日本技术法规制度研究
2023-04-29赵宸毅
摘 要：日本对技术法规虽然尚未形成清晰的概念，但是技术法规发展的历史由来已久，时至今日已经建成了一个较为成熟的技术法规体系。日本的技术法规体系层级分明，由法律、行政法律规范和被引用的日本JIS产业标准构成，其所规制的领域涉及到国民生活中技术安全的方方面面，是法治体系中的重要组成。此外，在标准和技术法规的融合、技术法规公信力和正当性的来源、技术法规的主要阵地以及标准对技术法规的支撑等方面，日本的技术法规体系都有着区别于其他发达国家的一些特点。
关键词：技术法规；标准支撑；正当性；非引用不强制；公私共治
中图分类号： D931.321.7 文献标识码： A 文章编号：1674-8557（2023）01-0067-11
一、问题的提起
2021年，为统筹推进标准化工作发展，推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家提供政策保障，建立和完善法规引用标准的制度，中共中央、国务院发布了《国家标准化发展纲要》，国务院也印发了《“十四五”市场监管现代化规划》。其中，首次提到了要通过“建立法规引用标准制度，强化法规与标准有效协调机制，运用标准支撑法规落地实施”来实现“深化标准化改革创新”的目标。可见未来我国将在标准和技术法规领域进行一次深刻的改革，技术法规的地位将得到进一步的突显。
然而，目前无论在我国的立法界还是学界，对于技术法规的内涵、表现形式，以及技术法规和法律、行政法规、标准之间的关系等问题尚未达成清晰的共识。不仅我国，包括日本在内的众多发达国家的实定法律体系中，也未有一个称为“技术法规”的独立法律类别。日本学界对已经事实存在的、大量的“技术法规”现象进行了一些研究。例如，有学者认为，技术法规就是法律规范，包含法律、政令和省令规定的、委托的或引用的有遵守义务的技术标准，从形式上来说可能是政令的条文，也可能是被省令引用的JIS日本产业标准，无论表现形式如何多样化，技术法规的强制力来源就是法律、政令和省令本身作为法律规范的强制力。[1]有学者认为，真正应当遵守的有关基础安全领域的技术标准就是技术法规，并且这些技术法规在不远的将来将全部实现强制化，日本也将会变为一个不存在任意性安全标准的国家。[2]我国一些学者对日本的技术法规体系进行了研究，但是未能结合日本的标准化历史，深入综合地研究日本技术法规体系的特点。[3][4]
和其他发达国家相比，日本的近代化起步虽迟，但是却在较短时间内奠定了扎实的工业基础、先进的工业标准化体系、法律体系，成为世界重要经济体，日本经验可以为同为亚洲国家的我国所用。因此，本文拟对日本技术法规的历史发展进行回顾，同时采用实例研究和比较研究的方法，总结出日本技术法规的规律和特点，以期给我国技术法规研究和立法工作带来一些启示。
二、日本技术法规的概念
日本现行法体系中并未形成“技术法规”这一清晰的概念，但是作为世界贸易组织的重要成员之一，日本承认并接受WTO《技术性贸易壁垒协定》（以下简称为《TBT协定》）项下的技术法规概念。对此，日本政府将“技术法规”定义为：技术法规是对产品的特性、生产过程和生产方法的内容进行规定的文件材料，而遵守该文件材料是一种义务。此外，还认为技术法规应当具备三个要件，分别为：第一、该技术法规的对象产品能够特定；第二、该技术法规对产品的特性进行规定；第三、该技术法规的遵守是一种义务。[5][6]和技术法规不同的是任意性标准，未经法律或行政法律规范援引，普通的JIS日本产业标准不具有任何强制性，称为“任意性标准”，日文为“任意规格”。任意性标准只是由利害关系人为了相互之间的便利性、基于自由且民主的方式制定并使用的，所以不寻求便利的人可以决定不使用。而这种自由的权利非经法律法规限定不能被影响，因此未经法律法规援引的任意标准不具有强制性，不是技术法规。[7]
