我国行政协议优益权行使的实践困境与完善路径

[摘要] 最新的有关行政协议的司法解释中明确了行政机关在协议履行过程中出现严重损害国家利益、公共利益等情形，可以变更或者解除协议的行政优益权。但是，行政优益权使得行政相对人在协议中处于较弱一方，为了保护行政相对人的权益不受合法的行政优益权行使的损害，同时也能够维护公共利益，需要明确行政优益权的行使条件。

[关键词] 行政协议；行政优益权；公共利益

行政优益权制度起源于法国，相比较而言，我国的行政优益权制度起步比较晚，但是随着法治的发展，相关制度也在不断地完善。2020年1月1日正式实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议司法解释”）对行政协议的范围进行了补充，使得范围更加明确，并且第一次对行政优益权制度作出了规定[1]。本文通过分析最高人民法院最新公布的典型案例，试分析行政机关在什么情形下行使行政协议优益权。

一、典型案例及裁判结果

（一）典型案例

某停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会行政协议解除通知案（以下简称“某停车公司案”）为2022年4月20日最高人民法院发布的第二批行政协议诉讼典型案例。基本案情是：2013年4月19日，原北京市门头沟区市政市容管理委员会（以下简称“原区市政市容委”）与原告某停车管理有限责任公司（以下简称“某停车公司”）签订了《门头沟区机动车停车委托管理协议》（以下简称委托管理协议），协议约定：某停车公司作为被委托人，原区市政市容委为委托人；将路侧占道、公共场地停车场，在市政规划内的政府管理场地委托给某停车公司管理；并且约定由某停车公司管理的期限是十年。2017年4月27日，北京市人民政府办公厅印发《北京市路侧停车管理改革方案》（以下简称京政办字〔2017〕20号文），规定：取消路测停车管理特许经营。2017年7月25日，北京市缓解交通拥堵工作推进小组印发《北京市路侧停车管理改革工作实施方案》和《北京市路侧停车电子收费系统建设三年工作计划》（以下简称京缓堵函〔2017〕3号文），文件中提出了新的符合路测停车管理改革方案的措施。2017年8月17日，北京市门头沟区原市政市容委向某停车公司作出《通知》，通知送达之日起解除之前签订的委托管理协议。某停车公司对此存在不满，为此请求人民法院：1、撤销《通知》；2、审查《关于政府购买路侧停车管理服务的指导意见（试行）》（简称京缓堵办函〔2017〕27号文）和京缓堵函〔2017〕3号文的合法性。

（二）案件裁判结果

本案中包含两项诉讼请求，与本篇文章相关的是请求撤销原区市政市容委作出的通知，因此关于请求审查两个文件合法性的诉讼请求不做赘述。本案所涉及的委托管理协议是行政协议的一种——政府特许经营协议，原区市政市容委享有停车管理职责，为了实施行政管理目标，从而与某停车公司签订了以社会公共事务管理为内容的行政协议；由于新的政策的出台，如果继续履行原签订的行政协议会损害公共利益，原区市政市容委基于上述考虑解除协议。本案经过一审、二审，最终都是驳回原告某停车管理公司的诉讼请求。

二、行政协议优益权的相关理论

（一）行政协议优益权的内容

有关行政优益权的研究，大多都以论文的形式，相关的著作较少，常见多分布于书中的某个章节内，较早的系统且全面介绍行政契约的著作是余凌云所写的于1998年出版的《行政契约论》。对于行政优益权的内容，学术界有不同的看法，没有形成统一的意见，目前普遍认为行政优益权主要包括以下几方面的内容：行政协议的发起权和相对人选择权；行政协议履行过程中的指导权和监督权；行政机关单方变更、解除权；对行政协议相对方的制裁权；临时接管权[2]。

（二）行政优益权的行使条件

行政优益权是行政主体享有的一项权力，孟德斯鸠曾言：“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[3]。如果行政机关能够随意行使行政优益权，这样不仅不能实现预期的行政管理目标，还有可能使行政相对人的权益遭受损失，因此行政优益权的行使应当慎之又慎。

首先，行使行政优益权的前提必须是为了公共利益的需要。这包括两个方面：其一，公共利益具有以下特性，直接相关性，是指不同事务之间衡量是否与公共利益相关时，需要事务本身直接涉及公共利益，而不是综合考虑多种以后认为与公共利益相关；可还原性，是指公共利益最终必须与具体的某一个或者某一些具有明显特征的类型或者群体的私人利益，需要能够落实在具体的私人利益[4]；行政机关行使行政优益权所维护的公共利益应当是不特定的大多数的利益，既可以包括实施某种行政行为可以创造新的利益，也包括继续实施某种行政行为可能造成很多人的利益的损失。其二，限定出现损害公共利益的情形的时间，行政机关在签署行政协议之前一定是基于各方面的慎重考虑，签订协议时的各种政策规定、现实情况等一定符合签订协议预期达成的目标；这就意味着，损害公共利益的情形发生在协议签订后、履行完毕之前这一时间段，这期间可能会发生很多在签订协议时难以预计的事情，从而导致协议的履行会损害公共利益，因此该情形的发生应当是在协议履行过程中。

