房屋征收中停产停业损失补偿的分配问题研究

梁洪霞 欧淼

摘要：在房屋存在租赁关系时，房屋征收后的停产停业损失补偿如何在房屋所有权人和承租人之间进行分配，目前争议很大。现行大多数立法倾向由具有被征收人身份的房屋所有权人首先获得补偿，仅有少部分地方立法创新性规定了约定优先原则，以及没有约定或约定不明时承租人可直接获得补偿。但目前的司法实践在承租人能否获得补偿方面结果不尽一致。基于停产停业损失理由的分析，以及民法的公平原则，房屋所有权人和承租人均有权获得补偿，立法应予明确规定。具体而言，房屋所有权人参照租金损失确定补偿数额，承租人参照实际经营损失确定补偿金额，立法还可以明确具体的分配比例以便于操作。为了更好保护承租人权利，法律应赋予承租人对行政征收补偿行为不服时申请行政复议及提起行政诉讼的资格。

关键词：房屋征收 停产停业损失 补偿分配 承租人 房屋所有权人

中图分类号：D912.1 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2023.04.06 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

基金项目：2021年重庆市社科重点项目“重庆地方立法備案审查制度实证研究”（2021NDZD05）

城市房屋征收补偿涉及房屋所有权人、承租人等公民的合法权益，一直以来是社会关注的热点问题，也是司法实践经常面临的焦点问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第十七条的规定，征收人在征收过程中除了需要对房屋价值、搬迁和临时安置进行补偿，还需补偿停产停业损失。停产停业损失是指因房屋征收，导致经营性房屋的经营者无法继续经营、停产停业而遭受的直接经济损失。当房屋存在租赁关系时，停产停业损失补偿如何在出租方与承租方，也就是房屋所有权人与实际经营者之间分配，现行法律法规并没有给出明确规定，司法实践中法院的裁判结果也不甚一致。本文将针对此问题进行分析，从理论和实践两个层面确认：除了出租人，承租人也应当获得停产停业损失补偿，并根据不同情况构建补偿费的具体分配方案，以期弥补现行法律规定的不足。〔1〕

一、停产停业损失补偿的相关立法考察

（一）全国性法律法规的相关规定

从全国性立法的历史变迁来看，房屋征收中对承租人的保护在逐渐弱化。1991年国务院所颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）中，承租人与房屋所有权人处于相同的地位，两者都是被拆迁人，可以平等参与拆迁补偿协议的协商和签订〔2〕，同时被拆迁房屋存在租赁关系的还需要进行产权调换，严格保护原租赁关系。2001年修订的《拆迁条例》取消了承租人被拆迁人的地位，但承租人的利益实质上依旧可以得到保护，主要通过该条例赋予的承租人可以直接与征收人签订拆迁补偿安置协议的权利〔3〕。2011年出台的《征收条例》，不仅将被征收人限定为房屋所有权人，还取消了承租人签订拆迁补偿安置协议的权利，整个立法内容没有涉及承租人的权益保护。之所以不再沿用《拆迁条例》的相关规定，根据有权机关的解释，是由于房屋所有权人与承租人之间形成了房屋租赁关系，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第九十六条的规定，征收行为开始后，作为房屋出租人的房屋所有权人享有单方解除权，可以直接解除与承租人的租赁合同，至于承租人的利益，可以在租赁合同中约定。〔1〕简而言之，2011年的《征收条例》将承租人利益保护问题交由民法解决，从而减轻征收人在征收过程中的难度与压力。但在2001年《拆迁条例》颁布时《合同法》就已经实施，当时的立法者并没有将该问题交给民事诉讼解决，而此时又以当事人民事合同纠纷为由否定了承租人在房屋征收中的法律地位，在逻辑上很难自洽。〔2〕同时，根据《征收条例》，承租人既不是被征收人，也没有实际参与征收补偿合同的签订，由此承租人一般不能对房屋征收决定申请行政复议或者提起行政诉讼，其救济权利受到了一定程度的限缩。〔3〕

由上可知，目前全国性立法在房屋征收过程中主要保护房屋所有权人，停产停业损失补偿一般认为由房屋所有权人享有；立法没有规定承租人的法律地位及相关权益保护问题，但也没有明确禁止。需要注意的是，根据《征收条例》第二十三条的规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”据此，《征收条例》将停产停业损失补偿的具体分配方案、具体数额计算方式等内容授权地方立法规定。因此，地方立法对承租人权益保护的价值取向及停产停业损失补偿的具体分配就显得至关重要。