此外，从日本按照《TBT协定》向世界贸易组织特设网站进行技术法规报送的情况来看，日本对技术法规的定义和我国也有着较大不同。日本政府主要报送法律、政令、省令和告示中涉及技术要求的新修订内容，报送的内容和附件中不会全文引用前述法律规范文本的原文，而是将修订内容进行整理、总结，并附上法律文本原文或翻译件的网络链接地址；极少有将被引用成为技术法规的JIS日本产业标准进行报送。可见，《TBT协定》机制下，日本的技术法规主要由有技术性规定的行政法律规范构成，可能是出于JIS日本产业标准修订频繁，或者是行政法律规范对标准的引用原则上是指定具体编号的JIS所以寻找相关JIS标准较为便利等原因，所以很少见到对修订的JIS日本产业标准进行的报送。
综上，日本的技术法规是在关系人类生产生活安全等最基础领域中，在法律、行政法律规范和被引用的JIS日本产业标准这三个层级文本的范围内，具有技术性标准性质的、强制性效力的规定。
三、日本技术法规的历史发展
随着明治维新时代起国家对工业化的大力发展，日本政府就意识到技术性标准的重要性，以不同性质的文本对技术法规进行过规定。总体上，日本技术法规呈现从早期“国家直接制定技术法规的时代”到后期的“JIS日本產业标准和法律规范区别且融合的时代”的发展趋势。
（一）国家直接制定技术法规的时代
在日本，技术法规这一形式的出现，最早是出于国家对产业发展大力扶植的需求、以及政府采购。从19世纪60年代明治维新起，至1921年“日本工业标准”制度建立的时期间，中央政府部门为全国工厂企业的生产以省令或告示的形式直接制定工业标准，后来为了便于制定工作的展开各中央部门在内部设置了专业咨询机构。
例如，1874年《日本帝国电信条令》（政令）颁布，该条令对电信业相关的基础设施的制造方法和尺寸进行了标准化规定；1886年制定国家标准《日本医药处方方案》（明治19年内务省省令第10号）；1906年农商务省出台的《硅酸盐水泥试验方法》（明治38年农商务省告示第35号），统一了政府采购的水泥质量标准；1916年农商务大臣设立了“制铁业调查会”作为制定工业标准的内设咨询机构；1918年通信省设置了“标准船型調查会”。这一时期，日本的标准化工作刚刚起步，对强制性标准和自愿性标准以及技术法规之间的关系没有清晰的认知，总体特点就是中央政府直接制定技术标准，制定的技术标准以省令或告示的形式发布，具有强制效力。[8][9]
结合日本近代史，也不难分析其背后的原因：明治维新之前的日本是一个闭关锁国的封建制农业国家，在目睹了西方工业革命的强大之后，由明治天皇主导了自上而下的明治维新。明治维新的力度和决心为世界所惊叹，因此将日本迅速地转变成了几乎可以和西方列强平起平坐的工业国家。在自上而下、受外缘因素影响较大的改革中，政府起到了绝对主导的作用，要想主导工业的发展，就必然掌握工业标准的制定权。
因此，这一时期政府虽然没有对制定的这些具有技术标准性质的文件给予“技术法规”或“强制性标准”等地位或性质，但其一般是以省令的形式发布，再加上由于建设公共基础设施建设和对外战争的需要，政府采购活跃，因此这些文件当然地具有了法规的强制效力。而这一时期并没有统一的“日本工业标准”和日本工业标准制定机关的出现，所以这些具有标准性质的法律规范，可以视为日本技术法规的起源。
（二）日本工业标准和法律规范区别且融合的时代
1921年，日本颁布赦令建立“工业品统一调查会”制度，由该调查会调查并制定国家工业标准，该调查会的会长由农商务省大臣担任，副会长等由内阁任命，开始实行定期制定国家统一工业标准即JES日本标准规格的制度。不久日本发动侵华战争，为了节约资源、满足战争需求，JES日本标准规格对工业品安全性、制造工艺上都有一定程度的降低。[10][11]另一方面，延续之前时代的做法，日本依然通过政令、省令和告示发布了大量的技术性规定，和之前时代不同的是，自从JES日本标准规格诞生时起，前述行政法律规范便有了JES日本标准规格可以引用。
