电子官僚主义：政务信息化背景下的识别与分析

[摘要]电子官僚主义是指在政务信息化运行的环境下，政府组织机构或相关的工作人员实施的脱离群众、不切实际等不良行为的作风。电子官僚主义的产生源于官僚制度，信息化转型后的官僚制度的形式合理性和信息技术的工具理性叠加，产生了新的形式理性特征。在政务信息化背景下，政府组织在过度追求形式合理性的过程中产生偏离实质理性问题，这正是电子官僚主义生成的逻辑。

[关键词]政务信息化；电子官僚主义；形式合理性

引言

近年来，随着信息通讯技术的发展，社会的运行方式发生了巨大的变化，数字信息技术被广泛运用于政府管理服务改变了传统的政府运行机制和治理方式，提高了公共政策效率。然而，在政务信息化的长期建设过程中，官僚主义也有了新的表现形式，本文称之为“电子官僚主义”。电子官僚主义的存在会极大地影响群众对党和国家的认同感，防范和治理这种新型官僚主义具有一定的必要性，是我国实现国家治理现代化过程中不可忽略的。目前学术界对电子官僚主义的关注点最主要集中电子官僚主义的表现形式，也有学者分析电子官僚主义的生成源于组织制度[1]、技术转变[2]与技术治理[3]等因素。总体来看，关于电子官僚主义的研究大多是对客观表象的归纳总结，对产生原因的分析也忽略了信息技术和制度因素的相互影响。本文将对电子官僚主义的构成要件进行分析，结合信息化影响下官僚制度的特点，分析其生成逻辑。

一、电子官僚主义的识别

电子官僚主义有着不可忽视的危害性。官僚主义行为虽然没有被刑法分则直接规定，但也受到党内法规和组织纪律的约束，其有严重危害的行为都有相对应的刑事罪名，例如徇私枉法罪等。因此，对电子官僚主义也可以借鉴刑法二阶层理论进行严格地识别。

从客观要件上看，要把握电子官僚主义内涵和特点。电子官僚主义存在于信息化管理的流程和政策中，是由于信息技术应用而引发的负面行为，这是电子官僚主义区别于传统官僚主义的主要特点。关于行为要件，“官僚主义”在本文中做扩大解释，包括形式主义、痕迹主义和繁文缛节等，表现为脱离群众、不切实际等不良行为的作风；关于主体要件，电子官僚主义常常表现为制度约束下的组织行为，很多时候只闻单位、不知其人，所以电子官僚主义的主体不仅是人，还可以是政府机构。

从主观要件上看，电子官僚主义存在的责任性，包括故意和过失。故意的电子官僚主义表现为主观上有利用信息化管理之便滥用权力、寻求个人利益的想法。而过失的电子官僚主义，则是责任心缺失的表现，又分为疏忽大意和过于自信，在本文的研究中前者可以理解为在信息化管理活动中应当预见信息技术使用的潜在缺陷而疏忽，而后者表现为对信息化技术的盲目信任和过度使用导致对已经预见不良后果的无法避免。规避政务信息化管理中存在的官僚主义行为是政府组织机构和相关工作人员的责任和义务，这种责任心的缺失必然会造成行政效率的低下和群众对公共服务质量的不满。

结合上文对电子官僚主义行为构成要件的分析，本文对电子官僚主义的关注集中于两点：一是客观形式方面，信息技术的应用改变了政府组织的运行方式，这使得电子官僚主义的形式和表现与传统官僚主义存在明显的区别；二是主观价值方面，电子官僚主义在主观上表现为组织内部价值的缺失，以及信息技术所带来的外部价值的影响。

二、官僚制度的信息化转型

官僚制度是有着天然地产生官僚主义的倾向的[4]，马克斯·韦伯认为现代官僚制度是基于合理合法性而构建的，其形式合理性与实质合理性的分离使得官僚制度出现困境，这也是官僚主义产生的根源。信息技术的工具理性高度符合官僚制度的形式理性，信息技术被广泛使用于官僚组织的政务活动中，传统的官僚制度受到技术的影响开始向信息化转型。信息化转型的官僚制度不可避免的会成为电子官僚主义的温床，因此研究电子官僚主义可以以官僚制度的信息化转型为出发点，通过其形式理性的特点来探索其生成逻辑。

