政府信息公开与第三方权益的保护

[摘要]新《政府信息公开条例》的目的旨在保障公民知情权，将涉及第三方权益的个人隐私与商业秘密设置成政府信息公开的例外，体现了保障知情权不能以牺牲第三方隐私利益为代价，还以设置征求第三方意见的协商程序性机制进一步明确对隐私利益的实体权保障。但是行政机关对个人隐私、商业秘密的认定存在争议，忽视了公共利益与隐私利益矛盾冲突的关键衡量机制，且程序上征求第三方意见时对第三方意见的性质、强度与适用存在理解偏差。行政机关能否合理运用征求第三方意见的协商机制关系到申请人的知情权、社会公共利益以及行政机关的公信力。因此，有必要进一步探讨政府信息公开中征求第三方意见的适用，在合法界定个人隐私与商业秘密的范畴的基础上，充分运用公共利益，合理运用征求第三方意见的程序并最终做出决定。

[关键词]政府信息公开；个人隐私；商业秘密；征求第三方意见

一、政府信息公开涉及第三方权益的实体问题

（一）个人隐私与商业秘密内涵不明

1.政府信息与商业秘密的认定标准存在困难。

个人隐私是指个人信息中个人不愿意让公众知晓其并未向公众公开的，具有隐私性且与公共利益无关。其中，私密性的判断在法无明文的情况下存在认定困难；商业秘密在《反不正当竞争法》中定义为公众并未知悉，对企业具有竞争优势价值并已经采取一定保护措施的商业信息。关于该定义在政府信息公开的领域能否适用也存在争议，因为前者侧重保护智力成果，而在政府信息公开领域则侧重于知情权。

2.个人隐私与商业秘密存在扩大适用的状况。

新修订的《政府信息公开条例》有涉及“第三方同意”的规定，行政机关将此第三方协商程序实体化，直接以第三方不同意公开作为认定属于个人隐私与商业秘密的唯一判断标准，该做法于法无据。

（二）公开利益的识别与运用缺乏动力

行政机关有义务在涉及到重大公共利益时，为了保证公共利益对第三方不同意公开的信息予以公开。[1]实践中行政机关通常仅仅以第三方不同意为由拒绝公开，并未涉及对公共利益的识别与运用，使得该项法律制度难以实体化，不利于政府信息公开制度发挥保护社会公共利益的价值。

二、政府信息公开涉及第三方权益的程序问题

（一）第三方意见性质——法定义务与自由裁量之争

征求第三方意见的协商机制是否属于行政机关的必经程序存在现实争议。赞同“法定义务说”的法院将征求第三方意见作为必经程序，在法院纠错时会认为行政机关对于涉及第三人权益的信息未进行征询是适用程序错误。持第二种观点的法院认为征求第三方意见的协商机制启动与否属于行政机关的自由裁量，若是行政机关认为明确属于政府信息公开豁免的范围，可以直接答复申请人不予公开。行政机关在对是否涉及第三人隐私、商业秘密存在判断困难需要征求第三方意见进一步明确时，可以启动征求第三方意见的程序。[2]

（二）第三方意见强度——个人利益与公共利益衡量

当申请政府公开的信息涉及到第三方利益时会损害相关人权益，公众利益与第三方权益会产生微妙的对抗关系。行政机关对涉及第三方权益的信息决定公开的前提一定是认为不公开将会对社会利益造成重大影响，如果选择使个人隐私和商业秘密被公之于众，此时应偏向于公众知情权的公共利益，以牺牲较小的第三方权益的方式保护较大的公共利益。

我国多数政府信息公开案件中行政机关均一开始就启动征求第三方意见的程序，缺乏行政机关独立进行价值判断与利益权衡的过程。因为启动征询第三方意见的程序后，第三方通常做出不同意公开的意见，这一定程度上也会缩小政府信息公开的范围。[3]行政机关直接以第三方不同意意见作出的不公开答复缺乏合法性依据，关键的公共利益与隐私利益的衡量却被忽视，即使进行利益衡量，也存在技术上的挑战。利益作为抽象法律概念，衡量的标准的多样性、数据时代利益载体的多变性以及衡量因素的复杂性及次序的不定性都会导致利益衡量实际操作的困难。

（三）第三方意见适用——不予区分与过度依赖困境

1.不予区分

实务中引进“信息可分割性”原则的效果并不理想。当知情权人申请公开的政府信息中既涉及商业秘密与个人隐私等不得公开的事项，又有属于可以公开的其他信息时，能作区分处理的情况下需要行政机关出于最大限度保障知情权的目的进行区分。[4]法官主观上将本应主动进行的区分行为定位成“多此一举”，实践中法官缺乏主动区分的动力也正是为了规避反政府信息公开诉讼的风险。

2.过度依赖

征求第三方意见本质上属于程序性事项，目的在于保护第三方隐私权的实体权利。因此即使第三方不同意的，其也并不具有一票否决的权利。行政机关不能仅仅以第三方不同意作为自己作出不公开答复的唯一依据，此举不仅没有充分尽到审查的职责，更有将本该属于自己的责任推卸到拥有个人隐私权的一方。

