技术+治理：预算和绩效管理一体化的融合路径

2023-04-29李文彬吴梦梦

学习论坛 2023年6期

李文彬吴梦梦

［收稿日期］2023-08-03

［基金项目］本文为国家社科基金一般项目“我国政府部门预算参与和管理绩效作用机理的模型建构与实证检验研究”（20BZZ060）的阶段性成果

［作者简介］1.李文彬（ 1976— ），男，广东云浮人，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师；2.吴梦梦（ 1998— ），女，河南焦作人，华南理工大学公共管理学院硕士研究生。

［摘要］我国全面实施预算绩效管理要求实现预算和绩效管理一体化以解决预算与绩效“两张皮”的问题。因此，对预算和绩效管理一体化融合的逻辑进行概念构建和实践检验具有重要研究意义。首先，建立预算和绩效管理一体化的“技术+治理”逻辑框架，构建技术、治理和两者相融合的一体化逻辑。其次，运用该逻辑框架对我国地方预算和绩效管理一体化的实践进行分析，发现其存在数据瓶颈与流程脱节等技术性不足，不均衡、碎片化和脱嵌等治理性缺陷以及两者融合的赋能受限、连接松散和引领乏力的问题。再次，为持续提升预算和绩效管理的一体化水平，未来仍需优化数字技术运用和再造预算管理流程，构建“微协同”和“大联动”格局，并强化技术和治理两条路径的协同。

［关键词］预算和绩效管理一体化；技术；治理；协同联动

［中图分类号］F812.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003-7608（2023）06-0060-09

一、问题提出与文献回顾

预算和绩效管理的一体化融合是绩效预算改革的一大难题。在西方国家推行绩效预算过程中，绩效信息因其曾经沦为摆设而被戏称为“橱窗的装饰”；按绩效信息对预算分配的影响程度可划分为展示型、告知型和直接影响型绩效预算［1］，只有最后者才实现了预算与绩效结果的一体化，但其实践却凤毛麟角。究其原因，党派博弈使得预算分配主要取决于政治利益算计，而非绩效结果计算。可见，在西方的政治化预算管理情境中，绩效信息对预算过程的影响非常有限。比如，针对智利的研究发现，绩效信息主要运用于预算执行而非预算编制和批准环节［2］；对意大利中央部门的研究显示，预算与战略规划相偏离［3］；对欧洲城市的分析表明，绩效信息与预算信息的结合度因城市而异［4］；对德国和意大利城市的研究揭示，绩效信息主要用于部门管理而非议会政治［5］；美国联邦政府PART的绩效信息也主要运用于预算管理局的预算编制而非国会的预算审批［6］，同时，州政府的绩效预算运行结果亦显示，法律基础、绩效管理制度、议会责任分工、能力建设是影响绩效预算的重要因素［7］。可见，西方国家的绩效预算实践遇到瓶颈，以绩效信息决定预算分配的绩效预算“初心”难以实现，绩效预算必须寻求其他出路。对此，有学者提出要从更广阔的管理和部门对话等场景来理解绩效预算［8］，应该将绩效预算转变为绩效预算管理［9］。也就是说，要跳出传统关于绩效预算的狭义理解，将绩效信息的应用置于战略规划、预算决策、预算管理、项目管理和跨部门协作的广阔场景，最大限度发挥绩效信息对预算过程的渗透、扩散和外溢效应，进而形成预算和绩效管理一体化的格局。

21世纪以来，绩效导向也成为我国各级财政预算资金分配、使用、管理和监督的重要依据，“花钱必问效”“无效必问责”成为预算管理的指挥棒。2014年新《预算法》修订的亮点之一是“绩效”入法且共有6处被提及；2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求实现预算和绩效管理一体化，解决预算与绩效“两张皮”的问题。预算和绩效管理一体化，包括主体、过程、对象、权责、信息子系统的一体融合［10］，或者是预算编制审批与绩效目标相融合、预算执行与绩效监督相融合、预算调整与绩效控制相融合、预算分析与绩效评价相融合以及预算结果评价与绩效应用相融合［11］。目前，我国的预算和绩效管理一体化实践在制度建设、绩效信息先导性作用以及跨部门协调等方面存在不足，应以绩效目标为核心［12］，从相关法律法规建设、各主体职责确定、既有预算流程再造以及一体化技术手段改革等方面加以推进［13］。可见，学界对预算和绩效管理一体化的内涵进行了界定并初步分析了存在的问题，也提出了解决思路。但是，学界对于两者的融合逻辑、我国地方政府在这方面的实践探索与反思还未形成理论分析框架。这也就为本文提供了研究空间：建立“技术+治理”的概念框架，提出预算和绩效管理一体化的融合逻辑，并以此分析我国地方预算和绩效管理一体化的实践探索与提出优化路径建议。

