财政分权视角下央地关系研究

[摘要]随着中国的经济制度在改革和发展中显现出巨大生命力，地方政府不但成为国家政权的主要组成部门，在财政方面也具有显著的影响力。但伴随着改革的逐步深化，地方政府权力的膨胀对中国经济发展带来了一定的负面影响。为抑制地方政府权力膨胀带来的负面影响，中央出台了以实现“分税制”为核心内容的财税体制改革方针。本文基于财政分权视角，主要从经济、政治、文化、社会等方面研究财政分权背景下央地关系的发展变化，同时对中国财政分权现状进行分析，并借此对财政分权的改革思路进行相应思考，以期更好地为央地关系提出商榷。

[关键词]财政分权；央地关系；改革思路

[中图分类号]F81 [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.029

改革开放以来，中国的经济发展速度迅猛，但是地方政府的权力也随之膨胀。中央与地方关系是国家体制中纵向权力与资源分配的基本关系[1]，而在改革开放浪潮的翻涌下与经济快速增长的游弋中，中国的央地关系历经由集权到分权再到集权与分权相结合的过程。在这一过程中，中央与地区政府之间出现了利益冲突现象，并愈演愈烈，央地关系不断恶化。因此如何处理好中央政府与地方政府之间关系，成为中国政治领域里亟待解决的问题之一。为缓解矛盾，中央政府不得不出台一些改革措施以改变这种状况，如分税制改革等。

虽然在经济体制下的央地关系实践中已经取得一定成果，但央地关系的改革与调整却难以实现对传统国家治理模式的突破，也难以有效避免央地关系的“统死放乱”怪圈和周期性震荡[2]。由于局域性经济制度的不同以及地区差异带来的不同影响等原因，导致对于央地关系如何处理存在着很大的争议。而中央与地方关系作为国家治理体系中的重要环节，有着尤为重要的意义，它不仅关系到国家和民族前途命运，而且也是实现中国梦和社会主义现代化建设道路中不可缺少的环节。因此研究央地关系问题的重要性不言而喻。

一、财政分权背景下央地关系的发展变化

（一）经济方面

1.中央与地方之间关系变化

从计划经济向市场经济转变，中国逐步在开放与发展中得到前进。随着改革开放的不断深入，在市场经济的条件下，地方政府权力逐渐扩大。在地方政府的推动下，中国建立了社会主义市场经济体制。随着时间的流逝，中国逐渐形成“区域经济一体化”的发展趋势，中央集权与区域分化之间矛盾进一步加深。地方政府通过与周边经济合作区建立起来自己的区域经济市场网络。

2.中央与中央政府和省级政府关系变化

从建国初期到改革开放前，中国一直实行苏联式的集中计划经济制度。随着改革的深入，中央和中央政府对地方财政收入和支出有了很大程度上的自主权。在计划经济体制下形成“命令主义”“统一指挥原则”等一系列制度规定，地方发展主要依靠行政命令和行政指令。这导致中国经济发展过程中产生资源配置不合理、效率低下以及市场失灵等问题，从而影响国家经济发展。

而在从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的不易求索中[3]，涌现许多难题，诸如中央对各省市的事权划分不合理，地方政府不作为；国家职能转移到中央政府后，地方政府开始插手市场领域内的事务；对市场缺乏信任，市场缺乏活力；基础设施建设、社会保障等方面的公共产品供给不足。从财政收支看，在分税制改革后中央财政收入逐年增加而省财政收入连年下降，中央和省级之间财政收入差距加大。为解决地方经济发展问题，中央政府制定并实施一系列相关政策文件，通过法律法规和行政手段使中国成为一个较为规范的社会主义国家。

（二）政治方面

从理论上看，央地关系是国家权力与地方权力的博弈过程。这说明中国在经济发展过程中，中央与地方之间并没有完全按照市场经济原则进行有效分配关系，因此导致中国央地关系不合理的状况存在。