（二）地方立法的相关规定

目前我国只有部分省、自治区、直辖市针对房屋征收问题制定地方性法规或规章，同时由于受到《征收条例》的限制，大部分地方立法规定的被征收人只包括房屋所有权人，没有对承租人权益和停产停业损失补偿分配问题作出特别规定，因此，一般推论征收人仅将停产停业损失补偿支付给作为被征收人的房屋所有权人。目前在地方性法规层面，共有11部有关城市房屋征收与补偿问题的立法，其中仅有2部对承租人予以规定，但没有关于停产停业损失补偿分配的条款。例如，根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条第二款的规定，当被征收的房屋上存在租赁关系时，由征收人与被征收人签订补偿协议，此时并未将承租人纳入其中，但该条同时规定被征收人需要负责与承租人解除房屋租赁关系。在地方政府规章层面，共有35部相关立法，其中8部规定了停产停业损失在房屋所有权人和承租人之间的分配制度（见表1）。

根据上表列举的地方立法，承租人可以通过两种方式获得相关利益：一是立法不直接保护承租人权益，征收补偿协议只需要征收人与被征收人签订即可，但同时会要求与承租人解除租赁关系或腾空房屋需要由被征收人进行，因此，被征收人需要与承租人协商，承租人由此获得谈判筹码，进而保护自身权益；二是立法明确保护承租人权益，具体通过承认双方约定或立法规定分配方案的模式，直接介入到承租人获得停产停业损失领域。

从承租人具体获得停产停业损失补偿的方式来看，目前部分规章规定了约定优先、无约定时按立法规定，以及立法直接规定三种操作原则。首先，立法采取被征收人与承租人的约定优先原则，即以当事人之间对停产停业损失补偿的具体约定比例或数额来分配。目前新疆，以及齐齐哈尔、沧州采取该模式。如《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十三条第三款规定，当事人有约定的按照约定分配。其次，在没有约定的情况下由立法规定分配规则。具体存在两种方案：一是立法规定出租人与承租人各自获得停产停业损失补偿的50%，如齐齐哈尔；二是承租人获得全部的停产停业损失补偿，如沧州。最后，立法直接规定由征收人确定分配规则，没有提及约定优先。实践中征收人可能采取全部分配给承租人或选择分配给承租人或被征收人，前者如《通化市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关内容，后者如《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。除此之外，还有某些地方规范性文件对于没有事先约定的分配问题最后交由当事人协商或司法裁判解决，征收人不直接介入，如根据《陕西省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》第七条规定，当被征收人与生产经营者相分离时，当事人之间有相应约定的，按照双方的约定进行分配即可；当事人之间没有相关约定时，由双方协商，协商一致的按照协商结果进行分配；但如果双方达不成一致意见，房屋征收人就可以将相关的损失补偿提存公证，直至双方达成一致后再行分配，这一方式最大限度地尊重当事人的意志，但也可能导致问题久拖不决。

（三）小结

综上所述，现行立法呈现出以下特征：第一，全国性立法和地方立法普遍没有关于承租人权益保护的原则性规定，以及停产停业损失补偿是否分配给承租人的内容。造成这一现象最主要的原因是根据现行立法，被征收人仅指房屋所有权人，排除了承租人在整个征收补偿程序中的参与，这一新规改变了过去承租人被征收人地位或获得法律权益的规定。更深层次的原因可能在于立法朝着更有利于推进房屋征收程序、效率优先的方向发展，而将承租人权益问题留给房屋所有权人解决，国家不直接干预。第二，鉴于实践中纠纷较多，少部分地方立法或规范性文件做了大胆尝试，创设性规定了承租人获得停产停业损失补偿的制度，大体上呈现出一种“约定—协商—立法干预”的渐次解决思路。地方立法最大程度地尊重出租人与承租人之间的真实意思表示，有约定的依照其约定解决。如此处理较为合理，出租方和承租方的权利义务关系由双方签订的合同作出约定，有关停产停业损失补偿金的约定，可能与其他诸如租金、维修费用等构成一定的互补或牵连关系，因此，不能仅纠结于单独的停产停业损失问题，还要进行综合考量。对于双方无法达成一致的情形，部分地方立法也规定了相应的分配方式，值得其他地区借鉴。但地方立法并未对承租人提起行政复议或行政诉讼的救济路径作出明确规定，如何处理，尚待进一步论证。

二、停产停业损失补偿案件的司法裁判解析

通过“中国裁判文书网”查阅2017年至2022年有关房屋征收中停产停业损失补偿分配的司法案例共计93件，以江苏、湖南、浙江的案例居多。其中，法院所要解决的纠纷主要包括两种情况：其一是双方有约定，但约定不给予承租人任何补偿等导致承租人处于不利地位；其二是双方没有约定、约定不明，或双方协商不成。以下分别详述之。

