西柏坡时期民主集中制建设的历史实践及当代启示

杨 静

(中共石家庄市委 党校 党史党建教研部,河北 石家庄 050011)

西柏坡时期,随着革命形势的发展,党的队伍不断壮大,党内不纯的问题也日益凸显,为了顺应党组织自身建设的客观需要,党中央通过维护党的集中统一领导和完善党内民主两个方面,加强了党的民主集中制建设,为取得新民主主义革命的最终胜利和领导全国人民建立、建设新中国提供了根本保障。从西柏坡时期党中央践行民主集中制的实践中汲取经验,对同样是历史转折时期的中国特色社会主义的新时代意义非凡。前进道路上,必须进一步维护党中央权威和党的团结统一、充分发扬党内民主、健全人民当家作主制度体系,发挥民主集中制的制度优势,才能不断夺取新的胜利。

一、西柏坡时期党的民主集中制建设的实践成果

(一)为严格贯彻民主集中制原则,西柏坡时期党中央确立了全党必须执行的三大制度

1948年4月,毛泽东同志带领中央机关东渡黄河抵达河北省阜平县城南庄晋察冀军区司令部,中共中央书记处扩大会议(即“城南庄会议”)于此地召开,毛泽东在会上讲话时提出要把反对“无政府无纪律状态”作为会议的三大战略性议题之一,并提出“军队向前进,生产长一寸,加强纪律性”三大方针[1]292-293。1948年9月,在西柏坡召开的中共中央政治局扩大会议(史称九月会议)拉开了战略决战的序幕,会上除了讨论战略问题以外,特别针对党内存在的游击主义、地方主义等严重威胁党的前途命运的问题,提出要消除无政府无纪律状态,维护党中央权威和集中统一领导,为此确立了三大制度[1]442-457。

1.请示报告制度的建立

请示报告制度的建立和执行是加强政治纪律、维护党中央权威和集中统一领导的关键。为了能准确了解各地的革命形势以及提高党内主要负责人的创造力和自主性,1948年初,党中央、毛泽东同志发出了《关于建立报告制度》的党内指示,要求各中央局和分局首长亲自起草,每隔两个月向中央作一次综合性的工作报告[1]3-5。随后,为了进一步完善请示报告制度,党中央于3月下旬发出了《关于建立报告制度的补充指示》,新增三项制度,要求各中央局、分局和下级之间的所作政策及策略性报告,同时也要报送中央,使中央能详尽了解各地实际情况[1]240-241。7月下旬,为了使各级党组织能够坚决执行中央政策,中央发出了《关于严格遵守请示报告制度的指示》,要求未严格履行请示报告制度的部门对缘由作出说明[1]422-424。为巩固请示报告制度的执行情况,1948年9月,中共中央印发《关于在全党全军中开展执行请示报告制度之检讨的指示》[1]477-479。九月会议通过了《中央关于中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决定》,明确了党中央对重要工作的决定权,并且对于哪些方面的工作必须事前请示并得到中央批准后才能实行,哪些必须事后报告中央备审,都作了明确规定[1]520-529,使请示报告制度的执行更加有章可循、有法可依。在建立和执行的过程中,请示报告制度在城市工作中的运用,使得党的城市政策得以坚决贯彻,在宣传工作中严格落实,为全党全军统一思想起到了积极作用。九月会议后,邓颖超同志还提出要“建立定期的妇女工作报告制度”[2]146等等。请示报告制度的建立和执行,落实了党的七大党章提出的以“四个服从”为基础的集中制原则,对维护党中央权威、确保党的各项工作快速走上正轨起到了积极的推动作用。