二、技术+治理：预算和绩效管理一体化的融合逻辑

预算和绩效管理一体化，意味着绩效管理的理念、内容、方法和流程嵌入预算管理的全过程，以绩效统领财政政策制定、预算资金分配与管理和公共项目管理，预算管理的参与者均需接受绩效管理技术要求的约束，并将绩效作为制度设计、政策检视、管理问责、行为审视的关键标准，实现谋事以效、按效预钱、以效促管和提质增效。这就需要技术和治理的双轮驱动，以技术的精确与精细特质和治理的协同与联动特点，以及技术和治理相结合共同实现预算和绩效管理的一体化。

首先，技术的逻辑。预算和绩效管理一体化的技术逻辑是以数据为基础，以指标体系为工具，按照绩效管理的方法和流程，对预算支出绩效进行估计、测量、识别、诊断，产生高质量的绩效信息，为预算管理、部门管理和政策优化提供参考，推动以循证绩效信息为基础的绩效学习。这一体系包括了数据技术、指标与目标技术、评价技术和流程技术。一是数据技术。绩效评价本质上是绩效数据的测量、识别、诊断与分析过程，数据成为绩效评价的基础设施［14］。数据技术包括数据收集、整理、筛选和分析技术。二是指标与目标技术。预算绩效管理的关键载体是指标及其目标值，绩效信息的生产以绩效指标设计、目标值设置和指标测量的技术为依托。三是评价技术。具体包含对预算支出的第三方评价、目标比较、部门或项目绩效的纵向与横向比较、成本—效益分析、满意度调查、信度和效度分析等方面的技术。四是流程技术。预算管理的主要环节包括预算申报、预算评审、预算审议、预算执行与调整、预算监督和预算决算，而绩效管理则包含事前绩效评估（含绩效目标审核）、目标实施、事中绩效监控、事后绩效评价、绩效沟通反馈、评价结果应用等环节。预算和绩效管理一体化的流程技术则需要将事前绩效评估或绩效目标审核与预算评审相结合、事中绩效监控与预算监督及调整相结合、事后绩效评价与预算安排及决算相结合。技术逻辑的本质是以精确的数据，遵循科学的方法与流程，精准预估、测量预算支出的绩效，为各种应用场景提供高质量、精细化的绩效信息。

其次，治理的逻辑。预算和绩效管理一体化的治理逻辑意指构建立法机关、财政部门、预算部门（单位）、监察和审计机关等多主体联动协同格局，形成多主体“治理”的合力。一是多主体的联动。所谓联动，是指预算绩效管理过程中各主体明确分工、各自行动并相互配合的过程。如立法机关制定预算绩效管理的法律法规，财政部门进行宏观指导和监督，预算单位切实履行绩效管理的主体责任，审计机关对预算单位绩效管理活动的数据真实性和有效性予以审计监督。其中典型例子是美国联邦政府的政府绩效与结果法案（GPRA）及其现代化法案（GPRAMA）所构建的国会、白宫管理与预算办公室、白宫绩效促进委员会、审计署和政府部门的联动格局：国会负责绩效立法和审查政府部门提交的绩效报告、管理与预算办公室指导和监督政府部门开展绩效管理、绩效促进委员会协助管理与预算办公室开展绩效管理和跨部门绩效沟通协调、政府部门设立首席运营官和绩效促进官并承担绩效管理主体责任、审计机关对政府部门绩效报告予以监督。二是多主体协同。协同，意味着朝着共同目标协调一致行动的过程。如英国政府为了编制作为预算绩效管理核心工具的单部门计划，英国内阁办公厅执行小组和财政部成立联合团队，共同开发单部门计划，并由国务大臣、常务秘书和该部门的首席非执行主任（Lead Non-Executive Director）签署；在整个编制过程中，联合小组、各部部长、国务卿、公务员制度首席执行官（Chief Executive of the Civil Service）和首相都参与其中，确保单部门计划编制阶段实现战略、预算和绩效的融合［15］。可见，预算绩效管理并非财政（预算）部门的“独唱”，而是多部门的“合唱”，这些部门的联动与协同水平是决定预算和绩效管理一体化程度的重要因素。

