思想政治教育公信力和亲和力。

(三)均衡政策内容的配置结构,完善高校思想政治教育政策体系

高校思想政治教育政策具有很强的综合性、实践性,它涉及多个领域、多个部门甚至多个学科[10]。均衡思想政治教育内容主题的政策供给,优化政策工具与政策内容之间的适配度是新时代我国进一步提升高校思想政治教育政策精准度、取得政策预期效果、实现政策效益最大化的必要路径。具体而言,首先,为落实“三全育人”的价值理念,应借助能力建设工具增加有关高校思想政治教育基本目标的操作性内容,保障思想政治教育目标的价值依循;同时应适度增加象征与劝诫工具及激励工具的使用,引导高校师生认同思想政治教育政策的理念,理解政策本身意涵与价值所在。第二,在当前构建“大思政”格局的背景下,政策制定方应借助平台建设、职能调整等能力建设工具与系统变革工具为马克思主义理论学科与思想政治教育理论课等课程建设的持续性发展提供稳定的资源保障,进而为高校思想政治教育工作的实施、监督、评估等环节提供更有力的理论与平台支持。第三,在教师队伍建设方面,宜采用能力建设工具与激励工具相组合的形式鼓励专业课教师提高思政育人能力,发挥教师队伍“主力军”的作用;而在党建工作方面,则可采用能力建设工具与系统变革工具相组合的形式重点推动学生党建工作的创新,激发高校思想政治教育工作的活力与动力。最后,在组织保障方面,可探索系统变革工具组建专门化的机构保障高校思想政治教育工作的运行与监督,以及借助权威工具完善多主体的高校思想政治工作评价体系来推动高校思想政治教育的深度改革。

五、结语

站在新的历史方位,我国高校思想政治教育政策体系正在逐步走向系统完备和科学可行,我国高校思想政治教育工作成效亦在不断探索改革中稳步提升。我国高校思想政治教育工作在普及化高等教育阶段面临更多挑战,积极探索构建具有中国特色的高校思想政治教育政策体系成为切实提高高校“立德树人”工作实效的迫切需求,更是关涉我国高等教育内涵式发展与建设高等教育强国的题中应有之义。基于此,立足于“双一流”建设的时代背景,在“大中小学思想政治教育一体化建设”的政策驱动下,未来持续深入探究我国高校思想政治教育政策工具的使用偏好及其动态变化,及时调整与优化我国高校思想政治教育政策环境,将为建构科学、稳定、持续的高校思想政治教育政策体系提供重要的方向引领,为增强我国高校思想政治教育政策的执行合力提供积极的保障作用。