（一）官僚制度吸收信息技术

大部分政府组织采纳信息技术都是出于理性选择的结果，会选择相对成熟的信息技术进行实验和试点，并在此基础上选择、改进或发展符合自身需求的信息技术。虽然官僚组织的运作方式一定程度上发生了变化，但官僚制度基于形式理性的一些基本特点没有发生改变，等级严格的层次结构和权责明确的分工制度仍然是官僚制度的基本框架；官僚组织即便在信息化的运行方式下也必须以合法的规章制度为基准，档案文件管理变得更为便捷，非人格化、标准化等特点在数字信息技术的应用过程中得到了进一步的加强。

（二）信息技术重构官僚制度

信息技术不仅仅是一个技术工具，以信息技术为基础搭建的平台和系统也表现为一种组织结构，有自身的形式理性和价值取向，存在一定的组织刚性；在被吸收的过程中必然会与原有的官僚组织制度发生冲突，官僚组织会根据自身需求、环境压力等因素进行适应性的转变，主要包括以下几个方面：

1.结构形式的转变。官僚组织中的相关数据、事物会进行数字化、编码化并整合重构，官僚组织的结构也会随之改变。

2.运行机制的转变。信息化转型的官僚组织既要按照法律法规及组织规章运行，在运行中还要接受信息管理系统的指导，遵守和信息技术相关的伦理规则。

3.价值取向的转变。虽然数据以及信息技术本身被认为是中立、非人格化的，但是官僚组织作为技术的使用者可以选择与自身需求相符合的信息技术产品，以展现组织对部分公共价值的追求。

（三）信息化官僚制度的形式合理性特征

结合“官僚制度吸收信息技术”和“信息技术重构官僚制度”的论述，本文总结出官僚制度信息化转型后的特征，并以此作为分析电子官僚主义的基础，具体描述如下：

1.信息化的官僚组织有着更加严格的等级制度，在信息技术广泛应用的条件下，行政命令的执行不再局限于传统官僚制层层传递信息的管理机制，层级间的信息流通使得上级政府对下级部门的控制能力增强，中层和基层的行政效率提升。

2.信息化的官僚组织在专业分工化的基础上更强调各部门能协同合作，信息技术打破了部门间的信息壁垒，信息管理平台的建设则进一步加强了各部门之间的联系与合作。

3.官僚组织依旧严格遵守规则运行，规则包括两方面：一是法律文件及规章制度，这些被内化于各种政务信息化平台和数字管理系统中；二是标准化、便捷化、非人格化的信息化政务程式，整个政务过程会以电子化方式记录并留档，工作的内容是对各类数据和电子信息进行处理和输出。

4.涉及信息化的业务部分，对官僚组织的工作人员会有专业的技术性要求，对于非技术部门的工作人员也要求对信息技术的操作和理念有基本的了解。

三、电子官僚主义的生成逻辑

信息技术应用推动了科层制的“扁平化”，优化了行政流程，一定程度上缓解了传统官僚制度的治理困境，但官僚制度在信息化转型中依旧不断追求形式理性的实现，这和组织所实际追求的实质理性可能产生矛盾，进而可能产生偏离实质理性的官僚主义问题。结合上文对官僚制度信息化中形式合理性特征的总结，本文从以下几个角度分析电子官僚主义的生成逻辑及具体表现。

（一）等级制度的纵向压力

受信息技术的影响，层级间的信息通道被打通，上级层级的视野扩大，中间层级数量逐渐减少，上级对下级尤其是基层的注意力得到扩张，这种注意力在自上而下的传递过程中又经过层层加码，到达基层时已超过正常负荷，下级层级迫于压力处于非常态化工作中，很容易产生电子官僚主义。上级政府拥有绝对的权威，尤其是在考核、奖惩等方面，在信息技术的加持下，上级对下级的控制和监督空前加强。而下级政府和工作人员在层级压力下表现得唯上是从，这虽然与为人民服务的根本宗旨不产生直接冲突，但其行动的出发点在形式理性的影响下已经发生偏移，很难保证不出现违背人民意志的官僚主义行为。