再次，技术与治理融合的逻辑。一是技术赋能治理。各种数据技术特别是大数据技术，极大提高了各治理主体实施预算绩效管理能力。比如，近年来，立法机构、财政部门、预算单位纷纷借力大数据技术，建立跨部门、跨领域的财政大数据，利用大数据的智能分析技术，强化各主体收集、筛选、挖掘和分析数据的能力、开展多维绩效评价的能力和进行实时绩效监控的能力，提升了各主体联合实施预算绩效管理的效率，提高了预算绩效管理的精度、拓展了预算绩效管理的宽度和延展了预算绩效管理的深度。二是技术连接治理。通过技术手段连接各相关主体，形成对预算绩效管理的整体性治理。比如，通过信息技术建立跨部门数据共享平台，实现绩效信息在各主体之间的流动；通过指标和流程技术建立跨部门合作机制，实现各主体之间的联动与协同。三是技术引领治理。通过目标与指标设置技术和监督评价技术，发挥其“指挥棒”作用，引领预算绩效管理的多主体协同治理。例如，在政府绩效管理中设置优先目标，通过优先目标引领各政府部门的绩效计划与目标；建立监督多部门合作推进预算绩效管理的评价指标体系，以此引导形成预算绩效管理的多主体“治理”格局；立法机关建立监督评价体系，对目前财政部门主导、资金主管部门协助、第三方机构组织实施、预算或实施单位配合的预算绩效管理多主体模式进行监督，明确各部门、单位和机构的责任，推进预算绩效管理的提质增效。

三、我国地方预算和绩效管理一体化的实践探索与反思

（一）地方实践探索

1.技术逻辑：数字赋能、流程整合、目标引领与指标支撑

首先，以数字技术赋能预算和绩效管理一体化。一是大数据技术赋能预算绩效管理一体化。比如，新疆依托金财工程网络，建立“自治区—地（州、市）—县（市、区）”纵向的绩效管理数据通道，初步构筑出全区规模的预算绩效管理数据仓库；通过数据采集、清洗、存储、处理与分析，实现对项目的画像分析、统计分析、支出标准确定、自动审计和辅助决策等应用。威海市财政局联合市直部门建立分析模型，针对民生政策、涉企扶持政策形成大数据分析评价体系，利用大数据资源进行关联对比，开展对相关政策的跟踪评价。二是使用数字技术进行自动绩效监测和评价分析。如深圳市财政部门通过预算指标下达和资金支付系统数据，实现对单位上报的完成情况与原定绩效指标进行自动对比，综合评分后形成动态预警；通过对比年初绩效目标完成情况和各项资金支出情况，对部门整体支出绩效进行评价，系统自动生成部门整体支出绩效自评报表和报告。

其次，以流程整合支撑预算和绩效管理一体化。预算和绩效管理的流程整合包含事前、事中和事后各环节。一是事前绩效评估与预算评审的融合。如将事前绩效评估和绩效目标评审结果作为“一下”控制数的参考依据，预算单位在“二上”时根据预算同步修改完善绩效指标内容和指标值，推动绩效指标与预算金额的衔接。二是事中绩效监控与年中预算调整相融合。其主要做法是根据事中绩效监控结果，对于因政策变化、突发事件等客观因素导致预算执行进度缓慢或预计无法实现绩效目标的，按程序调整预算及其绩效目标。三是事后绩效评价与预算安排和预算决算融合。在预算安排方面，各地普遍建立了将评价结果与预算安排相挂钩的机制。在预算决算方面，有些地方开展了将绩效管理情况融入决算报告的探索，将单位自评、部门评价和财政部门评价的结果融入决算环节，作为决算报告的一部分或参阅材料，实现绩效评价结果与核算决算数据相互校验。另外，也有做法将三个环节的结果一揽子运用到预算资金安排上，即在预算“一下”前，整合事前绩效评估、事中监控评价、财政部门评价和自评复核等绩效结果，将其作为部门预算、项目立项、财政转移支付、地方政府债券规模等分配要素，取消或削减低效无效、闲置沉淀的项目资金。