自此，日本进入了拥有“日本工业标准”的时代，虽然没有一部关于JES日本标准规格的性质说明的法律规范，但是从实际做法上来看，该JES日本标准规格在效力上区别于法律、政令、省令和告示。一方面，JES日本标准规格制定的目的只限于提高工业产品的通用性，提高产品质量，属于自愿性标准。[12]另一方面，陆续出现了省令等行政法律对JES日本标准规格的引用，使之具有强制效力的做法。例如，《市街地建筑物法施行规则》（1932年内务省令第1号）中关于混泥土原料的质量标准，就引用了JES日本标准规格第28号（硅酸盐水泥）和第29号（高炉水泥）。
二战结束后，1949年颁布了《日本工业标准化法》，废止JES日本标准规格时代的工业品统一调查会，建立日本工业标准调查会，调查会委员由相关领域的省推荐，由经济产业省大臣来任命。该法正式确立了JIS日本工业标准制定、合格评定制度等制度，以及“日本工业标准”应当被尊重的原则。自此，JIS日本工业标准非经引用不具有强制效力、不属于技术法规的做法被正式确定下来，JIS日本工业标准和技术法规区别且融合的时代到来。例如，在建筑物建造、和建筑物零部件相关的节能环保领域，在1950、1960、1970和1980年代，分别有19条、14条、13条和11条国家标准被法律法规引用而成为技术法规。[13]
综上，日本技术法规体系的历史发展呈现出的特点是：早期，在没有日本工业标准存在的时期，政府以政令、省令等形式发布强制性技术标准，可以视为技术法规的起源。二战结束后，转变为标准和法律融合，标准非经引用，不具有强制效力；相比于欧盟和美国，日本政府推进标准与技术法规的衔接似乎起源更早，二战结束后就建成了法律法规和强制性标准共同构建起的较为成熟的技术法规体系。[14]其深层原因之一就是，明治维新到近现代的日本，经济发展路线经历了从国家“控制”经济发展，到国家减少对经济发展干预的过程，因此工业标准的制定也呈现了民间力量逐渐增加的趋势。总体来说，日本技术法规体系的发展也从早期的标准和法律规范混乱不分，发展到了后来的法律引用标准、标准和法律融合的现代化技术法规体系。
四、日本技术法规的立法模式和功能
（一）日本法体系概述
在了解日本技术法规体系之前，先对日本现行法律体系的构成作简要介绍。
日本的法律及规范性文件的效力位阶从上到下依次为：宪法、法律、命令（包括政令和省令）、条例；通知（告示、训令、通达）。其中，前四者属于法令范畴，而包括告示在内的通知则不具有法令的属性。[15]法令具有法的强制效力，告示则视不同情况或具有强制效力或没有强制效力。宪法和法律在性质、效力、制定机关等方面和我国几乎无异。命令是由行政机关制定的行政法律规范，内阁制定的称为“政令”，各省大臣制定的称为“省令”。
政令，是最高位阶的命令，为了执行宪法和法律而进行立法或者在法律委托的范围内进行立法，若无法律的委托不能规定刑事罚或行政罚，不能限制国民的权利、对国民科以任何义务，政令大多数以“某法律的施行令”为标题命名。
省令，是各省大臣为了配合法律或政令的实施、基于法律或政令的委托，就其主管的行政事务制定的法令。省令和政令类似，在法律委托的范围内进行立法，若无法律的委托不能规定刑事罚或行政罚，不能限制国民的权利、对国民科以任何义务，一般以“某法律的施行规则”为标题命名。
条例，是地方议会就管理财产、处理事务、以及行政机关执行行政权力等问题，在法律规定范围内制定的法令。原则上，除了上位法令有特别规定的，条例可以设定一定程度的刑罚和行政处罚。