三、行政机关处理涉及第三方权益的路径分析

（一）适当界定个人隐私与商业秘密

1.适当限缩个人隐私、商业秘密的范围

与《个人信息保护法》的立法目的不同，政府信息公开的特殊领域侧重于“以公开为常态”，也就是最大限度实现公共利益，充分保障公众的知情权。虽然个人隐私与商业秘密属于绝对例外的情况，但是司法界定中存在违背立法目的的扩大化倾向；尤其在数字信息时代，对于个人隐私、商业秘密概念界定存在的灰色地带过于庞大，若是都纳入政府信息公开领域的豁免范围不利于立法宗旨的实现。

因此，行政机关需要结合具体情况对申请人申请公开的个人秘密与商业隐私进行分析，[5]明确批判仅仅依靠第三方意见就认定构成商业秘密与个人隐私的判断。从正面着手，可以通过单列个人秘密与商业隐私并对二者的范围进行细化，明确在政府信息公开领域中立法目的指导下应当保护的个人隐私与商业秘密。从反面着手，还可以通过单列个人隐私、商业秘密的排除适用情况，将依据立法目的本不应保护的排除在外；涉及到个人隐私与商业秘密概念中的阴影地带应尽量排除，例如行政机关履职过程中制定的信息虽然一般涉及到企业的研发成果，但一般并不涉及到商业秘密。例如若是公开仅仅会对企业产生间接影响而非直接影响的信息，本质上都不属于政府信息公开领域商业秘密的范畴。再如公众知晓的、已经失去了商业价值的商业秘密等。

2.法官采取换位思考的角度

法官应当先判断是否涉及私生活领域，再站在普通大众的思考角度分析是否愿意公开，若不愿意公开的则属于个人隐私具备“私密性”。法官对于商业秘密的判断应站在拥有该信息的企业等角度，通过专业的数据进行支撑，参考商业专业人士的意见来判断该信息对企业的竞争优势影响力的大小。

（二）合理运用公共利益

在行政机关认为涉及到个人秘密与商业隐私的前提下，行政机关则应当再对隐私利益与公共利益权衡，并最终做出公开与否的决定。[6]其一，应培养行政机关人员主动运用公共利益衡量的机制，法官主动的启动利益衡量机制能够实现对公共利益的保障，防止公众知情权的不合理扩张。其二，还要提高行政机关人员进行公共利益与隐私利益衡量机制时的专业技术，此处的首要关键是判断是否涉及公共利益的范畴以及影响公共利益程度的大小。运用公共利益既要分析事实状态，也不能忽视政府信息公开涉及到的价值判断，可以将政府信息公开领域中的公共利益类型化进行分析，按照条例大致可以分为公共安全与健康利益、公共财政监督利益、公共基础资源配置利益以及对公务人员活动监督的利益。

（三）完善征求第三方意见程序

1.将征求第三方意见作为行政机关的自由裁量

第三方意见在政府信息公开领域中具有特殊性，不必然启动征求第三方意见的程序有利于缩短公开答复时间并提高信息公开的效率，节省人力物力。因此基于上述对行政效率与成本的考量，启动第三方协商机制的时机应当是行政机关对个人隐私、商业秘密与公共利益进行权衡后。法院纠错时仅仅以行政机关未征询而做出决定作为程序错误予以否认，对后续界定隐私利益以及运用公共利益衡量造成司法诉累。当然持否定的观点认为这是对第三方权益的充分保障，不能在程序上予以剥夺。

笔者认为法律条文中，个人隐私与商业秘密本就属于政府信息公开豁免的范围内，法律已经对其持绝对的保护。若是行政机关判定属于个人隐私或者商业秘密，并未采取征询的情况下向申请人做出不予公开答复，对第三方权益并无实质性影响。若是行政机关认为并未涉及第三方利益，未征询第三方意见也是顺理成章之举，不存在对第三方利益程序上的剥夺。涉及到利益的第三方可以通过提起行政诉讼的方式对自己进行救济，由法院对政府信息公开范围中涉及个人隐私与商业秘密来进行司法判决。

2.综合衡量个人利益与公共利益

在政府信息公开中本身存在对利益平衡的价值追求，体现在征求第三方意见的协商程序中就是在进行隐私利益与公共利益的衡量。法院实践中更倾向于保护隐私利益，但是当隐私利益与公共利益的比重发生变化，则需要行政机关进行专业的分析判断。

①行政机关人员应当具有主动适用公共利益标准的自觉性。当第三方不同意公开影响到重大社会公共利益时，应当主动进行衡量判断影响程度的对社会、个人的影响力。

②应建立具体的裁量标准和程序。对于纳入考量的因素以及考量因素的先后顺序与重要性给予规定，当然立法难以做到事无巨细，只要大致框定范围，给予行政机关人员考量的具体框架及流程，保持规范性与灵活性并存。

