高质量发展背景下现代职业教育体系建设研究

周文和

（中共广东省深圳市光明区委党校 教研部，广东 深圳 518106）

随着制造业的崛起与产业转型升级，我国经济社会发展对高素质技术技能型人才的需求持续增加，加上政府的政策推动，我国职业教育的规模不断扩大，其贡献度也不断得到彰显。党的十八大以后，“高质量发展”与“现代职业教育体系”成为职业教育领域中的热门话题，两者不但昭示了我国当前职业教育发展的主题与目标，更是凸显了我国职业教育发展过程中的“瓶颈”与“重心”。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2021 年、2022 年先后出台了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》。这是继《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教二十条”）之后，党中央和中央政府印发的关于职业教育的重要文件。在此背景下，进一步推动现代职业教育体系建设的首要任务就是要重新理解和把握职业教育高质量发展的客观要求以及现代职业教育体系的内蕴，在此基础之上，才能用恰当的分析视角来深化现代职业教育体系建设。

一、现代职业教育体系与高质量发展的内在逻辑

（一）高质量发展的科学意蕴

《意见》中明确指出要在2025年建成具有鲜明类型特色的现代职业教育体系；本科职教在高职中占比不低于10%，职业教育吸引力与培养质量明显提升。然后再用10 年时间，基本建成技能型社会与世界先进水平的职业教育体系；职业教育的适应性与贡献度得到增强。也就是说，到2035年我国职业教育高质量发展的主要目标有三个：（1）更好地彰显职业教育的类型特色；（2）构建中国特色现代职业教育体系；（3）职业教育服务技能型社会的能力得到增强。

这些目标不但体现了当前我国职业教育发展的现实困境，还昭示了我国职业教育实现高质量发展所需要解决的基本矛盾。我国职业教育在较长时间的规模扩张过程中，出现过规模与质量的矛盾问题。尤其是高等职业教育规模的急剧扩张导致了人们对职业教育人才培养质量的焦虑，似乎规模扩张速度与高质量发展要求相悖。按照发展经济学的观点，发展本身就包含了量与质的双重提升，如果职业教育的人才供给能力根本不能满足社会的需求，那么，我们可以肯定地说，这种职业教育不可能是高质量的。现代经济社会的发展不仅是经济总量的增长，更是经济结构、产品附加值、可持续性发展等经济品质的不断提升，因此，职业教育的人才数量只能保障经济社会发展对人才数量的需求，但是如果没有人才培养质量，也就不能满足经济发展过程中产业升级与可持续发展的需要，经济社会发展就会失去品质，依然还是低层次的发展。因此，职业教育的高质量发展应该是人才培养数量与质量达成一致性，而且是正向的一致性。两者的一致性一方面受制于人才培养数量对经济社会发展需求的满足度，另一方面又受制于职业教育的质量保障水平。[1]这就说明，如果只是单纯的数量增长，就很难算得上是真正的高质量发展，但是当数量增长与招生标准、培养制度、教学方式、评价标准或就业保障等要素联系在一起，并互相形成协同配套的话，职业教育人才数量的增长就不是“质量下滑”的代名词，而是量与质达成了统一。

除数量结构以外，职业教育的体系结构与人才结构等都是影响职业教育质量的重要因素。职业教育高质量发展的评价标准并非只有单一的数量标准，更不是孤立的多个标准的集合，而是内含了数量、质量与结构等在内的综合概念。职业教育的体系结构也包含了层级结构与布局结构，还有学科专业结构与数量结构等，另外还有类型结构、规模结构等。从过去长期的实践来看，人才培养的结构性失衡是我国职业教育发展的障碍之一，这种人才培养的结构性失衡表现在质与量两个方面：质的结构性失衡表现为职业教育的类型特色彰显不足，而且学历层次固化明显；量的结构性失衡表现为高素质技术技能型人才的供给不足。这也说明，从实践角度来看，职业教育的高质量发展始终与其结构变革相伴相生，没有科学合理的结构就没有职业教育的高质量发展。