（一）当事人有约定的案件裁判结果

如果当事人已经对停产停业损失作出了明确约定，那么，人民法院在处理时考虑的核心问题为：是否需要遵循约定中当事人的真实意思表示。对此法院形成了尊重约定和基于公平原则对补偿金进行调整两种不同的观点。第一种观点认为，应当尊重当事人意思表示，只要约定是双方的真实意思表示，内容不违反法律强制性规定与公序良俗，就属于有效约定，承租人和房屋所有权人严格按照约定分配停产停业损失补偿。既然合同当事人已经作出约定，就应当预见该行为可能带来的后果，基于对合同条款的严格解释，人民法院应当严格执行合同而不必考虑其他情况。例如，在马腾宇与甘肃省合水县职业中等专业学校房屋租赁合同纠纷申请再审一案中，出租人与承租人在房屋租赁合同中约定：本合同签订后若遇政策性拆迁，承租人投入的任何费用出租人概不承担。人民法院认为：“双方签订的房屋租赁合同是双方的真实意思表示，合同的内容也并未违反法律的强制性规定，合同应当合法有效，当事人应依照合同的约定履行。”人民法院坚持当事人约定优先，因此，不支持承租人的主张。〔1〕第二种观点认为，虽然约定承租人不能获得停产停业损失补偿，但基于公平原则承租人最终应当享有部分补偿。在司法案例中，出租人通过提供产权证明、营业执照等资料获得相应补偿，但承租人因房屋征收不得不停产停业，从而遭受实际损失，即承租人的权益受到实质性损害，如果无法获得补偿则有违公平原则，人民法院理应对约定中的补偿金归属主体问题予以调整。如南通五山酿造有限公司与南通市华怡泡塑型材有限公司房屋租赁合同纠纷一案中，出租人与承租人约定搬迁时出租人不作任何补偿，人民法院认为：“虽然租赁合同约定‘在遇到国家政府规划拆迁时，华怡公司需无条件搬迁，五山公司不做任何补偿，但并不排除华怡公司可取得崇川住建局给予的搬迁补偿。从评估报告及崇川住建局的陈述来看，搬迁费、停业停产损失费均是按照房屋面积计算，从其性质来看，该费用包含了对房屋实际使用人的补偿。”〔2〕虽然之前的约定表示出租人无需对承租人做出任何补偿，但不意味着承租人无权获得拆迁利益，若出租人获得的拆迁补偿款中包括对承租人的补偿款，则承租人应当获得一定的补偿，否则，明显违背了公平原则。

（二）当事人无约定的案件审判结果

如果当事人之间没有作出约定，或者作出的约定不明确、事后协商达不成一致意见的，人民法院的判决也会有两种相反的结果。第一种判决是以当事人没有约定为由，不支持承租人的损失。因为根据《征收条例》，房屋的所有权人属于被征收人，此外并没有相应的承租人权益保护条款，表明法规并没有保护承租人的倾向，因此，在没有特别约定承租人权益保护的情况下，承租人不享有任何信赖保护利益，人民法院也没有理由向承租人分配停产停业损失补偿。例如，在沈永贵、龙泉市土地房屋征收与储备中心等房屋租赁合同纠纷一案中，双方没有对征收补偿分配作出约定，人民法院认为“两份《房产租赁合同》中均未约定……停产停业损失补偿由原告享有……故原告的信赖利益均未受损。”〔1〕因此，人民法院并未支持承租人的主张。第二种判决是基于公平原则认可承租人的损害补偿权。与上述有约定时仍然突破约定给予承租人权益保护的理由相类似，出租人与承租人都因为征收行为遭受损失，补偿款只给出租人而不给承租人有违公平原则。根据“谁投资，谁受益”原则，既然承租人的经营行为增加了房屋征收补偿款，那么，该部分补偿款中应当有一部分属于承租人。如在邱龙山与吴建云房屋租赁合同纠纷一案中，人民法院认为：“由于租赁双方对租赁物因政府征迁造成的停产、停业损失补助如何分配未作约定，同时邱龙山也没有举证证明其因本次征迁造成的停业停产损失，故一审法院依照公平原则分配给邱龙山6个月租金损失，并无不当，可予支持。”〔2〕