③借鉴经济学分析的视角。公共利益作为社会福祉，行政机关可以考量政府信息公开后带来的直接公共利益或者不予公开的情况下带来的社会影响，既要考量短期效果，更要重视长远的利益价值，将时间跨度拉长后的公共利益不仅惠及知情人，甚至可能惠及隐私权人。行政机关应当立足当下也要考虑未来，在充分推断利益和损失后，做出有利于公共福祉的判断；同时应当认识到此处的公共利益不仅包括知情权人实现权益所带来的社会价值，还包括申请公开的信息本身所带来的价值。

④运用比例原则。首先要从《政府信息公开条例》的目的出发，“以公开为原则，不公开为例外”。比例原则在政府信息领域运用要更好实现保障知情权的目标。[7]其次要求在多种可供选择以实现目标的方案中选择损害最小的，此处着重考量公开的隐私权益是否为维护更大的公共利益所必需。最后要求维护的公共利益应远大于个人利益，以此实现手段与结果的均衡，行政机关有义务除了公共利益外，保障公民个人隐私与商业秘密不受非法的利用。因此对隐私权益进行不得已的破坏时，不仅要求保护的公共利益更大，而且还需要公共利益足够大于隐私利益。

3.主动适用区分原则

①要认识到区分原则的适用语境。一方面需要申请公开的信息可以进行区分处理；另一方面只有在申请人申请的政府信息中既涉及到应当予以公开的信息，又涉及到无法公开的个人隐私商业秘密时才可以适用。

②行政机关应提高主动性。行政机关有义务保证知情权人充分获取本可以公开的信息，应主动进行专业判断，惩罚行政机关怠政、消极不作为的工作态度；主动对申请公开的个人信息中并未涉及个人隐私与商业秘密的部分予以区分，以此最大程度保障申请人的知情权，这也能充分体现政务服务、阳光政府的勤勉形象。

③细化不作区分处理的后果。不论行政机关未做区分完全公开还是行政机关完全不予公开，都会在后续的行政司法救济中增加知情权人或者隐私权人的诉讼成本。[8]除了行政机关自觉外，还需要通过设置行政机关的内部行政规范对行政机关怠政进行约束与监督。

4.行政机关独立判断

行政机关应提高独立性。[9]不可否认，在隐私权人、申请公开人及行政机关的三方法律关系中，隐私权人作为第三方意见影响着行政机关公开决定的做出及公民知情权的行使状况，但是要始终牢记行政机关在作出答复决定中的主导地位。行政机关代表国家行使政府信息公开的公权力，具有强制性、命令性，不能因为怠政而将决定权与风险转嫁并分散到隐私权人身上。

四、结语

政府信息公开对涉及第三方权益的信息要求政府恰当行使公开职权，正确处理利益冲突。政府信息公开并非以损害第三方的隐私权益为代价的，所以法律规定征求第三方意见的协商机制予以保障。行政机关应当判断是否属于涉及到第三方利益的个人隐私与商业秘密，当涉及到隐私利益及公共利益时必须充分运通公共利益衡量机制。

为了避免征求第三方意见的程序性协商机制实体化，行政机关将意见作为判断的唯一标准，应将协商程序进一步完善。征询第三方意见程序并非必然启动，只有涉及到上述公共利益与隐私利益比重相当且难以权衡时，第三方意见可以作为补充说明。针对怠政的现象，应督促行政机关主动适用区分原则，最大程度保障公众知情权，对应当予以公开的信息主动公开，提高自身主动性。针对过度依赖第三方意见的现象，应重点关注公共利益与隐私利益的衡量机制，提高自身的专业性。

本文梳理了实体性与程序性问题，试图督促行政机关明晰自身的角色定位，从而合理运用征求第三方意见的程序行使信息公开的职权。

参考文献：

[1]蒋艳.政府信息公开中个人隐私保护研究——以《政府信息公开条例》第15条为视角[J].安徽行政学院学报，2020（2）：34-39.

[2]周林兴，周丽.政府数据开放中的隐私信息治理研究[J].图书馆学研究，2019（12）：41-47.

[3]刘桂敏.个人隐私权与公众知情权的冲突与选择[J].山东审判，2015，31（5）：72-75.

[4]蔡星月.个人隐私信息公开豁免的双重界限[J].行政法学研究，2019（3）：134-144.

[5]杨登峰.政府强制公开第三人信息程序之完善[J].法学，2015（10）：93-101.

[6]施立伟，彭振伟.涉及商业秘密的政府信息公开问题初探[J].上海公安高等专科学校学报，2011，21（2）：85-88.

[7]崔雪丽.政府信息公开与秘密保护的利益衡平[J].江西社会科学，2014，34（7）：167-172.

[8]袁仁能.政府信息公开与保密中的利益平衡[J].行政论坛，2007（6）：52-54.

[9]葛蕊.涉及第三方权益的政府信息公开问题研究[D].北京：北京交通大学，2021.

作者简介：曾凤仪（2000.4-），女，汉族，江苏淮安人，硕士，研究方向：法治政府与依法行政。