再次，以绩效目标管理和指标设置技术促进预算和绩效管理一体化。一是在绩效目标管理方面，财政部门将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，将绩效目标与预算编制流程相衔接，推动绩效目标与预算同步布置、同步申报、同步审核、同步批复和同步公开。这也就实现了绩效目标管理与预算管理的融合：“谁报预算，谁报绩效目标”“谁审预算，谁审绩效目标”“谁批预算，谁批复绩效目标”“谁用预算，谁对绩效目标负责”“谁编决算，谁核绩效目标”。二是绩效指标设置方面，通过设置与国家战略目标和中长期规划相衔接、与部门主责主业和工作任务相匹配的绩效指标，使其与预算支出的规模、结构和方向相一致，实现绩效与预算支出的融合。比如，广东省财政厅要求各预算部门根据发展规划的主要指标和部门主责主业确定部门核心绩效指标体系［16］。该体系包含“两个层级”：第一层级指标来源于部门“三定”规定、国家或省相关考核要求、省委省政府重大战略或行业发展规划等，覆盖部门重点任务，反映财政资金支持预算部门落实党委、政府决策部署的成效；第二层级指标来源于年度部门重点工作、预算项目的目标等，涵盖重点预算项目，直观反映年度预算支出的关键产出和效果。这就建立了“预算资金—项目任务—部门职责—战略规划”的逻辑链条关系，实现预算资金安排与部门战略的贯通。

2.治理逻辑：内部协同和外部联动

首先，财政部门内部主体的协同。典型做法如下：一是化整为零，即将绩效管理各环节的任务分解到财政部门的相关处室，并对完成情况进行考核。主要形式是按照预算编制、执行、决算的流程，将绩效管理的各环节、要求分解到财政部门内部相关处室并责任到人，纳入处室的年终考核。二是联合办公，即推动预算绩效管理工作的主责机构进行联合办公。主要形式是财政局内部的绩效管理机构与预算机构合署办公，两个部门同时参与预算编制、预算执行以及绩效管理全过程，推动绩效管理和预算管理的有机衔接。三是联审会议，即在财政局内部建立预算项目评审的联审会议制度，由局内预算、绩效管理及各业务支出机构对预算单位申报的专项资金项目进行联合审议，形成预算评审的协同合力。

其次，政府内部主体的协同。典型做法如下：一是将各部门预算绩效管理工作情况纳入当地年度党政考核体系中。具体形式是将预算绩效管理结果纳入当地党政目标绩效考核、机关绩效考核或干部考核体系，建立考核结果通报制度，考核名次靠后的预算单位扣减其全年目标责任制考核总分，并实行考核结果与部门预算项目经费安排或与部门主要负责同志考核等次、工作人员优秀等次比例挂钩。二是将各部门预算绩效管理工作情况纳入当地审计和督查工作体系。具体形式是审计部门依法对预算绩效管理情况开展审计监督，向当地党委、政府和人大常委会报告各部门的预算绩效管理工作成效；同时，将各预算单位绩效管理工作开展情况、绩效结果运用和整改情况列入年度党委政府督查工作计划，根据工作需要适时开展督查。

再次，跨部门的多主体联动。具体表现为线性联动和网络联动两种类型［17］。一是线性联动，即财政部门和审计部门通过指标共商机制、信息共享机制、成果共用机制和整改共促机制，对审计监督和绩效管理工作中的常见问题、突出问题、共性问题进行梳理分析，共同研究和加强对预算单位绩效管理工作的监管与督促。二是网络联动，即构建人大、纪检监察、组织、财政、审计等机关（部门）的联动机制，旨在充分发挥人大、纪检监察、审计机关的监督作用，组织部门绩效考核的激励作用与财政部门关于财政资金管理的专业能力。人大重点加强对预算绩效目标与预算编制、重大政策和项目实施效果的审查监督，纪检监察机关将预算绩效管理列入巡（视）察和专项监督的主要内容，组织部门将预算绩效纳入领导干部考核和经济社会发展考核，财政部门加强制度建设和指导各部门单位开展预算绩效管理工作，审计部门依法审计各部门单位的预算绩效管理责任落实情况。

