制度背后的历史逻辑

2023-04-29曹君娴

秦智 2023年4期

[摘要]近年，通过对宪法、组织法、选举法等宪法性法律的修改，进一步凸显了人民代表大会制度优势。解读我国制度的特点和优势，要研究坚持和完善人民代表大会制度背后的历史逻辑，从探索全国人民代表大会组织法的发展历程切入，根据人民代表大会制度立法演进，分析全国人民代表大会制度建设的特点，反映出时代背景对制度建设和发展的影响，进而研究我国发展过程中制度优势背后的历史逻辑及法治意义。

[关键词]制度优势；全国人大；组织法；立法沿革；历史逻辑

人民代表大会制度是符合我国实际情况的“好制度”，是全世界视角下的全新政治制度，是我国的根本政治制度。制度的落实载体是全国和各地方人民代表大会，全国人大组织法对全国人民代表大会及其常务委员会的组织和工作制度提供法律保障，研究人大制度优势背后的历史逻辑要从全国人大组织法立法演变入手。全国人民代表大会组织法距离1982年制定以来，39年后首次迎来修改，其中进行了三十八项修改。制度发展背后反映出了我国经济社会文化以及人民权利的发展过程，根据人民代表大会制度立法的发展，将立法历程分为四个阶段：初始设计阶段（1949年-1954年）、探索阶段（1954年-1982年）、恢复重建阶段（1982年-2021年）、新发展阶段（2021年-）。

一、《共同纲领》时期初始设计阶段

新中国成立之时，我国的法律处于宏观设计阶段，各项法律需要逐步建立，人民基本权利义务的行使方式等都在根据我国国情进行初始设计和建立。在1949年至1954年间，并没有关于“人民代表大会”的相关实践，在《共同纲领》中针对人民代表大会制度初见雏形，这一阶段属于人民代表大会初始设计阶段。

（一）初始设计阶段相关立法

在1949年的背景下，中国共产党号召各界人士、团结群众力量，共同开启协商建国的伟业。在9月，来自各个层面的六百多位代表参加了第一届中国人民政治协商会议。会上，代表进行民主协商通过了《共同纲领》，还通过了相关的基础性法律，[1]这是我国对人民行使权力形式进行的初次探索。同年12月4日，为了更好的让人民行使权力，通过了关于省、市、县级的人民代表会议的组织制度，这三部法律依据《共同纲领》针对各层人民代表大会的组织和召开制度进行了详细规定。1953年中央人民政府又进一步对代表的选举制度进行了立法，在3月1日公布了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，这部法律确定“全国人民代表大会”作为公民行使权力的方式，是我国对全国人民代表大会的选举程序规范化进行的首次探索和尝试。《共同纲领》作为临时宪法的作用，具有指导性作用，其中关于人民代表大会制度的内容丰富，根据共同纲领中对于人民代表大会制度的规定，当时主要职权还在由政治协商会议和人民政府来行使，人民代表大会制度还处于理论阶段，没有发挥实际价值。但是，已经对人民代表大会制度的选举程序、各级人大组织方式等进行了初始设计。

（二）初始设计阶段制度的具体实施

由于建国初期，我国对人民代表大会制度处于初始设计阶段，其中对制度内容的设计主要停留在形式上。主要表现在下面两个方面，一方面是全国人民代表大会工作时间不长，难以发挥实质价值，在闭会期间的工作没有常设机关，只能由其他机构完成。另一方面是全国人民代表大会职权划分导致工作形式化。人民代表大会只在开会期间发挥作用、行使职权，闭会期间由中央人民政府作为最高权力机关来行使权力，所以全国人民代表大会的实质性权力由人民政府来行使。人民代表会议的召集程序需要经过政府的批准，参会的代表以及名额分配确定都需要与人民政府和政治协商会议共同商定，所以实质的职责主要由全国政治协商会议和人民政府来完成。直至1953年，公布了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，对人民代表大会选举的系列工作进行了详细规定，法律公布后展开了历史上第一次全国范围普选，是制度初级设计阶段的一大进步。