职业教育的高质量发展具有很强的对象性。教育是培养人的活动，但是我们也不得不思考教育“为谁培养人”的问题。从宏观层面来说，职业教育高质量发展就是要为社会发展、经济结构调整与转型升级提供足够的动能，突出地表现为职业教育的人才供给与经济社会发展的人才需求之间的吻合度。我国是世界唯一具有独立完整的现代工业体系的国家，也是世界“第一制造大国”，这就决定了我国对高素质技术技能型人才有着极大的需求量，因此，职业教育高质量发展的宏观标准就是人才供给的质和量与国家需求之间的达成度。从中观层面来说，职业教育的高质量发展表现为人才培养模式、专业结构、办学特色能否满足区域经济社会发展的需要。个体是教育的微观对象，因此从微观层面来说，职业教育的高质量发展表现为是否满足了个体的需求，如受教育者在就业、技艺、社会适应力、职业发展、生活品质等方面的需求。上述宏观、中观与微观三个层次相互关联和印证了职业教育高质量发展的内在要求，尽管在不同层面所表现的形式与分析的视角存在差异，但是在本质意涵层面达成了一致性，即表现为职业教育人才培养质量与人才需求之间的达成度。

（二）现代职业教育体系的意蕴及特征

“现代职业教育体系”中的“现代”并不是一个时间性的概念，也不具有与“古代”或“传统”的对立含义，而是指与当前经济社会发展或职业教育自身发展趋势的“适切性”。教育部等六部门在《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》中将其阐释为“适应发展需求、产教深度融合、中高职衔接、职普沟通、体现终身教育理念以及具有中国特色、世界水平”，这种描述性定义并非是质的规定性，而是特征的列举。后来，“职教二十条”只是在现代职业教育体系建设方向上增加了有关学历教育与培训、专业学位教育与职教本科等内容。2022 年，新修订的《职业教育法》结合了上述两个文件的表述，综合性地描述了现代职业教育体系的特征，其关键词是“产教深度融合”“职普相融”“层次贯通”与“终身学习”等。

很明显，目前鲜有对现代职业教育体系进行“本质”界定的权威文件，但是，结合上述文件以及我国职业教育的实践，我们认为有广义和狭义两个层面的内涵。从广义上讲，它是指包含了职业教育、劳动力市场、行业企业等利益相关者在内的开放系统，并涉及到系统中不同要素与外界要素之间的关系，如普职关系、内部层次关系、专业结构、校企关系等。从狭义上讲，它特指职业教育内部纵向上的层次关系与横向上的分布，如职前职后的衔接关系、普职的融通程度等子体系。由于现代职业教育与外界联系的复杂性，所以我们通常从广义层面来探讨现代职业教育体系。无论是从政策导向上看，还是现实需要上看，强化“类型化”与“特色化”建设是我国现代职业教育体系建设的关键所在。2022 年全国共有中职学校7201 所，占高中教育阶段的32.40%，招生484.7039 万人，占高中教育阶段的33.84%；普通本科、职业本科与高职高专的招生数分别为467.94 万、7.63 万人与538.98 万人。[2]虽然在整体上已经形成了中职与普高、普通高等教育与高等职业教育相互贯通的办学格局，但是与2021 年相比，中等职业教育的规模与占比都在缩小，并且职业本科层次人数依然过少，职业教育在总量与结构上不够科学合理，加上社会对高技能型人才的需求长期保持每年2倍以上的增长率，因此导致人才供给与社会实际需要之间存在较大差距，技术技能型人才供应不足与普通大学生结构性失业形成鲜明的对比。我国现有的产业转型与结构升级最亟须的是高素质技术技能型人才，而不是普通高等院校的学术型人才。根据我国的产业发展规划，“十四五”期间是我国实现高质量发展的重要历史阶段，据国家人力资源部门的预测，此期间我国技术技能型人才需求的增量将超过4000万，并且就业人口的“技能化率”须达30%以上，制造业最发达的东部沿海地区这一占比须达到40%左右，而中西部省份的这一占比也须提升3个百分点左右。[3]