3.技术与治理的融合逻辑：技术赋能治理、技术连接治理和技术引领治理

首先，技术赋能治理。这主要体现在财政部门运用数字技术赋能预算绩效管理各主体的数据共享与利用，提升预算绩效管理的效率上。其主要做法是依托数字政府平台建设财政数据信息管理系统，引入大数据、云计算、区块链技术，推动财政数据整合、共享利用，力图打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通，以提高预算绩效管理效能。比如，财政部门的“数字财政”平台系统以其“横向到边、纵向到底”的海量数据及强大的数据分析能力，赋能地方各级财政部门、预算单位进行预算目标申报与评审、更便捷和智能化地开展事中绩效监控和事后绩效评价。

其次，技术连接治理。这主要体现在借助数字技术和第三方评价构建预算绩效管理的多主体联动协同格局，强化多主体预算绩效管理的合力上。在数字技术连接多主体方面，有的地方人大预算联网监督系统对接财政部门的业务系统，横向连接人民银行国库信息处理系统（TIPS）、市场监管局工商法人登记库和组织机构代码库等部门数据，通过海量数据归集、清洗、运算，构建人大预算联网监督数据库，有效助力预算绩效管理［18］；有的地方人大预算联网监督系统实现了预算编制、执行、决算数据以及经济社会指标的衔接与统一，数据采集横向到市级部门和纵向到区、街、乡［19］。在第三方评价技术连接多主体方面，有的地方人大探索由人大挑选被评资金、协调财政与资金主管部门、委托和组织第三方评价，逐步构建“人大主导、政府协同、第三方参与”的绩效评价模式，形成人大、财政部门、资金主管部门和第三方的协同合力，以提高预算绩效管理权威性、代表性和科学性［20］。

再次，技术引领治理。这主要体现在跨部门目标与指标和监督评价技术发挥其“指挥棒”作用，引领预算绩效管理的多主体联动合作上。一是跨部门目标和指标引领部门绩效评价的协同治理。比如，广东的科技和财政部门围绕党委政府重点工作任务部署、大事要事保障清单的共同目标要求，整合科技计划绩效评价与财政资金绩效评价，联合制定中长期绩效评价工作计划，并于每年年底前确定下一年度绩效评价任务清单，明确评价目的、主体、对象和范围；两部门通过年度绩效评价任务清单，确定科技专项和科技计划整体绩效评价具体评价任务的主导方，共同组织实施绩效评价。具体评价工作委托第三方机构开展，科技和财政部门共同实施评价质量控制，并对评价结果予以互认。二是监督驱动、引领预算绩效管理的多主体联动。比如，部分地方财政部门整合内部的财政监督机构和绩效评价机构的活动，联合实施“监督+绩效”的模式，同时对财政资金流、业务流和绩效结果进行评价，提高财政资金的使用效能。另外，有的地方人大和审计机关对财政资金使用的合规性和有效性开展联合监督，形成人大和审计的监督合力。

