《青海省促进民族团结进步条例》研究：意义、结构与评价

[摘要]党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视民族团结进步工作，强调依法治理民族事务，用法治保障民族团结，在此背景下，《青海省促进民族团结进步条例》（以下简称《条例》）应运而生。《条例》以党关于民族团结的指导思想为原则，以宪法和民族区域自治法为基础，立足青海独特省情，聚焦促进青海地区民族团结进步的立法目的，是新时代铸牢中华民族共同体意识的重要法治实践。

[关键词]青海；民族团结；法治；中华民族共同体意识

一、《条例》颁布的意义

《条例》作为青海省第一部以促进民族团结进步为立法宗旨的地方性法规，它的颁布具有重要的时代意义和现实意义。

（一）时代意义

《条例》的颁布实施正值我国全面建成小康社会的决胜攻坚时期，而青海作为我国西北内陆地区的多民族大省，实现全面小康的重要性更是不言而喻。在青海，开展脱贫攻坚工作的一个重要面向就在于维护和促进各个民族之间的友好团结关系，铸牢中华民族共同体意识。基于中央政策的导向性以及地方现实的特殊性，青海地区亟需一部地方性立法对我国宪法和民族区域自治法中关于促进民族团结的一般性规定作出具体细化，以满足本地区的特殊需要。《条例》的制定出台响应了国家的号召，以地方性法规的形式对青海地区的民族团结创建工作进行了系统的规定，涵盖经济、文化、社会、生态等各个方面，从多个角度切入，全方位保障了青海地区的民族团结建设，为我国如期实现第一个百年奋斗目标贡献了一份力量。

（二）现实意义

青海是一个多民族聚居、多宗教并存、多文化共融的省份，少数民族人口在全省的比例接近一半。鉴于这一特殊省情，青海地区的发展建设必须紧紧围绕着民族团结展开，一切的工作都要把促进民族团结进步作为重要抓手，这就对青海省的整体建设提出了更高的要求，尤其体现在法治建设层面。《条例》的颁布在很大程度上解决了这一现实问题，切实提高了本地区依法治理民族事务的能力水平。

二、《条例》的文本结构

《条例》全文三千余字，共36条，虽然没有细分具体的章节，但整体上逻辑严谨系统合理，内容上详略得当条理明晰，既有党的指导思想和方针政策作为基本原则，又有符合青海地方实际促进民族团结进步的具体措施作为主体规定，还规定了相应的法律责任作为保障，具有较强的可操作性和执行性。[1]

（一）特色之处

1.《条例》将铸牢中华民族共同体意识写入其中，并且作为基本原则规定在“总则”部分，旗帜鲜明地将党中央关于民族团结的最新论述作为《条例》实施的原则性规定，具有鲜明的时代性。在党的十九大上，铸牢中华民族共同体意识这一重要论断第一次被正式提出，《条例》紧跟时代步伐，响应中央要求，第一个将党的最新理论成果纳入其中，是先进于其他同种立法的具体表现。

2.《条例》首次以地方性立法的形式提出“十进”活动。继国家三部委刚开展民族团结进步创建工作时提出的创建活动“六进”工作之后，青海省委省政府结合本省实际并与时俱进，提出了“十进”工作，并规定在《条例》之中以立法的形式加以确认。这一举措不仅推动了我国新时代民族团结工作思想理论的进步，还拓宽了青海民族团结进步创建工作的开展途径，提高了宣传教育工作的广度和宽度，形成了具有地方特色的青海经验。

3.《条例》立足青海省情，创造性地规定了建立人口流出地与流入地信息互通制度，以适应青海劳务经济发展的现实需要。劳务经济是青海省一大特色，尤其体现在拉面经济上。据统计，青海大约有二十多万少数民族人口在全国各地从事拉面经济，因此，保障好流动人口特别是外出务工人员的合法权益显得尤为重要。《条例》就此特别规定了各级人民政府的工作职责以及工作方向，还专门指出，省政府在实际需要的基础上可以与其他同级人民政府建立少数民族流动务工人员对接和工作交流合作机制。[2]

（二）逻辑结构

正如前文所述，《条例》全文没有细分具体的章节，仅从表面上难以看出体例结构，但结合法律制定的一般规律，笔者大体上将其细分为三大部分，六个章节，以便更为直观地分析其蕴含的逻辑结构。

《条例》的第一大部分为“总则”，共5条，是《条例》的第一章。从规定内容上来看，这一部分主要是原则性、指导性条款，是整部法律的核心部分，起到统帅作用。不难看出，这一章的内容是在吸收中国特色社会主义核心思想和习近平总书记关于民族团结重要论述的基础上，对《条例》的立法目的、适用范围、基本原则、目标追求、理念遵循等方面作出的整体规定，为《条例》的实施指明了方向，贯彻于这部法律的始终。

《条例》的第二大部分是指导青海促进民族团结进步工作的具体条款，由第二章到第四章组成，作为《条例》全文的主干内容。第二章规定了民族团结进步创建工作各方主体的相应职责。具体表现为，明确了县级以上人民政府及其相关部门的工作职责；强调了工会等社会团体要发挥各自特点和优势；指出了企事业单位和基层群众组织应当做好民族团结进步工作；提出了社会媒体应当通过现代方式营造民族团结进步良好氛围。统筹国家、社会各方主体优势，加强社会协同，在现实工作中具有较强的针对性和可操作性。第三章规定了民族团结进步创建的工作形式。这一章节主要按照我国民族区域自治制度的核心理念以及青海省人民政府的重要工作部署，就县级以上人民政府如何具体开展民族团结进步工作进行了系统的规定。涵盖了社会治理、产业发展、文化交流、生态保护、人才培养、教育医疗等多个方面，将民族团结进步创建工作延展到青海发展的边边角角。第四章主要规定了组织和个人的相关义务。这一章援引了我国宪法当中对于宗教信仰自由以及言论自由的相关规定，重申了公民的基本权利，在符合宪法和法律的基础之上，对组织和个人附加了合理的义务，对一切破坏民族团结的不法行为进行了严格的限制。