（三）小结

在法律法规对承租人是否获得停产停业损失补偿没有明确规定时，人民法院在司法实践中形成了停产停业损失补偿归属于房屋所有权人和在房屋所有权人与承租人之间分配两种模式，但不论承租人与房屋所有权人在事前是否有约定，在公平原则的影响下，判决还是以承租人可以部分获得停产停业损失补偿的居多。例如，南通五山酿造有限公司、南通市崇川区住房和城乡建设局等房屋租赁合同纠纷再审一案，人民法院认为：“虽然《征收条例》规定的被征收房屋的所有权人才是补偿对象，但该条例未对房屋所有权人获得补偿款后与承租人如何分配进行规定，不能得出承租人不应获得相应搬迁补偿款的结论。”〔1〕在具体分配停产停业损失补偿的比例时，人民法院在个案中根据实际情况形成了承租人享有补偿款的1/3〔2〕、30%或50%〔3〕的不同结果。例如，徐潼、马兰英与刘永梅房屋租赁合同纠纷一案中，承租人刘永梅与出租人徐潼、马兰英并未对停产停业损失补偿作出约定，且承租人刘永梅未支付租金，存在违约行为，人民法院依旧认为：“二审法院在综合考虑双方当事人的举证质证情况、合同履行情况以及刘永梅的停产停业时间等因素的基础上，酌定徐潼、马兰英已获取的涉案房屋中商铺部分停产停业补助费的30%归刘永梅所有，该认定不违反公平原则，亦无不当。”〔4〕可见，司法实践在承租人权益保护与停产停业损失补偿分配方面已经作出更多尝试，也得出许多有益经验，在立法中可以予以考虑。

三、承租人获得停产停业损失补偿的理论证成

（一）停产停业损失的理由

征收人对停产停业损失给予补偿的理由较为简单，即经营者在正常经营的情况下因征收人的征收行为暂停营业，重新寻找合适的经营场所继续营业需要一定的时间，那么在此期间必然会导致一系列营业损失，理应对其直接损失给予补偿。如果房屋所有权人与实际经营者是同一个人，即不存在租赁关系，则停产停业损失补偿给房屋所有权人，不存在任何争议，但如果房屋所有权人与使用人分离就可能导致纠纷。停产停业损失补偿与房屋装修补偿、搬迁补偿等在补偿对象的识别方面存在一定区别。装修补偿一般按照“谁装修、谁获得补偿”的原则，承租人和房屋所有权人不会发生纠纷。搬迁补偿也是按照“谁搬迁、谁获得补偿”的原则，承租人是实际的经营者，也是搬迁者，所以一般由承租人获得。而且装修补偿和搬迁补偿与承租的房屋本身可以分离，该部分补偿款一般就是承租人的实际损失，与房屋所有权人没有任何关系，实践中由承租人获得一般也不会引发争议。而停产停业损失则不同，停产停业损失补偿的原因到底是房屋本身还是经营行为，实践中存在理解上的争议。房屋所有权人认为如果没有被征收房屋，则无法从事生产经营活动，更不用说获得停产停业损失补偿，即停产停业损失补偿与房屋不可分离；而承租人则认为如果没有其实际经营行为，停产停业损失则无从谈起。因此，厘清停产停业损失补偿的理由对解决该问题至关重要。

从获得停产停业损失补偿所要提供的证明材料来看，房屋所有权人和实际经营者都有权获得停产停业损失补偿。《征收条例》没有对如何获得停产停业损失补偿作出具体规定，但部分地方立法进行了创新性规定，虽然表述有所差异，但对停产停业损失的条件的规定大抵相同，实践中即使立法没有作出规定，征收部门的做法也基本一致。具体而言，需要具备两个条件：其一是房屋权属证书记载用途为非住宅或有关部门认定用途为非住宅的；其二是具有合法有效的营业执照、工商登记及税务登记等。〔1〕对停产停业损失予以补偿的原因是经营活动暂停，而经营活动又是非住宅房屋本身和实际经营行为的结合，两者缺一不可。房屋所有权人负责提供房屋产权证证明房屋的性质为非住宅，而承租人提供相应的营业执照等证明存在营业行为，双方共同促成了停产停业损失的补偿，因此，将停产停业损失补偿的原因单一地归结于经营行为或者非住宅房屋都有失公允。

从造成停产停业损失的理由和计算方式来看，承租人和房屋所有权人都有“经营”损失，都应获得补偿。承租人的停产停业损失就是其一定时间内的经营损失，而出租人的停产停业损失表现为租金损失。房屋所有权人的出租行为虽然不符合停产停业损失补偿的形式要件，但实质上也是出租人的一种“经营”行为，如果没有征收行为，房屋所有权人依旧可以收取租金，故其停产停业损失表现为租金损失，实践中已有司法裁判予以肯定。〔2〕根据《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法（暂行）》，在征收房屋时，如果被征收人选择产权调换，则征收人对房屋价值进行评估后，须按照该评估价款的一定比例支付停产停业损失，该比例恰好与重庆地区同时期的房屋租金相当。根据该条，停产停业损失补偿就是房屋所有权人因房屋被拆迁至其产权调换的交付期间的租金损失。虽然该补偿规则仅考虑了房屋所有权人，但从侧面证实了停产停业损失包括了房屋所有权人的租金损失。因此在房屋征收中实际存在出租人与承租人两个主体的“经营损失”，因此不宜将停产停业损失补偿单独给予其中一方，而应当在两者间进行公平分配。