破解技术技能型人才供给数量与质量问题的根本出路就是从职业教育入手，通过强化职业教育的类型特色与构建现代职业教育体系来提升技术技能型人才供给的数量和质量。从1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出建立“职业技术教育体系”至今，我国出台涉及构建现代职业教育体系的相关政策、法规等69 份，其中由中共中央、国务院与全国人大颁布的政策文件12份，[4]特别是近几年来的《国家职业教育改革实施方案》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《中华人民共和国职业教育法》与《深化现代职业教育体系建设改革的意见》都一脉相承地提出了现代职业教育体系要具有顶层设计与目标指向，构建现代职业教育体系实现职业教育高质量发展的方向已经越来越清晰。

二、高质量发展背景下我国现代职业教育体系建构的现实矛盾

目前，以人工智能为代表的现代信息技术在社会生产中的广泛应用，正在“倒逼”产业转型升级、技术迭代和人才需求增加。全面提升公民文化素质与强化技能培训已经成为实现这一战略的重要途径。在此背景下，我国现代职业教育体系建设虽获得了难得的历史机遇，但是也面临着严峻的现实挑战，需要化解两对现实矛盾。

（一）职业教育层次结构与人才需求规格之间的矛盾

技术动荡与产业升级导致了社会对高素质技能型人才的需求增长十分迅猛。在“十三五”期间，我国技能劳动者达2亿人左右，占全国就业人口的26%，而高技能型人才5000 多万人，占全国技能劳动者总量的28%，远远低于德国、日本等国家70%—80%的比例。我国多部门联合编制的《制造业人才发展规划指南》中指出，至2025 年，我国未来十大重点产业缺少包括研发人才与技术技能型人才在内接近3000 万人。职业教育层级结构要与产业发展相适应，并且这种适应是一种动态适应，社会经济的高质量发展必然会带来产业结构的转型升级，也就会带来对高素质技能型人才需求的增加，职业教育的层级结构上移是必然趋势。问题在于，我国目前的职业教育是以专科层次为主，本科层次为“点缀品”，专业型硕士与专业型博士目前还没有跳出学术型人才培养的范式，所以，推进职业教育层级体系建构的当务之急就是加快本科层次职业教育的发展。

我国职业教育层级结构过低主要是由产业发展过快与政策调整过缓两个方面的原因造成的。一方面是因为新世纪以来现代信息技术与高端制造业的发展太快，导致技术动荡加剧，技术迭代周期缩短；另一方面是由于自上而下的行政控制式发展模式导致我国职业教育政策调整周期过长，职业教育层级结构调整缺乏及时的政策支持。但是近十年来，调整层级结构，发展本科职业教育开始成为国家职业教育改革和发展的重要内容之一。2014 年，国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中首次提出要对本科层次职业教育进行探索发展，并在高职院校不升格的情况下引导部分普通本科院校转型为应用技术大学或本科职业教育。尽管这一政策表明了国家对本科职业教育的重视与探索，但是这个政策堵死了高职院校独立升格为本科职业院校的通道，对职业教育层级结构的改善作用并不明显。2019 年，“职教二十条”确定以本科层次职业教育“试点”的方式推动职业教育层级的提升。同年，首批15所高职院校被批准为本科层次的“职业大学”，正式拉开了高职院校“升格”举办本科层次职业教育的帷幕。2021 年后，教育部陆续出台的《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》《本科层次职业学校设置标准（试行）》，从办学规范上与远景目标上为本科层次职业教育的发展指明了方向。在制度规范与目标激励下，我国本科层次职业教育必定会加速发展，职业教育的层次结构也必将得到有效改善。

但是，本科层次职业教育在起步和探索的过程中并没有任何样本可以参考，从“试点”院校的办学实践来看，其办学定位、内涵建设、培养目标、教学运行与评价等方面都还有待于进一步完善，[5]也没有现成的样板可以模仿，如何使之既能区别于普通本科教育凸显类型特色，又能区别于专科层次职业教育而彰显层次性，成为发展本科职业教育的重要课题，考验着办学者和管理者的智慧与毅力。