二、制度的探索阶段

随着中国经济社会的发展和法制建设的完善，1954年迎来了第一个人民代表大会制度的小高潮，在实践中探索发展，制定了一系列法律和规定，这一阶段属于人民代表大会制度的探索阶段。

1954年的9月15日至28日，我们迎来了第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，这是关于人民代表大会制度的第一次实践，具有里程碑式的意义。大会通过了《中华人民共和国宪法》（即五四宪法），同天，与五四宪法共同起草的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》也公布实施了。[2]除此之外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》也随着全国组织法的公布而公布实施。全国人大组织法的公布实施奠定了基础性法律的性质，12月21日到25日，全国政治协商第二届第一次会议举行。会上提出第一届全国人民代表大会第一次会议已经召开了，政治协商会议不再代行职权，但是也肯定了政治协商会议本身统一战线的作用。就此，人民代表大会和政治协商会议的性质和职权进行了完全的划分，迎来了人民代表大会制度的“小高潮”。《全国人大组织法》是第一部关于全国人大组织法规范性的法律，是我国人民代表大会制度的巨大进步。自1949年初始设计制度后到1954年第一次进行实践，经过这几年国家经济制度、政治文化制度的确立和完善，我国对人民代表大会制度的具体实施以及全国人民代表大会的召开流程摸索出了符合我国特点的路子，在54年制定的全国人大组织法中进行了详细规定。

三、改革开放以后制度的发展阶段

1978年12月，党的十一届三中全会举行，标志着国家进入了社会主义现代化建设的新时期，我国各项经济和制度建设进入恢复建设阶段。[3]包括宪法在内的各项宪法性法律都跟随时代背景的进步进行重新制定，加快了我国人民民主和法治建设的脚步，对人民代表大会制度进一步完善有着迫切的需求，人民代表大会的作用得到切实的发挥，这一阶段属于制度的发展阶段。

1982年12月4日，第五届全国人大五次会议通过并公布施行了经全面修改后的《中华人民共和国宪法》（即八二宪法），八二宪法是在五四宪法的基础上进行制定，参考了五四宪法成功经验，结合改革开放实际，也是目前我国的现行宪法。八二宪法首先将我国的国家性质恢复为“人民民主专政”，强化人民民主原则，扩大职权并对组织结构进行了详细规定。此时，人民代表大会制度的体系初步建立，形成了以全国人民代表大会及其常务委员会为主体、从中央到地方各级全覆盖的独特体系。公布实施了1982年《全国人民代表大会组织法》，[4]本次立法将政府等其他职能机构与全国人民代表大会组织划分开，制度建立成熟，此后充分发挥了作用，展现了制度活力。1987年到1992年，以各级人民代表大会（包括村委会、居委会）为支持的人民代表大会制度法律群形成。

四、新时代下制度的新发展阶段

2020年8月8日，全国人大常委会首次通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法（修正草案）》。2021年3月，关于全国人大组织法修改的决定通过，共修改三十八项，本次修改汇聚了三十多年来人民代表大会制度实践的结晶，将人民代表大会制度的理论和实践推向了新的高度和阶段。这一阶段属于制度的新发展阶段。

（一）修改的特点和内容

本次修改是完成了党和国家的一项重大战略任务。全国人民代表大会制度是上到关系党和国家发展的制度，下到关系社会公民每一个人日常生活的制度，关于全国人大组织法的修改和完善早在加强党的政治建设的意见中就明确提出，本次修改是符合党和国家期盼的，是完成了党和国家的一项重大的战略任务。[5]

本次修改是紧跟时代发展变化的一次修改。这次修改在宏观思想和具体组织细节方面都进行了全面修改，结合了三十多年的实践过程中总结的经验，结合时代发展的变化进行了完善和修订。[6]一方面，在1982年制定实施以来，随着实践过程的探索，发现了一部分规定在落实过程中存在实施难、程序不符合习惯等问题。在每年大会的召开过程中，会议也逐渐摸索出了一套符合我国实际情况，符合人们办事开会习惯的流程制度，包括在职责划分过程中也存在同样的问题，在这次修改中结合多年来的经验，进一步推动全国人大组织法的实施性，真正做到有法所依、有法必依。另一方面，1982年来我国政治经济社会高速发展，全国人大组织法中的部分条文已经不能适应新时代的需求了，同时也有些制度需要适应社会发展增加进来。例如对于国家监察机关的相关规定，为了适应监察制度的规定，全国人民代表大会制度要进一步进行完善，将国家监察委员会作为提交议案的主体增加进来。[7]