（二）民法公平原则的贯彻

征收的目的是维护公共利益，但在征收过程中还涉及诸多个人利益，需要对其加以保护。虽然《征收条例》对被征收人即房屋所有权人的利益保护较为合理，但从实践来看，承租人的利益也应当予以关注并保护。如果忽视承租人的利益，那么征收行为的合法性将大打折扣。承租人在生产经营中会投入大量人力物力，征收行为势必会对承租人的利益产生较大影响，甚至超过了对房屋所有权人的影响。如果承租人的利益在房屋征收过程中无法得到相应的保障，那么，承租人将很难心甘情愿地腾出房屋，从而不利于征收的顺利推进。因此，为了征收行为的合法性，以及征收的顺利进行，应当对承租人利益予以规定。

从房屋所有权人和承租人之间的民事关系角度来看，基于公平原则，停产停业损失补偿应惠及双方。公平原则是民法的基本原则之一，对调整民事法律关系有着至关重要的作用。根据《民法典》的公平原则，部分立法将停产停业损失补偿的分配问题交由当事人自行协商。而民事主体在民事活动中地位平等，一般情况下只要当事人自愿达成协议，且不违背法律的强制性规定，就应当最大限度地尊重。虽然《民法典》规定了自愿原则，当事人可以自由的从事民事活动，原则上“法无禁止即可为”，但“自由或意思自治是公平原则的另一主要外化要求……任何自由都是相对的， 自由不能违反社会公平， 不能有害于他人利益。”〔1〕即使是当事人平等协商，也必须坚持公平原则，不能以意思自治损害其中一方的合法利益。承租人在征收中因停产停业受到利益损失，理应获得相应补偿，这是公平原则所要求的，也是立法者和当事人应当考虑的。

经营性房屋的承租人与住宅性房屋的承租人在房屋拆迁后的权益影响方面存在很大区别。住宅性房屋一般只用于居住，承租人与房屋的牵涉较少，即使被征收，承租人的损失仅涉及搬迁、另寻承租房屋等费用，以及换个地方居住生活，总体影响不大。但经营性房屋的承租人与房屋的联系较强，房屋被征收后承租人一般会损失装修、搬迁等费用，而且还需要另寻场所经营，开始新的经营活动“从头再来”，这一过程需要付出更多的时间、精力等成本，还可能面临客户流失等风险。可以说经营性房屋的承租人对房屋付出的“心血”更多，因停产停业而遭受的损失也更多，如果得不到相应补偿则明显不公。公平原则作为民法的基本原则之一应当被严格遵循，即使立法没有直接规定承租人权利保护条款，但基于承租人利益遭受损失的事实给予相应的保护才更具合法性与合理性。

四、停产停业损失补偿分配的相关立法建议

（一）应明确承租人获得停产停业损失补偿的权利

目前大部分司法实践认识到了承租人获得停产停业损失补偿的合理性，认可承租人获得停产停业损失补偿的权利，但大部分的地方立法都没有作出明确规定。人民法院在审判时支持承租人可以获得相应利益的理由大都是公平原则而不是根据法律的直接规定，因此，在立法上认可承租人权利并对停产停业损失补偿分配作出规定有其必要性。目前《征收条例》及大部分地方立法中仅规定房屋所有权人为被征收人，也未在其他条款中规定承租人的权益保护，不能视为排除了承租人获得停产停业损失等补偿的资格。被征收人是与征收人签订征收补偿协议的主体，该定位主要是出于征收补偿程序的考虑。但承租人不是被征收人的身份并不妨碍其在个案中基于公平正义的原则获得停产停业损失补偿。

虽然有些立法规定当事人约定优先，或者在地方立法没作规定时人民法院也倾向于约定优先，但这不足以保障承租人的权益。因为在签订租赁合同时，承租人一般关注的是租金、物业等情况，很少会预料到房屋征收，以及预先对房屋征收引起的补偿作出约定，即使合同有相关条款，承租人一般也不会特别留意。在房屋征收决定作出后，虽然承租人可以将腾房作为条件，但承租人与房屋所有权人的协商筹码有限，一般只能根据租赁合同等进行协商，承租人与出租人的地位并不对等。根据《征收条例》第二十八条的规定，征收人可以申请法院强制执行，此时承租人无法再继续占有和使用被征收房屋，因此，承租人通过与房屋所有权人协商、谈判也很难保护其合法权益。〔1〕有学者认为征收人不直接参与双方利益分配，可以简化征收补偿法律关系，从而减少征收矛盾。〔1〕但简化法律关系并不意味着就可以减少矛盾，承租人在征收中应当享有一定利益，将承租人排除在征收法律关系之外并不意味着矛盾减少，而是将矛盾转移甚至加剧，实质上是将征收人与承租人的矛盾转变为被征收人与承租人的矛盾，而被征收人在承租人利益保护方面能否比征收人做得更好并不确定。