（二）人才培养体系与类型特色之间的矛盾

职业教育的跨界特性要求职业院校必须开放办学，因此，产教融合与校企合作成为职业教育办学的基本逻辑与本质特征。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出了职业教育组建“校企联合体”的设想，之后，《关于大力发展职业技术教育的决定》（1991年）、《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2002年）都涉及到了校企合作办学的思路，2011 年，教育部首次提出“产教融合”的概念，2017 年还专门出台了《关于深化产教融合的若干意见》，2019 年《国家职业教育改革实施办法》与《国家产教融合建设试点实施方案》进一步强化了顶层设计与政策激励。2021年，《意见》指出“将产教融合列入经济社会发展规划”“培育一批行业领先的产教融合型企业”。可见，推动产教融合不仅成为职业教育实现高质量发展的制度保障，还成为我国推进经济社会发展的重要战略选择。

产教融合需要有政府、社会、职业院校、行业企业等多元主体的协同才能实现，因而产教融合是一个主体多元与综合复杂的实践活动，其最终落脚点是在校企之间达成深度合作，形成“命运共同体”。但是，我国职业教育的产教融合程度并没有达到预期效果，其中的堵点与难点在哪里呢？据全国第四次经济普查的结果显示，2018 年末，全国共有从事第二产业和第三产业活动的法人单位2178.9万个，产业活动单位2455万个。[6]数量如此庞大的企业，为什么就难以实现产教融合呢？造成这种尴尬局面的根本原因在于校企两个主体之间实质上存在制度性分离，加上我国还没有关于企业参与职业教育的激励政策，导致了职业院校“关门办学”与企业“专心生产”。在计划经济时期，我国普遍实行的行业、企业与部门办学体制为校企合作提供了体制保障与组织合法性，如很多企业所办的技工学校或职工大学就是典型的紧密型校企合作或产教融合式职业教育形式。但是，始于20世纪90年代的市场经济体制改革，“社会办学”成为教育体制改革的重要内容，“企业办学”几乎销声匿迹，校企合作不再具有“天然合法性”，而是成为校企双方的一种“利益选择”。学校追求的是办学的社会效益，而企业是资本逐利的场所，双方存在利益取向的分歧，当“成本—收益”不符合预期的时候，企业就会选择退出合作或流于形式；当“成本—收益”符合预期的时候，企业就会主动合作或积极参与到职业教育中来。校企合作最为理想的模式就是，职业院校充分理解并结合本土社会经济发展需要，在重点产业领域遴选出一批与学校专业群发展相吻合的企事业单位进行合作，政府特别要鼓励行业的头部企业，尤其是上市公司与支柱型企业参与到职业教育当中来。现在的问题是，学校与企业的利益取向分歧成为双方结成利益相关者或者命运共同体的最大障碍，在缺少共同利益的情形下，学校与企业之间仅靠内部成员的“私人关系”或“个人感情”来维持合作是不稳定的，也是不能持久的，双方很难构建有效的合作机制，也就不可能实现“教育链—人才链—产业链—创新链”之间的有机衔接，职业教育的跨界性与类型特色也就无法彰显。

目前推进产教融合还存在两个方面的“堵点”。一是尽管我国对职业教育的产教融合进行国家层面的“顶层设计”，但是在中观层面还缺少整体规划与系统的制度保障，现在的产教融合还只停留在初级阶段的形式化合作或项目式的“点状”合作，还没有进入到政府主导的区域化、产业化的整体性融合，并没有真正地形成校企融合的办学体制机制，而且职业院校主要的办学环节与区域产业发展的耦合性不强，没有形成针对性的资源。二是校企合作流于形式的现象较为突出，尽管部分职业院校与产业企业形成了合作，但是它们之间的合作形式、合作深度与广度以及合作成效还不够理想，校企之间的项目式合作形式较多并成为主流，其中浅层的实习见习性合作较多，但深度的技术研发、学科建设、课程开发等方面的合作比较少，并且，职业院校的思维僵化现象比较严重，学科思维僭越了市场思维，对产业技术创新和技术市场变化缺少应有的敏感度与感知机制，导致校企之间在对产教融合目标的理解上难以达成共识，从而导致双方在实践层面出现行为偏差。