从实际情况看，一是省级政府较之于中央政府在央地关系中处于从属地位。虽然中央政府具有很大的决策权和执行机构，但省级政府并不是独立于中央政府之外的存在。省级政府和中央政府是两个相对独立而又相互依赖的团体，其权力有限，地方政府不能以自身利益为基础来影响中央决策的实施。中央政府逐渐掌握了对下级政府财政收入分配、税收征收等权力，但同时也导致中央与地方矛盾不断加剧；二是分税制后存在中央与省级政府利益冲突问题。这主要表现在分税制对地方税有较大影响；分税制后各个省市财政收入增长明显低于全国水平；分税制后中央政府向地方征收的税收较少、支出规模扩大[4]；分税制使地方政府税收流失严重。

（三）文化方面

分税制在使中央财政收入集中度上升的同时，也在一定程度上提高了中央政府的权威，抑制了地方政府权力膨胀。而中央政府对经济社会发展与改革开放提出新要求：要求政府间合作程度逐步提高、在发展过程中需要更加注重社会公平问题、在改革过程中需要更加注重环境保护问题、不断提高中央政府在决策层面上的影响力。

（四）社会方面

在中国跨越传统社会向着现代社会大步跨进的发展趋势下，人们开始追求更高层次的发展，要求更多的自由权利以及大大加深维护自身利益的理念。这便需要权威和高效相结合的政府进行管理和调节。

二、中国财政分权现状及分析

改革开放以来中国经济制度发生了重大的变迁[5]，尤其是二十世纪90年代以来，中国的对外开放程度不断提高，外商投资企业大量涌入中国。由于缺乏足够稳定的经济环境，地方政府为吸引外资企业和吸引人才开始寻求自己的发展之路。为使外商企业在中国投资时能获得稳定的税收支持，地方政府通过各种途径不断扩大自己经济发展的成果。与此同时，地方政府为追求更多的税收收入和更好的经济发展成果，也开始积极扩大中央和地方之间以及地区之间的财政收入分配差距[6]。

由于中国实行分税制改革以来财政收入中分成比例不断提高，这就使得不同地区之间和地区内部出现不平衡的现象。因此为稳定中央和地方之间、地区内部利益集团之间以及地区政府内部利益集团之间的平衡，中央开始对分税制进行改革，并通过“分税”来实现央地之间财力分配平衡。中央作为主体，将分税制改革进行试点实施和推行，并对这些地方试点实行监督管理措施。因而为防止地方政府滥用权力侵害人民利益、国家利益以及财政分配等现象，必须要以保证整个央地税收分配体系稳定为前提条件。

而财政分权是一种利益结构和权力结构的变化。一方面，经济发展使得地方政府获得更多的资源分配权力；另一方面，这些地方政府往往为增加自己的收入，会利用对这些资源的垄断性权利而谋取不正当利益甚至是产生腐败行为。因此财政分权不仅是一种权力下放和利益分享关系，亦是一种利益博弈、激励和约束机制问题。这便需要建立合理的体制以防止各级政府为追求自身经济利益而滥用这种权力。故而随着市场经济体系建设不断深入、市场经济体制不断完善及人民生活水平不断提高，财政分权需要解决中央和地方之间在经济发展、社会公平、政治民主方面不协调的矛盾和问题。

在历史的洪流与时代的潮水中经行，中国的财政分权已然处于第三阶段。但是，从现在中国财政分权的现状看，仍然存在着以下几个方面问题。

（一）权限划分不明确

中国的财政分权是在政府之间实行分权，但是分税制改革后，由于各级政府之间的权限划分不明确，导致各级政府都在各自分税制中寻求利益最大化进而使得事权与财权之间不匹配，并未将财政分权与事权分权结合起来，事权与财权之间的关系有待妥善处理。由于分税制改革后各地方政府间的事权划分不明确，导致地方政府之间为追求更多税收而对某些事项采取不作为的方式来逃避自己应承担的义务。

