行政信赖利益保护原则司法适用调查与思考

[摘要]2004年施行的《行政许可法》第一次明确规定的信赖利益保护原则已经快20年了，这个原则对中国的信用政府建立、保障社会安定起到了很大帮助。但我国信赖利益保护在司法运用实践中仍然存在不少问题，其具体适用的实体标准和法律准则还需要更加明晰。本文在研究学习G省信赖利益保护司法案例的基础上，结合信赖利益保护理论成果，对我国信赖利益保护原则实践中的具体运用以及健全适用机制的思考。

[关键词]信赖利益；信赖保护；司法适用

一、信赖利益保护原则司法适用现状——以G省为例

本文以聚法案例网站的案件数据库审判案例，从判决书全文中搜索关键字“信赖利益保护原则”，并以第一审判决书为对象、限定于G省范围内，共获取了判决书四十例。这些判决书的审理年限从2014年2022年不等，而经过案例研究在通常情形下，信赖利益保护原则在出现于判决书中，大致有以下三类情形：一是发生在中国当事人的权利主张中；二是发生于法庭的说理活动中；三是可以成为裁判文书的判决根据。

在绝大多数的审判样本中都存在着当事人主张运用信任利益保护原则的主张以保障自身的权益，但法庭在运用信任利益保护原则时几乎采取的方法都是在说理过程中解决纠纷焦点，而不是直接从审判中进行援引[1]。这很可能是由于信赖权益保障原则还未被完全法定化，并且作为原则性的法律条文使用规则也尚未确定化而造成的；同时还发现牵涉的具体案例有执法授权、执法惩罚、执法限制等各个具体的执法项目。

二、信赖利益保护原则司法适用难题

（一）行政立法适用范围狭窄

司法裁判适用一般都是基于现有的法律法规而做出的，但在行政法领域信赖利益保护的司法适用可以追溯到上个世纪末，那时行政立法没有明确规定信赖利益保護，因此我国行政法上的信赖利益保护原则在立法上相对滞后与不够完善。如今，虽然信赖利益保护原则只在《行政许可法》中有所规范，在行政部门罚款、行政部门审核、行政部门限制等具体实施执法活动中也存在，但是仍没有完全规范于普通行政法所有领域内的，导致目前中国司法机构在审判涉及信赖利益保护原则的具体实施案例中，运用信赖利益保护原则的形式和范围显然不够。

（二）行政补偿的标准不明确

当信赖利益在司法活动中确定被损害了时，大部分情况下会涉及对信赖利益补偿的判决。在我国现行的行政立法中只是规定了信赖利益的损害要予以行政补偿，这种情况下进行补偿是有必要的，既是弥补行政相对人的损失也有利于对行政机关的行使职权进行约束。然而，法律法规并没有规定行政补偿的标准。此时，司法机关对补偿金额的确定需要衡量公共利益和个人利益，在司法实践的结果来看最终确定的补偿金额往往是最低标准的补偿，不能够弥补行政相对人的损失。因此，一套合理的补偿标准制度对行政相对人信赖利益的保护具有重要作用，但是从现行的规定来看，我国在这方面是有所缺失的。

（三）司法审判说理不充分

人民法院判决书是表达刑事案件裁判结论的重要司法文书，同样肩负着沟通司法现实和规则的重要作用。在判决书当中的说理更是一种经过逻辑演绎的程序，法官可以通过运用将法律概念逐步深化的严丝密合的司法逻辑，表达司法实际和诉讼中司法现实之间的一一对接。所以，不管是从形式考量或者是实体考量，不论是从司法视角或者情理视角来看，都对法官们撰写判决书的说理能力提出了很高的要求。但通过阅读G省判例可以看到判决样本书说理不够全面的问题，主要体现在以下二个方面：其一，信赖权利保障理论含义模糊不清，在具体运用中尚未有具体的司法解释说明[2]；其二，省人民法院判决书“本院认为”的部分推理步骤简化，裁判依据较简略。