三、高质量发展背景下现代职业教育体系的建设路径

从上面的分析可以看出，职业教育体系的不完善是造成职业教育人才供给与社会需求矛盾的主要原因之一，并已经成为我国实现高质量发展的主要障碍。从本质上看，要提升我国职业教育的适应性就必须进一步完善现代职业教育体系。

（一）以增强类型特色为核心创新职业教育人才培养的体系

“职教二十条”是新时代党和国所擘画的职业教育发展蓝图，其中所确立的“独立类型”属性成为确立我国职业教育发展战略定位的基础，更是推进我国职业教育改革的重要目标选择。我国职业教育的地位长期得不到社会的认可，其原因除了历史文化因素以外，最重要的原因就是职业教育的类型属性不够明显，缺少体现自身比较优势的办学特色与质量特色。虽然，我们不否认有部分职业院校的办学非常有特色，但是这种个体化的或局部性的办学特色并不能凸显职业教育的类型属性。因此，目前要强化职业教育的类型特色，重心应该从追求个体学校或局部学校特色向追求现代职业教育体系的建构转变。[7]

这种转变不是局部的修订，而是一种整体转向，其中不但需要对现代职业教育体系的建构进行全面规划与系统设计，还要有系统的政策引导与制度保障。“跨界”本质决定了“校企合作、产教融合”是现代职业教育体系建设的基本逻辑，因此，我们首先要积极探索和实践能够彰显职业教育类型属性的校企深度合作育人模式。通过积极尝试“引企入校”“企业办专业”“人才订单”，创建“产业学院”与“产教融合型企业”或“产教股份制企业”等形式来推进产教联盟；推行以“招工—招生—就业一体化”的校企联合培养的中国特色学徒制，通过校企的深度合作来实现“教育链—产业链—就业链”之间的无缝对接，重构职业教育的人才供给体系。其次是要构建凸显类型属性的职业教育人才培养体系。人才培养体系的重点在招生环节与培养环节，目前职业教育并没有构建基于独立类型的招生制度体系，因此，构建特色鲜明、针对性强的招生制度体系成为完善现代职业教育体系的优先选项之一。这就需要进一步完善以“文化素质+职业技能”考试为核心的“职教高考”模式，从制度上消除职业教育毕业生升学通道的“梗阻”，使职业院校的学生“招得来”。在培养过程中要大力推进“1+X”证书制度，坚持用职业教育的国家标准与行业标准来指导和规范职业院校的人才培养方案；通过深化“三教”改革来优化学生的知识技能结构，提升学生的职业岗位工作能力，让职业院校的学生“学得好”。三是要构建能够彰显职业教育类型属性的质量标准体系。职业教育的人才培养标准也应该有“跨界性”，它不能只有学校、学科与教师所确定的人才培养标准，还要有源于产业、行业与企业的人才培养标准；这个标准中必须要坚持一定的学科要求，但更要有满足职业岗位或岗位群需要的能力要求，这是职业教育构建培养目标体系、教学评价考核标准的依据，也是课程设置和组织教学的逻辑起点。因此，强化类型特色就是使职业教育体系的构建从传统的学科逻辑向现代的工作逻辑转向，促使职业教育从“学科场”向“职业场”回归。