（二）修改背后的理论支撑

充分体现代表主体地位。修改后的全国人大组织法对代表的工作和地位进行了专章规定，这是对代表工作的肯定和认可，也是鼓励代表发挥职能作用，代表人民，为人民发声，将人民关注和影响人民生活的大事、小事、家常事反映给党和国家。我国代表不是专职制度，大多数代表是“兼职代表”，这就意味着来自各个岗位、各个层级的代表，最能发出人民的声音，最了解基层群众的现状，最理解人民关注的是什么事，是我国的一大优势。但是这种情况也导致在会议期间，代表的主要业务会受到会议的影响，这就要求制度要维护代表的利益、肯定代表的工作和价值。因此，本次制度的修改是给各位代表打的一剂安心针，充分体现了代表的主体地位，肯定了代表的工作，规定了在各个方面对代表的工作进行支持和保障。[8]

对民主提出更高的要求。全国人大组织法修订以来，“全过程民主”引发大家热议，[9]此概念增加进全国人大组织法标志着我国的民主程度前进了一大步，[10]对全国人大制度的决议过程和通过程序提出了更高的要求，让全国人大组织法真正做到为人民服务，让全国人大代表人民的声音。这就要求从源头开始、在过程中、结果中都将人民的声音和意见充分考虑进来，不仅仅是在结果上征求民主和发挥公民的力量，在全流程各个环节都保证民主，让人民的声音回响在每一个文字上。[11]而“全过程民主”的提出也并不是泛泛之谈，“人大代表与人民群众话家常”等多个案例都在切实落实全过程民主。

五、结语

全国人大组织法的发展历程也反映了我国社会民主的进程，也体现了我国各个时期发展的特点。[12]近年来，人们对全国人民代表大会组织制度的关注也越来越高，全国人民代表大会也不再是居于神坛的制度，随着实践的经验，全国人大制度越来越走进人们的生活，解决人民的问题，人们对制度的信任度和依赖感逐步提高，我国的经济、政治文化生活的稳定发展离不开制度的每一步完善。梳理和归纳制度背后的历史逻辑，让我们更加了解制度在发展过程中遇到的问题，制度在发展过程中逐渐形成的优势和特点，更好的让制度为国家和人民服务，促进法治进步。

注释：

①中国人大网中公布的第十三届全国人民代表大会第四次会议议程。

参考文献：

[1]徐仁进.全国人大及常委会组织制度和工作程序立法历史沿革［J］．人大研究，2021（3）：19-24.

[2]黄宇菲.全国人民代表大会组织法的发展历程和法治意义［J］．中国法律评论，2021（2）：179-186.

[3]综合.“四次酝酿三次搁置”—设立地方人大常委会过程［J］．法治与社会，2019（8）：66-67.

[4]叶晓川，万其刚.落实国家机构组织法定原则修改完善国家机构组织法［J］．行政管理改革，2021（2）：42-47.

[5]李志平，张阿樱.党的全面领导的涵义、制度化框架及其优势［J］．黑龙江省社会主义学院学报.2020（2）：47-51.

[6]赵希胜.继往开来奋发向前努力谱写新时代人大工作新篇章［J］．山东人大工作.2020（9）：19-21.

[7]舒颖.全国人大组织法首次获修：三大亮点解读［J］．中国人大，2021（6）：49.

[8]刘文学.“一法一规则”修正：筑牢“全过程民主”的法律基石［J］．中国人大，2021（2）：30.

[9]李发尔.30多年来首次修改意义重大—上海代表团审议“一法一规则”［J］．上海人大，2021（3）：15.