（二）利益分配不平衡

由于分税制改革没有得到及时完善，央地之间存在着利益分配不平衡现象，央地间收入不平衡。分税制改革后地方税收收入增长过快，但由于全国性的宏观调控政策在地方的应用上存在着差异，导致地方经济发展缓慢。因此地方政府在财力不足情况下，可能会通过税收来弥补财政缺口。

（三）财政分权认识不足

财政分权在具体实践操作中常常仅局限于某一特定方面的内容，导致对财政分权认识不足。而由于对财政分权认识不足，地方政府为追求自己的利益而导致一些违规现象时有发生。譬如分税制改革后，地方政府为追求更多的税收而出现重复征税的现象。

三、财政分权的改革思路

（一）坚持财政分权改革的基本思路

首先，在目前经济全球化和区域经济一体化背景下[7]，财政分权必须以国家为单位进行分析。中央政府必须进行职能转变，以便于更好地适应市场经济体制建设。其次，在税收制度方面，中央政府应该增加税种和税率来扩大中央财政收入，以加大地方税收征管力度来解决地方政府权力膨胀的问题。最后，应减少中央对地方政府的干预，提高中央政府行政管理水平，减少政府对微观经济生活干预程度，改变过去地方政府官员在中央和国务院的地位过低，而中央官员在各级地方政府中又处于主导地位的情况。

（二）消除地方政府权力膨胀带来的负面影响

首先，要加强法制建设以防止权力滥用。其次，要加强税务机关执法，进行行政改革，并改革和完善有效的地方官员业绩考核制度和激励机制，以激发各级官员的工作积极性使其更好地为人民服务。最后，完善社会保障体系，实现居民生活水平稳步提高。

（三）加强财政监督和控制以减少风险

首先，要建立并完善法律体系以保证财政资金安全运行。其次，要加快建立转移支付制度，提高地区间财力均衡。最后，进行预算分配，不但可以促进各地区间经济发展的平衡以及提高人民的生活水平，更好地进行财政分权管理以减少地方政府行为不当造成的不利影响及腐败等问题，而且可以避免因为预算支出安排带来对中央与地方之间利益关系的过分关注而造成中央与地方之间经济矛盾、社会冲突问题，为财政分权视角下解决中央与地方利益分配问题提供参考方案并促进其进一步发展。

四、结语

在财政分权背景下，国家中央与地方之间存在着千丝万缕的联系。通过中央政府与省、市、县等一级政府之间的财政关系来看，中央在财政收入分配中处于优势地位，并且国家中央又是地方政府的经济决策中心，因此为解决中央与地方之间的矛盾，就需要在国家与地方之间建立起一个合理的财政分权体系。而地方政府财政分税制改革的核心是通过财政支出和税收政策，解决中国地方政府财力不足问题，以合理划分中央与地方事权、合理划分中央与地方财权为基本原则。

参考文献：

[1]景跃进，等.当代中国政府与政治[M].北京：中国政法大学出版社.2016.

[2]封丽霞.国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角[J].东方法学，2020（2）：54-64.

[3]廖心文.从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变——试论毛泽东、邓小平对我国经济体制的探索[J].党的文献，2008（6）：50-55.

[4]王晓民.分税制改革对地方税收和财政的影响研究[J].商业经济研究，2015（26）：110-111.

[5]许经勇.改革开放以来中国经济制度变迁回顾与思考[J].西部论坛，2021，31（1）：1-11.

[6]贾晓俊.发挥两个积极性：我国央地财政关系百年变迁[N].中国社会科学报，2021-11-24（003）.

[7]马春林，吴冲锋.全球经济一体化还是区域经济一体化——经济全球化的发展趋势分析[J].管理科学学报，2003（6）：1-7.

作者简介：刘思妍（2002.11-），女，汉族，福建泉州人，本科在读，研究方向：国际事务与国际关系。