对比几次立法修订，承租人的利益保护越来越弱，但另一方面也的确简化了征收程序，从而提高了征收效率，因此，还是可以坚持“约定—协商—立法干预”的思路，但也要注意到当事人协商过程中承租人的筹码不足，需要在立法中给予其一定的权利，使其在协商过程中可以与房屋所有权人抗衡。具体来说，在立法修改时直接确认承租人获得停产停业损失补偿的权利，可以参考宁波的做法，“征收补偿资金应当由房屋征收部门或者通过国库直接支付给被征收人、承租人”〔2〕，但并不规定具体数额，而是交由当事人协商并明确规定承租人可以获得，这样当事人也能达成共识。在具体实施细则中还可以对当事人协商作进一步规定，如可以将全部补偿款分两次支付给被征收人，在第一次支付以后出租人需要与承租人就补偿款分配、搬迁时间等协商一致，承租人搬迁完成后出租人领取另一部分补偿款，最大限度地推动当事人双方进行协商达成一致。

（二）应细化承租人获得补偿的标准或具体分配比例

上文已明确在房屋征收中承租人可以获得停产停业损失补偿，但是其具体可以获得多少补偿还需要进一步讨论。

首先，部分地方立法将停产停业损失补偿全部支付给承租人的做法值得商榷。停产停业损失的缘由是房屋本身与实际经营行为的结合，从停产停业损失的性质来看，出租人因为征收而遭受“无法收取租金”的停产停业损失，承租人因为征收而遭受“无法经营”的停产停业损失，两者共同构成停产停业损失，作为房屋所有权人的出租人也应当享有停产停业损失补偿。因此，将全部损失补偿分配给承租人的做法既不符合停产停业损失的性质也有违公平原则，停产停业损失补偿应该在房屋所有权人和承租人之间进行分配，双方均有权获得，而不能给予某一方全部的补偿。

其次，房屋所有权人获得的停产停业损失补偿应按照实际的租金损失来计算，承租人的停产停业损失补偿按照实际营业损失计算。地方立法对于停产停业损失补偿的计算大致有两种方案，一是按照房屋价值的一定比例支付，二是一次性支付数个月的补偿款，具体可按3—6个月计算。但这两种计算方法的标准不够科学，而且没有对出租人和承租人获得补偿的比例作出明确界分。前文已经提出，出租人的停产停业损失是租金损失，承租人的停产停业损失为实际经营损失，那么就应该严格按照这两个标准来计算。如果征收机关已经根据地方立法要求确定停产停业损失补偿具体数额，那么，每个月的租金损失与实际经营损失的比例就是出租人与承租人获得损失补偿的比例。但是如果房屋剩余租期短于计算停产停业损失补偿的时间，则应当按照实际租期乘以相应比例，剩余补偿款归属于出租人。如房屋租期只剩2个月，但停产停业损失补偿按照6个月计算的，那么，只需将2个月的补偿款进行分配，如此一来既尊重客观事实也能较好的兼顾两者的利益。

最后，地方立法在作细化规定时可以根据本地情况具体规定房屋所有权人与承租人获得停产停业损失的具体比例。虽然出租人的租金在计算时较为明确、简单，但承租人的实际经营损失较为复杂，停产停业损失补偿需要根据被征收前的收益进行计算，实践中可能因为各种文件、资料损失而导致证据不足，从而无法准确计算补偿金额。因此，为了更好地保护承租人权益，并有效提升司法审判的效率，地方立法明确规定固定分配比例的方法可以尝试。如按照《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十三条第三款规定的50%比例，出租人和承租人各获得一半的做法兼顾了双方利益，相对公平且能让当事人信服。还可以参照某些司法实践中按照2：1的比例进行分配。各地可以根据本地经济发展情况、行业平均收益与房屋平均租金等客观情况制定较为合理的固定比例，在当事人没有约定或约定不明，人民法院调解无果，也无法确定双方具体损失数额时，可以兜底适用该比例，减少双方争议。