（四）司法适用模式难以确定

经过大量的实际案件研究可以找到由中国最高人民法院认定的司法机关运用行政法信赖权利保障理论的二种思维理论方法，分别是“信赖基础与信赖表现共同生成信赖利益”模型与“由信任基础直接产生信任利益”模型[3]。这二个模式各有利弊，前一种模式是依法行政要求下推导而来，但是它没法解释论证直接由信赖基础产生信赖利益的保护；后一种模式固然能更全面地保护信赖利益但是同时会间接增加行政机关决策成本，对行政效率产生不利影响。这两种相互排斥的模式同时存在反映出在信赖利益保护原则的司法适用过程中还不太成熟，没有最终确定一个能够更加有效解决不同类型案件的适用模式。

（五）“公共利益”难以界定

《行政许可法》第8条明文规定，出于公益性的要求，地方行政主管部门应当依法改变或者撤销对其实施的行政管理许可证。这里所说的“公共利益”是一种很模糊的法律含义，行政法具体到各个部门对公共利益就有着各自的规定，这些不明确定义往往赋予执法部门更大的自由裁量权，但又规定执法主体必须在立法架构下作出经济价值评估并确定如何将该定义应用在个案当中[4]。在审判实务中，法律人常常在公共原则和每一种权益中间左右摇摆，由于法律人必须面临“公益”这种价值性定义的概念，只能依靠法律人的良知、自身良知来确定个案中的“公益”的含义、内容，从而确定如何适用于个案；另一方面，在实际中，公共、集体利益、社会本来就混淆不清，并没有一种确定的准则，因此在法律判定错误或是确定标准不清楚的情形下，极容易产生对公共原则的错误判断。

三、完善信赖法律保障原则在审判领域中的运用

（一）扩展信赖利益保护原则立法适用范围

在中国的实际行政案件中，经常会出现非行政许可的其他行政活动中侵犯到了公众的信任权益的情形。由于有关法规的不完善，造成了信任权益保障原理没有在中国司法实践中起到更加积极地效果。没有可以运用信赖利益保护原则处理法律纠纷的法规，造成了检察机关将不能把信赖利益保护原则当作依据而加以审判。因此，信赖利益保护原则成为行政法基本原则之中，必须是可以运用在行政诉讼领域的诸多方面的。

立法机关也可采用立法权的方式，把信赖利益保护原则从普通行政法中更全方位地确立出来，比如将它融入行政处罚法等法律之中。由于完善立法，进一步扩展了其适用范围，为行政相对人的信任权益提供了更加全方位深入的保障。同时立法机关也能够透过列举规定，把实际生活中所常见的有关信任权益保障的具体情况罗列于其中，从而确保了在司法实务中涉及到信任权益保障的具体案例，都能有法可依、有据可依。

（二）量化政府赔偿要求，建立和健全行政赔偿体系

在政府补偿与完成行政功能的过程中，最基本的目的是要使其救济功效得到实现。在信赖权益保障案件中，大多数情形下政府也仅能根据规定予以赔偿，不同的赔偿标准对于被许可人的损失补偿是具有决定性意义。不过就目前的法律规定来说，在中国恰恰没有具体的赔偿标准和条款，在相关具体的法律案件中，也存在过政府获得的赔偿大大小于个人所遭受的实际经济损失的案件。即便是在同样条件和情形下的案件中，法官所处理的结果也会有较大的差异。因此针对于当前具体的国情，我国法律应该首先制定有关公平补偿的法律规范，既适应了当前国情的社会经济水平，也可以很好地补偿与行政相对方的信赖利益损失。