（二）横向部门的共谋和内卷

由于信息壁垒被打破，横向政府部门间的交流和协作更加密切，合作和竞争成为同级政府或平级部门关系的常态化表现。为了突出本部门政绩，各行政组织形成利益集团，将各类信息进行收集、储存和应用形成数字资源，利用信息技术的共享性和互通性，通过弄虚作假的方式相互配合完成任务、达成共谋。政府组织和官员可以利用数字信息技术对数据信息进行有目的性的操作，上级政府获得的政策材料基础是下级政府选择性建构后的信息，合作产生共谋，而竞争则导致内卷。政府组织通过竞争性的做法获取资源和权力，因此在政务信息化建设上的资源进行过多投入，然而产生的边际效应却是有限的；有的部门甚至采取投机性的手段以获得晋升优势，其中的一个方式就是利用信息技术进行必要的理性算计，通过虚假数据获得上级政府的认可。

（三）治理目标的偏差

信息技术推进政府治理以精准化为导向，要求政府组织和官员将治理的目标和任务以某种标准转化为具体数值，最终以一种数字代码的方式呈现、处理与运行。以数字作为考核标准，数字指标自上而下发放，各层级迫于问责压力，会在数字区间内选择顶格管理；而为规避顶格管理下的强问责，下级政府只顾完成考核、获取政绩，不讲原则地变通，不考虑实际地执行上级命令。[5]数字化的指标本身也存在局限性，其结果导向的管理必然导致对于过程控制的不足。此外，现实中很多政策和业务具有高度复杂性，无法转化为量化的数字指标，人民的情感等也无法进行具体衡量，因此并不能真正全面覆盖群众的真实表达。

（四）工作人员角色的错位

政务信息化模式下，人民群众不再面对特定的机关部门和基层干部，而是冰冷的屏幕和机器，要了解并监督机关干部的工作情况变得更为困难。政府工作人员有多重角色定位，既是使用者，也是管理者；部分工作人员极有可能混淆自身多重身份之间的关系，模糊定位其在政务活动与网络治理中的权责和义务，就会导致角色错位；此外，甚至有些工作人员在政府机关内部会优于公众获取更快更详尽的政策信息，对政策信息进行选择性的筛选与垄断，与政府组织之外的组织、个人等达成“共谋”，从而获取个人利益。

四、总结

综上，本文通过对电子官僚主义进行构成要件上的分析得出其出现源于官僚组织的形式理性和价值理性的脱离。在信息化背景下，官僚制组织尽管得到信息技术的一定重构，但其中心地位和基本特性并未改变；某种程度上，伴随着国家治理重心的下沉以及数字化政策的持续推进，基于信息技术应用的官僚制组织对技术治理形式合理性的追求甚至不断加码，由此更容易滋生不同形态的电子官僚主义。本文基于理性官僚制的形式理性特征提出的解释框架，为理解电子官僚主义的发生逻辑提供一种分析视角，矫治电子官僚主义不是一个简单的技术问题，而是技术、组织间如何实现良性互动的问题，这需要进一步推进信息技术体制改革。

参考文献：

[1]周少来.电子官僚主义产生的组织逻辑[J].国家治理，2020（25）：13-16.

[2]陆俊.智能官僚主义的技术规制和动因分析——技术批判理论的视角[J].国家治理，2020（25）：26-29.

[3]刘永谋.技术治理、反治理与再治理：以智能治理为例[J].云南社会科学，2019（2）：29-34+2.

[4]张康之.论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报，2001（6）：4-8.

[5]韦彬，臧进喜，邓司宇.顶格管理、基层形式主义与整体性智治——基于对N市Q区的考察[J].海南大学学报（人文社会科学版），2023，41（1）：109-117.

基金项目：江苏省研究生实践创新计划项目，项目名称：政务信息化背景下电子官僚主义的识别与分析研究——以苏北地区为例（项目编号：KYCX21_1931）。

作者简介：沈珏（1995.7-），男，汉族，江苏盐城人，硕士研究生，研究方向：公共政策。