（三）应增设承租人提起行政复议与行政诉讼的救济路径

《征收条例》第二十六条仅规定作为被征收人的房屋所有权人有权提起行政复议和行政诉讼，没有规定承租人的提起人资格。因此，一般认为房屋的承租人无权对征收行为提起行政复议和行政诉讼。我国部分人民法院的裁判支持了这种主张。例如张家口灏福商贸有限公司与河北省张家口市万全区人民政府房屋拆迁补偿纠纷再审案，最高人民法院认为只有所有权人的利益会直接受到征收行为的影响，承租人通过租赁方式取得房屋的使用权，不能以自己名义就该行为提起诉讼。〔1〕由于承租人无法通过行政诉讼保护自己的权益，只得与被征收人协商或针对租赁合同提起民事诉讼，这无疑限缩了承租人获得救济的权利，不利于承租人权益保护。因此，有学者对承租人的原告资格提出不同看法，认为承租人应当有权提起行政诉讼，如果承租人认为征收人与被征收人签订的补偿协议不够完善，对其利益有损害的，就可以提起撤销之诉，要求撤销该补偿协议；如果征收人直接作出补偿决定，该决定可能损害承租人利益的，承租人可以直接对该决定提起行政诉讼。〔2〕

但司法实践中还有部分人民法院的判决确认了承租人享有行政诉讼主体资格。例如，最高人民法院在广东省开平市赤坎镇隐没堂茶馆与广东省开平市人民政府再审一案中认为：“补偿义务主体在知晓承租人的存在且其有相应利益后，依旧不在补偿协议或决定中对承租人的利益予以规定，则承租人可以以自己的名义主张利益。”〔3〕该案虽然承认了承租人提起行政诉讼的原告资格，但将条件限定于征收人知晓承租人利益并没有作出相应的补偿决定的情况，排除了征收过程中征收人不知道承租人存在，以及征收人知晓承租人利益后对其保护不合理的两种情况。因此，承租人救济权利的保护还是不充分，其与房屋所有权人的诉讼原告地位还存在较大差距。有观点认为，应当像经营性房屋承租人和公租房承租人一样，给予其针对征收行为的原告资格。〔4〕此种该观点更加合理，之所以对公租房承租人的利益加以保护，官方给出的解释是：公租房承租往往是历史形成的，涉及承租人的基本生存条件，当其承租的房屋被依法征收，必须切实维护好他们的合法权益，这样才能更好地贯彻以人为本。〔5〕但公租房承租人与房屋的利害关系并非一定比经营性房屋的承租人更强，公租房承租人用房屋维持基本生存条件，许多经营性房屋的承租人也是如此。或许有部分经营者的经营行为已经脱离“维持基本生存条件”这一目的，但也不能忽视还有相当一部分的中小经营者是依靠经营行为生存，只有赋予其原告资格充分保护其权益，才能真正地实现以人为本。

从历次行政诉讼法修正来看，原告资格经历了“行政相对人”到“法律上的利害关系”，再到“利害关系”的过程，原告的范围逐步扩大。根据1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的条件是其认为行政机关侵犯了其“合法权益”，对提起诉讼的要求较为苛刻。根据2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，只要与行政行为有法律上的利害关系，均可提起行政诉讼，减少了起诉资格的限制。2014年修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条进一步降低了原告资格的要求，变为与行政行为有“利害关系”的都可以提起诉讼。为何要从“法律上的利害关系”变为目前的“利害关系”，有学者认为，“2014年修法的主要原因就是为了解决长期以来的立案难问题，进一步扩大行政诉讼原告资格或起诉人资格。”〔1〕可见，我国《行政诉讼法》的历次修正与司法解释都致力于减少对行政诉讼原告的资格限制，引导行政争议进法院以更好的保障人权。至于对行政诉讼中“利害关系”的判断，最高人民法院在“刘广明案”〔2〕中引入“保护规范理论”的判断方法，有学者将该方法总结为公法规范要件、法定权益要件及个别保护要件的“三要件”判断结构。〔3〕根据这一规则，行政机关作出房屋征收行为时会考虑承租人搬迁、装修、停产停业等损失，无疑涉及承租人的权益保护，承租人与征收行为具有一定的利害关系，应当尽可能通过公法加以保护，不能轻易以私法替代公法救济，因此，赋予承租人提起行政诉讼的资格也能更符合我国行政诉讼法的立法精神。同理，行政复议法也应作类似的规定。

（责任编辑：伍科霖）

〔1〕 房屋租赁可分为公房承租与私房承租，由于公房承租具有特殊性，因此本文仅针对市场原因所形成的市场租赁关系。

〔2〕 1991年《城市房屋拆迁管理条例》第三条第二款规定：“本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”第三十四条规定：“拆除非住宅房屋造成停产、停业引起经济损失的，可以由拆迁人付给适当补助费。”

〔3〕 2001年《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第二款规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”

〔1〕 国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司：《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》，中国法制出版社2011年版，第16页。

〔2〕 参见房绍坤：《国有土地上房屋征收的法律问题与对策》，载《中国法学》2012年第1期。

〔3〕 如吉林市龙潭区哈佛幼儿园诉吉林市龙潭区人民政府案，吉林省吉林市中级人民法院（2020）吉02行初23号行政判决书也有类似观点：“被征收房屋的所有权人为征收法律关系中的被征收人，而原告作为案涉房屋承租人，并非被征收人，其可与第三人处理租赁关系……综上，被告不具有履行对原告进行征收补偿的法定职责。”