（三）要提高法官的说理能力

在G省的审判案件中，由于实际中普遍存在着部分审判员不重视说理、不能说理、不愿意说理、甚至不能说理的情形，因此需要考虑多种途径的处理方式。为了进一步明确强调对法官法律文书的说理要求，特别是关于法律适用原则的案件，还需要在裁判文书中进一步明确为何适用的法律原则，以及为什么运用了该法律原则。同时，考虑到部分的法律说理并不完全是可能触及行政权和司法权相关的问题处理，详尽的法律对个人信赖权益保障原则说理也必然会触及到行政权约束问题，一定程度上会对行政机关产生负面影响；这涉及到司法权独立问题，虽然我国司法审判不受任何行政机关的影响，但是在司法审判实践中多少都会受行政机关的影响。所以，还是必须从体制上保证法官判决的自主权，这也是中国近些年司法改革的主要目标。坚持发挥审判员在庭审中基础和主导作用，并尽量地降低地方行政权和行政事务对审判员群体的直接影响，对疑难或新型案子可考虑通过由审理委员会集中决策的方法进行。

（四）最高人民法院发布指导案例明确信赖利益保护原则适用模式

最高人民法院在认真解读了大量有关信任权益问题的具体案件的基本上，推出的指导案件在很大程度上对于全国各级人民法院进一步认识和运用行政法上的信任权益保障准则开展各种司法实务工作可以发挥很大的推动作用；更可以在有效地保障全体公民、企业法人及任何社会团体权益的根本基础上，妥善解决地方行政市场主体之间和政府机构间产生的矛盾纠纷。各级人民检察院应当在研究学习借鉴最高人民法院所公布的有关信赖权益保障的经典案例的过程中，总结概括在司法实践中自身需要审判的案件与经典案例相近或相近似的方面，以发挥经典案件对自身开展各种司法活动的重要指导作用。

（五）明确公共利益界定标准

在仔细研究了样本案件后发现，虽然公共利益最大化概念是有关国家信赖利益保障原则案件最常提及的重要因素，不过由于在法学上，公共利益最大化概念属于不明确的法学范畴，因此研究者们对该概念的认知和理解各有不同。首先，可采用列举多种形式把明显易见的公益使用法规条文表现起来，比如在国防、公共设施投资、国民教育等方面；其次，社会价值的体现，法律学必须对在案例中提出的权利当事人的数量、规模、权益特征、公民利益对其要求的迫切性等要素加以考虑，同时也必须重视对公益目的的研究，它还要求在对“公共权益”作出价值评估的时候必须量化公众利益[5]。一般来说，如果某种权利在广泛的区域内能满足了该区域人们的共同利益或公共性，在功能上具备共需性特征或符合了公众需求，如上就可以确定为公共权益。

四、结语

信赖权益保障原则做为行政诉讼中的主要准则，对于发挥行政法对政府“控权”目的有着重要作用。该原则通过对国家公权力的制约，和对政府权利相对人合理信赖权益的保障，以达到建设诚信政府、树立国家公信力的目的。目前由于种种原因在司法实践中其具体适用存在许多应该改进的地方，没有改变适用范围逐步扩大完善，使之成为适应社会主义法治体系的一项制度、原则。我们也应当发现在行政活动中，随着时间的进展行政案件越来越复杂，也出现了部分行政部门因未能合理维护人民信赖利益从而损害了国家公信力的现象，此时司法活动应当保护好国家公信力的最后一道防线。

参考文献：

[1]李春燕.行政信赖利益保护研究[J].行政法学研究，2001年第3期.

[2]黄学贤.行政法中的信赖保护原则[J].法学，2002（05）：21-25.

[3]刘丹.论行政法上的诚实信用原则[J].中国法学，2004（01）：34-41.

[4]唐汇西.论行政法上信赖保护的实现[J].江海学刊，2010（05）：224-239.

[5]胡若溟.行政诉讼中“信赖利益保护原则”适用——以最高人民法院公布的典型案件为例的讨论[J].行政法学研究，2017（01）：98-106.

[6]江国华，张彬.论行政法上的风险利益保护——兼与信赖利益保护比较[J].法学杂志，2017（1）.

基金项目：本文系青海民族大学创新项目，项目全称：行政信赖利益保护原则司法适用调查与思考——以G省为个案（项目编号：04M2022165）

作者简介：洪扬（1996.月-），男，汉族，江西赣州人，硕士研究生在读，研究方向：行政法学。