（二）以服务区域经济社会发展为核心升级现代职业教育的层级体系

职业教育通常是由地方政府主办，其办学定位通常是服务本区域的经济社会发展，和区域发展具有很强的共生共赢关系，所以，除“跨界性”外，职业教育还具有非常显著的“地域性”，正是基于此，现代职业教育体系的建设必须结合区域经济社会的总体规划进行统筹设计。在政府层面，需要政府从中期发展规划的角度将职业教育体系建设与区域经济社会发展进行一体化规划，根据区域经济发展的中长期规划来设计职业教育的层级结构体系与人才供给体系。在职业院校层面，需要院校主动构建与区域经济发展的联动机制，实时动态感知社会对人才规格的需求变化，并及时调整专业布局与专业结构，根据市场需求淘汰或改造存量专业，将人才培养与新经济、新技术、新产业、新业态等实现无缝对接。当前特别要充分认识数字经济时代的内涵与内在需求，培养服务数字经济产业的高素质技术技能人才。与此同时，要根据区域产业结构调整与技术升级的客观需要，以及区域高新科技产业发展的趋势，前瞻性地预测未来市场对人才规格需求的变化，把握职业教育人才培养结构体系上移的必然性，建构高中阶段与专科层次互通互转的职业教育框架，创新“中职—高职—本科职教—专硕”全贯通式职业教育层级体系，“打通包含技术工人、技能人才、高技能人才与大国工匠在内的职业教育体系与人才成长通道”。[8]

根据当前职业教育体系建设的“难点”与“堵点”，要将推进层级体系建设的政策重点放在鼓励本科层次职业教育的形式创新方面。一是要实施“本科职教”专项工程，从入选“双高计划”的高职院校中遴选一批办学质量高、社会效益好、群众口碑佳的院校开展本科职业教育，再总结办学经验，形成示范性。[9]二是要充分利用地方普通本科院校的办学经验，在政策上鼓励这些院校向“应用型本科院校”转型，这样可以与本科层次的职业院校形成比较，互相吸取经验并优化内部人才培养体系。三是要重启独立学院改制政策，强制性地要求独立学院在“转”“并”“关”中进行选择，鼓励独立学院向职教本科或应用型本科院校转型。四是要在高职院校或普通本科院校内遴选一些基础好、人才培养质量高、应用性强的专业试点本科层次的职业教育，通过构建“高职与本科职教复合式”高等院校，可以尝试探索多层次技术技能型人才的一体化培养模式，有效地推动各层级职业教育构建上下衔接的专业体系、目标体系、课程体系与技能体系。

（三）构建多主体的协同机制，增强现代职业教育体系的开放性

职业教育的“跨界”性意味着它是一种多主体、多场域的协同式教育，其人才培养体系也应该是开放性的而不是封闭式的。因此，职业教育体系建设不能局限于体系内部要素的重置，还要构建相关的协同机制将职业教育外部的利益相关者团结在一起，使政府、企业、行业、社会等多元主体形成一致性力量，以促进职业教育的发展，这样有利于形成多元主体深度参与的开放型职业教育体系。为此，政府首先要提高对职业教育价值的认识，在财政政策中要确保职业教育的足额预决算，为职业教育提供物质保障；营造平等开放与宽松的就业制度，形成尊重技能、崇尚技能的社会氛围，消除社会对职业教育的偏见；构建利益相关者共同参与的“职业人才培养共同体”，通过协商制定统一的职业标准与职业教育课程标准，使不同层级的课程达成衔接，形成规范化的人才培养标准；通过创新激励政策来引导企业成为职业教育人才培养的责任主体与行动主体，因此增强现代职业教育办学主体结构的系统性与开放性。其次，要增强职业院校人才培养体系的开放性。职业院校要瞄准区域经济社会发展对中远期技术技能型人才需求的变化，未雨绸缪地构建内部人才培养体系；在职业院校内部打造有效率的专业集群响应机制与发展机制，使“专业—产业—岗位—创新”形成彼此衔接的职业教育人才成长体系；建设适应复合型岗位需要的技术技能体系；按照岗位职业能力核心素养构建模块化的职业课程体系。

总之，我国现代职业教育体系建设中存在的“短板”或“障碍”是多重因素造成的，其中既有内因，又有外因，内因表现为职业教育发展动力不足，外因表现为社会文化、制度环境与政策支持性不强。但是，无论是何种原因，在高质量发展的背景下现代职业教育体系建设不但需要从职业院校内部挖掘潜力，也需要政府发挥自身的管理智慧，发挥自身在统筹规划与顶层设计方面的优势，更需要多元参与者达成共识与行动协同。