〔1〕 该办法第三十三条第三款全文如下：房屋征收决定公告发布前已出租的非住宅房屋，被征收人选择货币补偿的，按本条第（一）项或第（二）项标准计发六个月一次性停产停业损失补偿并按本办法第三十四条标准计发搬迁奖励。被征收人与房屋承租人有约定的，按其约定进行补偿；没有约定的，分别对被征收人和房屋承租人各付50%的停产停业损失补偿和搬迁奖励。被征收人选择房屋产权调换的，对被征收人和房屋承租人按上述办法补偿，并对被征收人按本办法第三十一条规定按月计发临时安置费。

〔1〕 马腾宇诉甘肃省合水县职业中等专业学校房屋租赁合同纠纷案，甘肃省高级人民法院（2015）甘民申字第218号民事裁定书。

〔2〕 南通市华怡泡塑型材有限公司诉南通五山酿造有限公司房屋租赁合同纠纷案，江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06民终1363号民事判决书。

〔1〕 沈永贵诉龙泉市水利局、龙泉市国有资产经营有限公司、龙泉市土地房屋征收与储备中心房屋租赁合同纠纷案，浙江省龙泉市人民法院（2022）浙1181民初1310号民事判决书。

〔2〕 吴建云诉邱龙山房屋租赁合同纠纷案，福建省漳州市中级人民法院（2020）闽06民终2727号民事判决书。

〔1〕 南通五山酿造有限公司与南通市崇川区住房和城乡建设局等房屋租赁合同纠纷再审审查与审判监督案，江苏省高级人民法院（2020）苏民申2501号民事裁定书。

〔2〕 参见温州市龙湾瑶溪金亿阀门厂诉张岳山、王美菊等房屋租赁合同纠纷案，浙江省高级人民法院（2020）浙民再328号民事判决书，二审人民法院认为“故结合案件实际，酌定张岳山等四人向龙湾阀门厂支付停产停业损失补偿额的三分之一”，再审人民法院对此予以维持。

〔3〕 参见青岛达棉商贸有限公司诉青岛华帝塑料包装有限公司房屋租赁合同纠纷案，山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02民终1877号民事判决书，一审人民法院认为“达棉公司有权取得适当的停产停业损失补偿，结合租赁合同的实际履行情况和公平原则，确定达棉公司取得50%的停产停业损失补偿款”，二审人民法院对此予以维持。

〔4〕 刘永梅诉徐潼、马兰英房屋租赁合同纠纷案，江苏省高级人民法院（2020）苏民申6152号民事裁定书。

〔1〕 如《陕西省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》第四条、《常州市市区国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行规定》第三条。

〔2〕 参见长沙市芙蓉区佳居酒店诉长沙市食品公司房屋租赁合同纠纷再审审查与审判监督案，湖南省高级人民法院（2019）湘民申2449号民事裁定书：“经查，长沙市食品公司虽然系涉案租赁房屋的所有权人，但其已将房屋出租给佳居酒店。对长沙市食品公司而言，其因涉案房屋被征收拆迁所造成的经营损失主要体现为租金损失。”

〔1〕 赵万一：《民法公平原则的伦理分析》，载《重庆社会科学》2004年第2期。

〔1〕 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”

〔1〕 参见蔡潇剑、张娇东：《租赁合同因征收终止承租人无权分割补偿款 》，载《人民司法（案例）》2015年第8期。

〔2〕 《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十九条第二款规定：“征收补偿资金应当由房屋征收部门或者通过国库直接支付给被征收人、承租人。征收补偿资金由房屋征收部门支付的，应当在房屋征收部门专户存储，按项目管理、核算。”

〔1〕 参见张家口灏福商贸有限公司与河北省张家口市万全区人民政府房屋拆迁补偿纠纷再审案，最高人民法院（2019）最高法行申3774号行政裁定书。

〔2〕 参见王克稳：《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施中的若干问题》，载《东吴法学》2012年第1期。

〔3〕 广东省开平市赤坎镇隐没堂茶馆与广东省开平市人民政府不履行法定职责纠纷再审案，最高人民法院（2020）最高法行再110号行政裁定书。

〔4〕 参见蔡小雪、郭修江：《房屋征收案件审理指引》，人民法院出版社2015年版，第24页。

〔5〕 国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司：《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》，中国法制出版社2011年版，第16页。

〔1〕 倪洪涛：《论行政诉讼原告资格的“梯度性”结构 》，载《法学评论》2022年第3期。

〔2〕 参见刘广明诉张家港市人民政府行政复议案，最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定书。

〔3〕 章剑生：《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期。