（二）问题反思

1.技术逻辑存在的问题：数据瓶颈、流程脱节、目标脱靶和指标失灵

首先，数字技术运用遇到数据瓶颈。一是数据不“通”。预算绩效管理的“数据孤岛”现象依然不同程度存在，财政部门内部的业务、监督和绩效管理机构的数据融通以及财政部门与预算单位的数据共享还未能完全实现。二是数据不“活”。预算绩效管理过程中沉淀的海量数据未能得到活化利用而成为“死”数据，难以发挥其在目标管理、预算评审、统计分析、绩效评价和辅助决策中的作用。三是数据不“灵”。当前的数字技术未能实现绩效数据收集和分析的在线化、实时化和智能化。其次，流程技术运用存在脱节。一是财政部门的预算管理和绩效管理的流程未能无缝对接。事前评估与预算评审、事中监控与预算调整、事后评价与预算编制各自为政、未能实现有机衔接，“两张皮”现象依然突出。这就导致事前评估与预算评审相互重复、事前评估结果束之高阁而无法影响预算评审，事中监控结果无法影响年中预算调整，事后评价结果难以运用到下一年度的预算编制和安排。二是预算部门的预算管理流程与绩效管理脱钩。预算部门循“部门战略—关键职责—核心指标”的路径开展绩效管理，但是这一流程与预算管理相互独立，部门的干“事”和谋“钱”未能有机结合。再次，目标管理技术出现脱靶。目标是预算绩效管理的“靶心”。但在实际中，绩效目标存在一定的脱靶现象。一是绩效目标与预算资金的匹配性不高。这不仅体现在预算部门在申报预算环节中的目标与预算的逻辑断裂、目标未能引领预算，也体现在财政部门进行预算评审和绩效目标审核时，难以依据绩效目标来测算预算资金的合理性。二是财政部门的目标审核仅停留在形式审核，未能对绩效目标和预算资金的匹配性进行实质性审核。最后，指标技术存在一定程度的失灵。具体表现为评价指标对于预算资金的回应性不够，指标的评价标准与资金支出的关联性不强。

2.治理逻辑存在的问题：不均衡、碎片化和脱嵌

首先，预算绩效管理多主体联动的覆盖面窄且不均衡、制度化程度低和合作不深入。一是多主体联动失衡。本文通过网络收集了85个地方政府预算和绩效管理一体化的制度文件并对其进行调查分析，下文的调查结果均源自这一分析。调查结果显示，财政部门与人大的联动比例最高，约占33.3%，与审计的联动15.3%，与纪检监察机关和组织人事部门的联动分别为4.7%、2.4%。二是联动的制度化程度低。目前，预算和绩效管理一体化的多主体联动大多数没有形成常态化的制度规定，受部门领导意志或临时工作任务需要的影响较大。具体来看，财政部门与人大和审计机关联动的制度化程度较高，而与纪检监察、组织等部门联动的制度化程度较低。三是联动的延展性合作不深。其表现为，多主体联动未能触及各主体的核心职责。例如，在财政部门与人大的联动中，预算绩效信息难以对人大代表的预算审议、人事任免产生实质性影响；在财政与组织部门的联动中，部门预算绩效信息也难以对干部考察、选拔任用起到关键性作用。其次，预算绩效管理多主体联动协同的碎片化。一是财政部门内部多主体协同的碎片化。目前，这一协同基本上表现为将绩效管理的要求分拆到预算编制、执行和决算或者将预算和绩效管理科室合署办公，但其实不同科室还是各自为政，绩效管理各环节的合力格局尚未形成，碎片化问题较突出。调查结果显示，只有22.4%的地区实现了财政部门内部科室的协同。二是财政部门与其他主体联动的碎片化。虽然财政部门与人大、审计等机关形成一定程度的联动，但是这种联动较为零散，并未贯穿预算绩效管理的全链条和全过程，也存在碎片化现象。再次，政府部门多主体协同的“脱嵌”。虽然有的地方政府将预算绩效管理工作嵌入政府的目标考核体系，但是由于其所占的权重低、不属于政府注意力分配的优先事项，存在一定程度的“脱嵌”，难以有效形成协同合力。调查结果显示，只有23.5%的地方将预算绩效管理工作纳入政府目标考核。

3.技术与治理融合存在的问题：赋能受限、连接松散和引领乏力

首先，技术对治理的赋能受限。一是数字技术赋能治理的方式较为单一。目前主要的赋能方式是建立财政部门内部、财政部门与其他预算部门数据互联互通的平台，依托该平台实现部分数据的跨部门共享利用。这也就导致了只有少量在该平台上获得授权的预算单位才可以获得赋能，其他的预算绩效管理参与主体则难以享受这一数据红利。二是数字技术赋能治理的能力较为简单。主要功能局限在数据的跨部门传输、查询和比对，未具有对跨部门数据进行统计分析、深度挖掘并形成分析报告的复杂计算甚至逻辑思考能力。三是技术赋能治理的范围不全。技术赋能的对象上偏向财政及其相关部门联动，环节上偏向事后绩效评价，领域上偏向项目支出绩效管理。