2.党的各级代表大会和代表会议制度的建立

党的各级代表大会和代表会议制度的建立和执行对发扬党内民主、提高党的执政能力以及推动人民民主起到了至关重要的作用。1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》,以总结大革命失败的惨痛教训为目的,首次在党的根本法中把民主集中制确立为党的指导原则,提出在党内实行集体领导。1945年6月,中共七大党章对党的民主集中制的内涵进行了丰富和完善,并规定要定期召开党的各级代表大会或代表会议[3]。然而由于1946年全面内战的爆发,这一规定在一段时间内没有提上日程。中共中央移驻西柏坡后,随着党员队伍的扩大和解放区的不断发展,迫切需要严格执行民主集中制以开展党内民主生活,改变党内无纪律状态和脱离群众的现象。1948年9月,党中央通过了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》(以下简称《决议》),对如何扩大和建立党内正常的民主生活,作出六项决议,《决议》规定:“各解放区必须遵照党章的规定,定期召开党的各级代表大会及代表会议,讨论中央的指示和各种工作,并选举和补选党的各级委员会;对各级党的代表大会和代表会议,必须赋予党章所规定的一切权力,不许侵犯;党的下级组织的代表大会、委员会及代表会议的重要决议,必须呈报党的上级组织批准以后,方准执行。”[1]515-519此外,还对会议的职权和准备工作等作出了规定,以确保会议能够取得切实的效果。

3.党委会集体领导制度的建立

党委会集体领导制度的建立健全,对于完善党内民主生活、保证党的集体领导及实现民主决策,发挥了不可替代的作用。建党初期,曾由于某些领导人实行“家长制”作风,出现路线方针上的错误,使党的力量遭到削弱,革命事业深受其害。抗日战争时期和解放战争初期,由于长期游击战的经验和革命根据地长期在地理位置上的分散,党的各级组织保持的“自治权”过大,个人包办现象严重。西柏坡时期,面对全国胜利即将到来的革命形势,为了克服在开展党内民主生活时出现的过分民主或过分集中的情况,加强党的集体领导以及坚持和落实党委制显得非常重要。

九月会议通过了《健全党委制的决定》,规定“今后从中央局到地委,从前委到旅委以及军区(军分会或领导小组)、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组,都必须建立健全党委会议制度,一切重要问题均须交委员会讨论,由到会委员充分发表意见,作出明确决定,然后分别执行”[1]497-498。指出要实行集体领导下的个人分工负责制,二者缺一不可,体现了党的民主集中制原则中民主和集中的对立统一,纠正了以往个人凌驾于组织之上的行为偏差,强调每位班子成员都要发挥其自主性和创造性。另外,中央很快认识到,党委制实行的好不好,不仅要有制度的规定,还要讲究正确的、科学的方法,毛泽东同志于党的七届二中全会作报告的过程中,在坚持马克思主义立场的基础上,创造性地提出了《党委会的工作方法》,从加强班子工作、讲求工作方法、加强和改进作风三个方面,对如何完善党委会工作制度提出了“十二条方法”,使各级党委工作的开展得以更加具体化和系统化。

(二)西柏坡时期,加强党的纪律建设和发展人民民主等方面也取得了重大成就,使党和国家的民主集中制原则日趋完善

1.加强党和军队的纪律建设

加强党和军队的纪律建设,是统一思想、统一行动,取得战略决战和全国胜利的必要前提。九月会议前夕,党内无纪律无政府状态盛行,严重威胁到革命事业的前途,比如在昌潍战役中,出现了不经上级允许擅自对敌人宣布宽大政策的“山东兵团事件”,甚至出现人民解放军的两支部队为争夺俘虏而大打出手的恶性事件。除此之外,党员干部个人作风上的腐败和违纪现象也频频发生。任弼时同志在九月会议发言时指出:“越前进越胜利,则这些问题,这种坏倾向越可能滋长。故需加强纪律性,统一集中,请示报告,服从纪律。”[1]420党中央深刻认识到,如果没有铁的纪律,就不能得到人民群众的衷心拥护,也就绝无可能取得革命的胜利。任弼时还就如何加强党的纪律提出了两个方面的必要条件,“第一,全党要有五百个懂马列的干部,干部掌握了马列,即能保障政策统一的执行”[1]470。因此,即使工作再千头万绪,党的干部都要认真研读马列著作以提高自身理论素养。“第二个条件就是建立制度,制定法令,如逃兵处理条例,人民法庭条例等等”[1]420。中国共产党不仅要有大法,军队、机关还要有小法,规章制度一旦建立,全体党员干部必须要不折不扣地遵守。这一时期,党中央通过出台文件,对党和军队各个方面的纪律建设作出了详细明确的规定:政治纪律方面强调以严格贯彻请示报告制度为核心内容,各中央局和分局重大事项必须呈报中央,重大问题必须事先请示中央;组织纪律方面要求各级党组织必须要以党章这一党的根本大法为根本,开展组织工作要以民主集中制这一党的根本组织原则为核心;在廉洁纪律方面要求防止各级党员干部滥用职权,严禁利用职务之便谋取私利,保持共产党人大公无私、公而忘私的政治本色;群众纪律方面重申“三大纪律八项注意”,要求严格遵守入城纪律,自觉维护群众利益,体现人民军队文明之师、威武之师的形象;工作纪律方面要求各机关、部队在转移过程中必须自觉保守党的秘密,在接管城市过程中严格落实党的城市政策;生活纪律方面对各机关后勤供给制度和各级干部的结婚探亲制度作出了严格规定,以整顿干部个人作风问题。