其次，行使行政优益权应当符合比例原则的要求。其在行政法中的理解具体如下：适当性是指行政机关在决定采取某种行政措施时，必须考虑该措施是否是为了实现既定的行政管理目标所必不可少的；必要性是指当存在多种措施都可以实现某个行政管理目标时，行政机关应当选择采取对行政相对人损害最小的措施；狭义的比例原则是指行政机关所选取的措施必须与实现行政管理目标之间符合一定的比例，即采取某种措施造成的行政相对人的损害必须与达到行政管理目标所获得的利益是均衡的，不能为了达到目标而无限度地损害相对人的利益。行政优益权的行使当然不能违反比例原则，主要包括以下方面：一是涉及需要变更的条款必须与公共利益相关，具有适当性；二是行政协议具有合同性，如果行政相对人在履行义务时出现问题从而导致不能实现预期目的，行政机关可以先按照合同约定或者《中华人民共和国民法典》合同编规定解决问题，我们必然需要维护公共利益，但是也不能置私人利益于不顾之地，并不是所有的公共利益都高于私人利益，只有当为了公共利益致使协议不能继续履行或者履行会造成公共利益损失，并且没有其他办法能够很好地解决时，才行使行政优益权，由行政机关单方变更或者解除协议；三是应当限制行政机关单方变更的限度，当变更后行政协议的相关约定近似于重新拟订新的义务，此时可以考虑解除协议或者给予行政相对人请求订立新合同的权利。

再次，行政机关行使行政优益权给相对人造成损失的情况时，对于相对人的损失应当依照协议约定或者相关法律规定给予补偿。与私法合同不一样，当行政相对人为了行政主体实施行政优益权而放弃自己的权益时，行政相对人可以获得补偿，同时也享有私法合同中没有的权利。相对人在履行行政协议的过程中，即使行政主体没有过错，但是由于其他不能预见的客观原因造成了相对人损失，此时相对人也可以获得补偿。之所以签订行政协议，是为了满足公共利益的需要，但是追求公共利益也不能盲目地牺牲相对人的利益，需要维持两者利益之间的平衡。

三、案例评析

行政协议与民事合同相比存在很大的区别，其中之一就是行政协议中作为一方当事人的行政机关享有行政优益权，也即当行政机关在缺乏法定解除条件时，仍然可以依照法律单方变更或者解除协议。从本质上来看，两者所依照的法律精神并无不同。民事合同是平等主体之间签订的，即使在合同履行过程中发生重大变化，一般也是合同签订的一方当事人的权益受到损害，通常不会影响到公共利益；如果民事合同在履行过程中出现签订合同时难以预料的重大情势变更，从而导致不特定的多数人的利益受损，合同当事人应当自行主动停止继续履行；而如果当事人没有及时停止履行，有关国家机关也应当依法制止。但是行政协议不同，双方当事人并不处于平等地位，行政相对人在协议履行中出现瑕疵，行政机关可以采取相应的措施，例如行政强制、行政处罚等，以此保障预期目标的实现，因此当出现损害公共利益的情形时，行政机关应当主动承担起其自身的职责，对于符合条件的行政协议进行变更或者解除，这种行政行为对外表现就是行政优益权。因此，行政优益权不仅是行政机关享有的一项特殊的权力，也是行政机关的职责，具有双重属性。

正如上文中所提到的，行政优益权的行使一般是在行政协议履行过程中。行政协议在最终签订之前并不会发生损害公共利益或者国家利益的事情，如果发生，行政协议也不可能继续签订。但是在履行过程中常常会出现各种新问题新情况，并且这些情况会影响公共利益，同时行政相对人自身无法改变，如果行政机关能够通过变更协议内容的方式，使得变更后的协议能够平衡公共利益与行政相对人的利益，应当尽可能选择变更协议，只有当变更协议也无法实现目的时再选择解除协议。

在本案件中，行政机关之所以在协议履行过程中就作出解除协议的决定，这是基于当时社会环境的改变，通过完善路侧停车管理模式、优化管理体制、改变收费方式等方面对当地路侧停车管理公共政策进行改革。此次改革不仅可以使得路侧停车的行为得到规范，使得城市内道路更加安全，也有利于缓解停车难的问题。在这一背景之下，需要解除之前签订的行政协议，一方面公共政策需要执行，另一方面改变协议内容也难以满足满足公共政策的要求，因此，原区市政市容委单方解除行政协议，符合法律规定。

四、结语

回顾上述案例，不难发现，即使行政机关能够享有行政优益权这一特殊的权力，但是并不意味着可以任意行使该权力，而是以行政主体合理正当行使该权力为要件。我们必须肯定行政协议司法解释的相关规定完善了行政优益权制度，但是司法实践中的各种情况更加复杂多变，仍然需要通过各种方法和途径完善。

参考文献：

[1]张榆.行政优益权的理论基础与行使规则探析[J].法律适用.2022（03）

[2]最高人民法院行政审判庭编著，最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用[M]，北京：人民法院出版社，2020：237.

[3]孟德斯鸠.《论法的精神》（上册）[M]，北京：商务印书馆，1982。

[4]王轶、关淑芳：《认真对待民法总则中的公共利益》[J].中国高校社会科学，2017（04）.

基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目名称：我国行政协议优益权行使的实践困境与完善路径（项目编号：04M2022131）

作者简介：杨绪琴（1997.12-），女，汉族，湖北襄阳人，在读研究生，研究方向：行政法学。