其次，技术对治理的连接松散。一是技术连接治理具有不确定性。人大委托第三方评价的多主体联动，多数实践没有形成制度化的规则和规范，使得这种连接方式的确定性和持续性受到制约。二是技术连接治理存在封闭性。数字技术平台成为连接预算绩效管理各主体的有效载体，但这些载体之间却相互封闭，数据资料难以互联互通与共享利用。政府系统基于“数字政府”平台推动的部门数据共享，财政部门建设的“数字财政”平台数据，大多未能与人大预算联网监督平台相互对接。三是技术连接治理的对象单一性。目前，通过数据平台或者第三方评价连接的均为党政机构，而对于社会上的大运营商、大平台、大机构的连接则较为薄弱，未能充分发挥社会外部力量在预算绩效管理中的作用。

再次，技术对治理的引领乏力。一是技术引领的牵引力不足。目前，目标或指标引领预算绩效管理的跨部门联动，未能实现从党委政府或人大机关的层面高位推动、实施跨部门优先绩效目标引领，因而导致引领多主体联动的范围、深度和力量非常有限。二是技术引领的保障薄弱。目前尚未建立引领三方协同的正式制度，导致引领多主体联动的制度保障较为薄弱。三是技术引领的黏合作用不强。虽然上述技术引领了多主体联动，但这些主体间的工作任务未能实现充分融合和流程再造，技术引领对跨部门预算绩效管理工作的黏合作用不强。

四、强化预算和绩效管理一体化的路径思路

技术逻辑、治理逻辑和技术与治理的融合是实现预算和绩效管理一体化的三大逻辑。未来若要强化预算和绩效管理一体化，促进“政府预算的绩效管理”和“绩效导向的预算体制管理”［21］共同发展，需要在技术逻辑方面增强技术应用的匹配性、技术含量的先进性和技术功能的穿透性，在治理逻辑方面增强多主体治理范围的广泛性、治理权责的清晰性和治理内容的延展性，在技术和治理的融合方面增强融合效应的渗透性、融合叠加的黏性和融合格局的固化。

首先，在技术逻辑方面，优化数字技术运用、再造预算管理流程、强化绩效目标与预算的匹配性。一是优化数字技术运用，推动数据共享、深度挖掘和智能分析。借助数字财政平台和数字政府平台建设，打通数据壁垒，促进绩效数据的跨部门共享、调取和使用；至少从省级层面建立财政系统的跨地区横向数据共享利用，建立相同或类似的项目、部门和政策支出的目标库、标准库和指标完成情况数据库，实现跨地区数据比较分析，助力绩效目标评审、预算评估与评审和绩效评价；激活、利用财政部门和预算单位在开展预算绩效管理中沉淀的大量数据，植入智能算法模型，使其运用于绩效目标评审、预算评审、绩效评价和资金分配决策中；数字财政系统嵌入智能算法和统计分析技术乃至GPT技术，实现预算绩效数据的智能分析和实时呈现。二是再造预算管理和绩效管理的流程，实现两者各环节的无缝对接。新增项目初步方案设计、可行性论证和概算审核环节与事前绩效评估相衔接，强化两者的信息互通和数据共享；构建事前绩效评估与预算评审的联审机制，实现两者的同步审核、信息互通、结果互享；整合事中绩效监控和年中预算调整的流程，实现两者的同步规划、共同推进和有机衔接；建立“部门战略—关键职责—核心指标”与部门预算支出规模及结构的逻辑关系，实现部门干“事”和谋“钱”的有机结合。三是整合目标设计与预算决策，实现两者的契合匹配。预算部门在编制预算和绩效目标时，应该根据绩效目标来测算预算资金规模，预算支出的金额及结构与绩效目标形成直接逻辑关系；绩效目标评审应重点针对目标的合理性，即通过核对部门核心职责与发展规划、上级党委政府的任务与考核要求以及对目标进行纵向和横向比较来确定目标制定的科学合理性；预算评审重点审核绩效目标与预算编制的逻辑匹配性，即审核为完成绩效目标所需的预算规模的成本测算及其支出结构安排的科学性，以确保目标与预算的匹配一致。四是建立指标与预算的一致性，实现两者的逻辑互洽。构建绩效指标与预算资金的逻辑联系，强化指标的评价标准与资金支出标准的对应性，实现两者的融会贯通。