2.华北临时代表大会的召开

华北临时代表大会的召开,为在民主集中制原则基础上确立新中国的国体和政体及新型政党制度提供了初步的形塑。西柏坡时期是中国共产党领导人民在全国范围内实现人民当家作主的关键时期,在解放全国的前夜,围绕“建设一个什么样的政权,如何建设人民当家作主的政权”的时代课题,党中央进行了积极的理论和实践探索。这一时期,由于已解放地区人民政权的阶级基础发生了巨大变化,政权性质也随之改变,人民代表会议逐渐取代了曾经的“三三制”参议会政权组织形式。1947年11月,刘少奇同志在起草《中共中央工委关于政权制度及城市工作给东北局的指示》中指出:“在一切群众业已充分发动的乡村和城市,由下而上建立各级人民代表会,并使之成为各级政府的最高权力机关。”[2]毛泽东在向九月会议作报告时指出:“人民民主专政的国家,是以人民代表会议产生的政府来代表它的。我们采用民主集中制的人民代表会议制度,而不采用资产阶级议会制。在中国采取民主集中制是很合适的,不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”[1]446-4471948年9月26日,在原晋察冀边区行政委员会和原晋冀鲁豫边区政府的基础上于平山县王子村成立的华北人民政府,是由华北临时人民代表大会选举产生,并且是中国历史上第一个以民主集中制为根本原则组织起来的人民政权。华北人民政府的成立标志着民主集中制原则的进一步完善和发展,开始由党的根本组织原则上升为国家政权的根本组织原则。另外,自1948年4月30日中共中央发布“五一口号”,各民主党派、人民团体积极响应并派代表纷纷北上召开政治协商会议,从而形成具有中国特色的新型政党制度,这一多党合作的政党制度正是坚持和发展民主集中制的充分体现,其中多党合作和政治协商体现的是民主,党的领导体现的是集中。

二、西柏坡时期党的民主集中建设的当代启示

(一)与时俱进推动新时代党的民主集中制的新发展

党的十八大以来,为了适应实现伟大梦想和进行伟大斗争的时代形势,以习近平总书记为核心的党中央将民主集中制建设纳入到全面从严治党的总体布局当中,民主集中制的时代内涵和制度建设日益丰富和完善:第一,明确了民主集中制是中国共产党最大的制度优势这一新的价值定位,并且充分利用这一制度优势集中力量办大事,取得了建国以来经济社会全方位发展的伟大历史性变革;第二,通过确立坚强有力的领导核心、优化调整党的决策议事协调机制、完善各级党委(党组)领导制度等措施完善了党的集体领导制度,巩固了党的集中统一领导;第三,通过严明政治纪律、严格组织生活、严治作风问题、完善议事规则与决策程序等举措规范了党内政治关系,严肃了党内政治生活;第四,优化了党政领导干部的选拔和任用,完善请示报告制度,加强对广大党员干部的管理和监督。

党的十八大以来,民主集中制的发展彰显出新的时代特征:第一,强调维护党中央权威和集中统一领导,因为我国当前所处历史方位与西柏坡时期相似,同样是伟大的历史转折时期,全党上下团结一心、步调一致,是实现民族复兴伟大梦想的关键,做到“两个维护”和拥护“两个确立”是新时代坚持和发展民主集中制原则的最新理论成果和创造性运用;第二,重视制度创新,重视加强党内法规制度建设,严密的党内法规体系为民主集中制的贯彻落实提供了有力支撑。