《条例》的第三大部分包括第五章“奖惩”与第六章“附则”。《条例》在第五章规定了激励方式与惩戒机制，对在民族团结进步工作中作出突出贡献的集体和个人依法给予表彰和奖励，对违反《条例》相关规定的组织和个人，根据违法犯罪程度，依法予以治安管理处罚或追究刑事责任。这一章的内容表明了立法者对于青海促进民族团结进步工作的支持态度，彰显了法规的国家强制力，有效保障了《条例》的实施效果。第六章附则在最后规定了《条例》实施的具体时间，明确了法规的时间效力。

三、《条例》的法治评价

法治评价作为推进法治实践的重要手段，旨在推进法治发展。其中，指标体系被视为评价中的核心问题，在某种程度上决定了评价的科学性。因此，法治评价将主观指标评价与客观指标评价相结合，从而弥补单项评价的局限性。[3]本文将主客观结合作为法治评价原则，以《条例》本身及其实施情况作为评价视角，各自确定指标，对《条例》进行系统的法治评价，以期对青海促进民族团结进步的工作实践作出理论探究。

（一）立法本身角度

民主、科学的立法程序，是保证立法质量的关键支撑。在《条例》制定之前，青海省人大民族侨务外事委员会组建调研小组，启动了立法前期调研工作，下赴多个市（州）、县，通过召开座谈会的方式，广泛听取社会各界意见建议，探寻民族团结进步创建工作中的短板弱项，为《条例》的制定打好了基础。为了做好《条例》的制定工作，省人民代表大会常务委员会组织相关成员赴贵州省考察学习了民族团结进步工作立法经验，通过和兄弟省份的交流探讨，明确了《条例》日后修改完善的工作思路。在《条例》的制定修改过程中，立法机关多次召开征求意见会，邀请省内外专家专门论证，广泛听取社会各界意见建议，经过多次修改审议后最终通过颁布。通过整理《条例》的立法过程可以明显地看出，科学立法、民主立法的思想贯穿于《条例》形成的各个阶段，充分集中了民智，体现了民意，符合法治时代良法善治理念的基本要求。[4]

（二）立法实施角度

《条例》施行近四年之久，获得了青海人民的一致认可，进行了广泛的宣传教育，得到了各级政府以及相关主体较好地执行落实，在青海创建民族团结进步示范省的工作进程当中发挥出了重要作用。《条例》出台以后，迅速成为社会各界的关注焦点，受到了各大网络媒体的广泛报道，为《条例》的有效实施打下了群众基础。与此同时，青海省委立即启动了《条例》的宣传教育工作，利用多种渠道不断扩大民族团结进步立法的知晓度，提高了人民群众参与创建工作的积极性。具体表现为，将《条例》纳入公职人员培训内容；纳入本省高校思政课程；纳入法制宣传、普法教育计划；印发纸质读本供各族人民阅读学习等等，在青海形成了全民学习《条例》的和谐氛围。

广泛宣传教育是促进法律实施的一种重要手段，《条例》能否有效实施关键还是在于实施主体的执行落实程度。《条例》在第六条到第九条中对各个实施主体的工作职责进行了详细的规定，为群众和法律实施监督部门提供了评价标准。从省政府的年度工作报告以及省人民代表大会常务委员会执法检查组赴部分地区开展《条例》执法检查的情况来看，《条例》的各项规定在地区基本落实到位，创建工作成效显著，总体呈现良好态势。事无巨细，《条例》的实施同样存在着问题与不足。例如，宣传教育工作深度不够、广度不足、工作机制还不完善、创建工作整体推动不平衡。[5]在新时代，青海地区要继续加强《条例》贯彻落实和执行力度，不断铸牢中华民族共同体意识，为青海创建全国民族团结进步示范省打下坚实法治基础。

四、结语

《条例》是新时代促进青海地区发展均衡化、提高建设发展与治理能力、保障民族团结进步事业发展法治化的重要抓手，在我国推进中华民族共同体建设的战略背景下，加强对《条例》的研究具有强烈的现实意义。本文从《条例》出台的意义出发，理清了其文本结构，从法治角度对其立法内容和实施情况进行了客观评价。限于篇幅，笔者对于《条例》的实施问题没有进行深入的分析，有待进一步探索。

参考文献：

[1]青海省促进民族团结进步条例[N].青海日报，2019-03-30（006）.

[2]苏韦铨，付蕾.新时代推进民族团结进步事业发展的七个动力——基于民族团结进步条例的Nvivo11分析[J].内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2022，51（02）：17-26.

[3]何志强，邱佛梅.国内法治评价指标体系：现状与评析[J].华南理工大学学报（社会科学版），2016，18（03）：71-78.DOI：10.19366/j.cnki.1009-055x.2016.03.009.

[4]陈旭，谢清松，金炳鎬.新时代民族工作创新发展中民族团结进步宣传教育的喜闻乐见形式研究[J].广西民族研究，2022（01）：42-53.

[5]省人大常委会执法检查组赴部分地区开展青海省促进民族团结进步条例执法检查[EB/OL]. https：//www.qhrd.gov.cn/gzdt/gzyw/202107/t20210701_109612.html.2021-07-01.

基金项目：2022年青海民族大学研究生创新项目，项目名称：“《青海省促进民族团结进步条例》研究：意义、结构与评价”（项目编号：04M2022093）。

作者简介：田丰铭（1999.7-），男，汉族，山东菏泽人，硕士研究生在读，研究方向：法理学。