其次，在治理逻辑方面，构建财政部门内部各机构的“微协同”和党委、人大、政府系统的“大联动”格局。一是财政部门内部各机构形成职责明晰、业务相融的预算绩效管理体系。绩效管理机构负责预算绩效管理的建章立制、规划和指导，其他机构按照预算绩效管理的规章制度要求整合绩效管理与预算管理，并接受绩效管理机构的评价和监督。也就是说，预算机构负责整合事前绩效评估与预算评审，各业务机构分行业分领域整合绩效目标评审、事前绩效评估与预算评审、事中绩效监控与预算调整、绩效自评与绩效评价和预算决算，建立业务联动、信息联通和结果共享的工作机制，将绩效管理要求有机嵌入预算编审、执行、监督和决算全程；绩效管理机构和监督机构联合建立针对预算绩效管理工作的评价监督体系，对各机构开展预算绩效管理工作的合规性和有效性进行过程监督和结果评价，将其作为财政部门内部考核的一部分。二是人大、财政、审计、组织、纪（监）委、编办、人事和督查部门统筹形成预算绩效管理联动协同大格局。预算绩效管理协同包括主体、对象、过程、时间和信息等方面的协同［22］，需要各级党委、人大、政府进行顶层设计并统筹各相关部门形成全链条无缝对接的协同格局。也就是说，清晰界定人大、财政、审计、组织、纪（监）委、编办、人事、督查等有关部门在预算绩效管理的职责并将其制度化，明确人大牵头、财政与审计机关联合实施、预算部门承担主体责任、组织人事与纪（监）委和编办以及督查部门负责结果运用的分工；根据各自分工构建人大开展绩效监督、财政部门整合绩效与预算管理、审计机关进行绩效审计、组织人事与纪（监）委和编办以及督查部门将人大、财政和审计机关反馈的绩效结果运用到其业务中的协同机制；健全预算绩效管理在资金分配与管理以及完善政策等方面的结果运用机制；强化资源配置、预算绩效目标和评价结果信息公开、部门间信息互联互通的保障机制；建立预算绩效管理联动协同的监督与评价体系并委托第三方机构实施年度评价。三是将预算部门的预算绩效管理工作质量纳入党政机关绩效考核（评）和财政综合运行评价的范畴。预算绩效管理工作质量包含预算部门编制绩效目标、进行绩效监控和绩效自评等工作的质量。将绩效管理有机融入部门的预算管理和组织管理，形成部门核心职能、预算和绩效相统一的集成体系，将部门预算绩效管理活动转化为部门履职效能，纳入地方党政机关绩效考核（评）和财政综合运行评价体系。

再次，在技术和治理逻辑融合方面，强化技术赋能、连接和引领治理的功能。一是提升技术赋能治理的有效性。除了目前广泛使用的数据共享，还应采用区块链、云计算等更多的数字技术手段来赋能多主体联动；建立对跨部门数据进行数据挖掘分析的算法模型，形成跨部门数据统计分析、深度挖掘并形成分析报告的复杂计算甚至逻辑思考能力；扩大技术赋能多主体和多领域的范围，实现对预算绩效管理相关主体、环节和四本预算相应支出领域赋能的全覆盖。二是构建技术驱动治理的大连接格局。在实现人大和政府建设的数据平台相联通的基础上，进一步实现对组织、纪（监）委、编办、机关工委、督查、巡视（察）等党委部门的连接，同时将连接扩大至社会的大运营商、大平台、大机构，充分整合内外部各种主体的数据，形成技术驱动治理的大连接格局；开展常态化的跨部门绩效沟通交流，强化绩效沟通反馈的作用，推动绩效经验和知识的跨部门分享，形成跨部门绩效学习和改进的良好氛围；党委政府层面推动建立技术连接预算绩效管理多主体联动的制度体系，强化这种联动的确定性和可持续性。三是增强技术引领的牵引力和黏合作用。提高技术引领的位阶，增强党委政府层面的高阶牵引力，强化引领势能，形成以强引力造就多主体强联动的态势；整合各主体开展预算绩效管理的相关职能、任务，进行结构重塑、任务重组和流程再造，增强技术引领多主体联动的黏合作用，形成“1+1>2”的协同合力。

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