(二)西柏坡时期党的民主集中制建设的当代启示

对于当前民主集中制的执行和落实状况,党中央有着清醒的认识,习近平总书记2016年就曾指出:“当前,党内集中不够和民主不够的问题同时存在。”[3]“集中不够”就会导致组织软弱涣散,领导班子成员之间不团结,相互扯皮;“民主不够”就会出现领导干部独断专行、民主生活会无法发挥实效的情况,削弱治理效能。解决这“两个不够”问题,我们能从西柏坡时期党的民主集中制建设历史经验中获得启示。

1.在巩固制度地位、完善党和国家制度体系中坚持和落实民主集中制

西柏坡时期,为了严格执行请示报告制度,党中央采取了奖惩并举的方式,尤其是党中央严厉批评东北局不按照规定向中央作报告的事件,为增强全党全军对制度的尊崇感和敬畏心起到了重要作用。这明确了民主集中制的政治定位,习近平总书记强调,民主集中制“正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则,是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望,保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此,这是我们党最大的制度优势”[4]。只有维护民主集中制的制度权威,引导全党乃至全社会形成制度认同,增强贯彻执行民主集中制的政治自觉,才能在提升执行力度的同时,把民主和集中有机结合的根本制度优势有效转化为国家治理效能。同时,民主集中制能否深化和执行,必须要以相关制度体系的不断健全作为有效保障。党和国家必须针对解决“两个不够”问题的现实需要,激发创新活力,不断坚持和完善制度和法律体系,为民主集中制的有效运行提供制度和法律支撑,发挥其制度优势的关键性作用,真正让民主集中制这一组织原则和领导制度落实到治国理政的方方面面。

2.增强民主集中制执行效果,把实行正确集中作为坚持党中央集中统一领导的有力支撑

正确高效的集中同时也是民主集中制原则得以贯彻落实的重要保证,西柏坡时期请示报告制度和党的代表大会制度等的制定和执行,坚持了正确的集中,有效维护了党的集中统一领导,从而确保党的各项政策尤其是城市管理政策得以贯彻执行。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》在深刻分析新时代中国共产党面临的重大时代课题的基础上,郑重提出了“两个确立”,是新时代民主集中制建设新的理论成果,也是正确集中的切实体现。“党的领袖的作用就是通过民主集中制来发挥的、来实现的,是建立在民主集中制基础之上的”[5]。坚持正确高效的集中,从组织上保证党带领全党全国各族人民继续进行复杂多变的伟大斗争,在实践中确保党的创新理论能够继续引领新时代的伟大实践。在这个过程中,要不断完善党的领导机制,继续深化党和国家机构改革:第一要健全党中央集中统一领导重大工作的机制,推进党中央领导各方面重大工作全覆盖;第二要推动完善党中央重大决策落实机制,形成完善的维护党中央权威和集中统一领导的制度机制;第三,确保全党上下向党中央看齐、向党中央核心看齐,守好政治规矩、坚定政治立场,形成维护党中央正确集中的自觉。

3.激发内在活力,以发扬党内民主为依托,推动发展全过程人民民主

在推进民主集中制的过程中,不仅要发扬党内民主,更要不断发展人民民主。西柏坡时期,基于中国共产党坚持人民至上的根本立场,党中央确立了人民民主专政的国体、发布“五一口号”召集新政协,召开华北临时人民代表大会,选举产生华北临时政府,对民主选举、民主协商、民主决策等方面进行了实践探索,为全过程人民民主的实现提供了实践基础。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治,积极稳妥推进政治体制改革。”[6]社会主义民主政治的实质就是人民当家做主,民主集中制的建设必须坚持以人民为中心,健全保证人民当家作主的制度体系,不断推动人民有序参与国家政治生活。除此之外,还要坚持统一战线,习近平总书记指出:“统一战线是党克敌制胜、执政兴国的重要法宝,是团结海内外全体中华儿女实现中华民族伟大复兴的重要法宝,必须长期坚持。”[7]加大党外人士培养任用力度,造就高水平的党外代表队伍,搭建有效的参政议政平台,充分发挥基于民主集中制的政党制度优势,共同推进全过程人民民主。

作为中国共产党根本组织原则、党和国家根本领导制度的民主集中制,在西柏坡时期得到了充分落实。得益于民主集中制的不断完善,中国共产党带领全国各族人民完成了不同历史时期的任务和使命,在新征程上,坚持落实和完善民主集中制仍然是实现第二个百年奋斗目标的必由途径。