告示，是内阁以及各省大臣认为必要时，将其所主管的事务以发布告示的方式进行公示。虽然制定主体和省令一样，但是告示不是法律规范的范畴，不具有天然的法律效力、强制效力。因此，根据告示的内容、是否被上位法授权制定、或者是否和法律、命令一样被官报予以公布的情况，来区分告示是否具有强制效力。[16][17][18]例如，关于文部省以告示形式发布的《学习指导要领》是否作为技术法规具有强制效力，最高裁判所认为文部省为了在全国范围内维持一定的教学水准，特别是《学习指导要领》是根据上位法令《学校教育法》和《学校教育法施行规则》的授权而制定的，因此具有法规的强制效力。[19]
（二）日本技术法规的立法形式：法律；行政法律规范；被引用的标准
按照不同层级的法律规范，在每个层级的法律规范中对日本技术法规进行横向分析：
1. 法律层面
国会制定的法律只做一些最基本、最原则性的规定，而将技术性具体内容委托给作为下位法的政令、省令、告示或主管中央部门制定的其他标准文本制定。
例如，根据《建筑基准法》第20的规定，建筑物应当能够安全地承受自身重量、所载重量、风压、水压以及地震的冲击，能够维持建筑物承重安全的具体构造方法由政令规定。在这里，法律只是对建筑物能够承受的压力种类予以规定，而具体的建筑物构造方法相关的数据和公式则交由政令详细规定；再如，根据《消防法》第8条的规定，学校、医院、工厂、办公场所、娱乐场所、百货店（与此类似的政令规定的规模较大的营业场所）、多功能消防对象场所（由政令规定具有两种以上功能的防火对象场所）以及其他有很多人出入、勤务、或者居住的消防对象场所中，有权管理政令规定的管理事项的管理人，可以从政令规定的有资格的人中指定该场所的消防管理人，该消防管理人按照政令的有关规定，制定消防计划等。在这里，法律对政令的依赖度较高，甚至是对条文中名词的解释和范围的限定都交由政令来具体规定。
由于法律只对原则和罚则做出规定，所以法律文本中很少能够之间见到公式、数字、单位、计算和测量方法等具体的技术性规定，也很少直接引用具体编号的JIS日本产业标准；由于技术性规定较为细碎，所以法律会出现大量引用行政法律规范的现象。
例如，根据《劳动卫生安全法》第66条的规定，在政令指定的对人体有害的职业中，雇主应当对雇员按照厚生劳动省令规定的方法，进行健康检查。在《劳动安全卫生法施行令》（政令）中，对有害职业的种类进行了穷尽式列举，在《劳动安全卫生规则》、《铅中毒预防规则》等省令中按照职业的种类，分别规定了应当进行健康检查的项目、时间和周期等；再如，根据《计量法》第21条、第22条和第23条等的规定，特殊计量器具由于随着使用次数增多可能会产生误差，所以需要定期检查，定期检查中计量器具的性能和尺寸合格标准由经济产业省令来具体规定。据笔者统计，在整部《计量法》中共有164次提及政令，215次提及省令，但是并未出现制定具体编号的JIS日本产业标准；再如，根据《计量法》第2条、第3条的规定，日本采用国际标准计量单位，例如长度采用“米”，重量采用“千克”“克”“顿”，而对于这些单位的具体定义则交由政令根据相关国际会议或国际条约来规定。因为规定长度采用“米”这一基本单位原则上是不会有太大变化的，但是对于“米”的定义可能会随着未来科学技术的发展而发生改变，如果将对“米”的定义也规定在法律中，则会有破坏法律稳定性的危险。这是法律对自身的稳定性的内在要求，也是因为立法程序复杂、耗时长，并且国会立法的议员本身一般不具有较强的技术性专业知识，所以由依靠实时修订法律中的技术标准来跟随科学技术发展的立法模式不具合理性。
2. 政令
政令是對法律进行细化规定的第一步，政令会将更加具体的规定委托给省令、告示等来制定。
例如，在《劳动安全卫生法施行令》（政令）第3条中规定：“本政令规定的锅炉，是指在蒸汽锅炉和热水锅炉之中，下列锅炉以外的锅炉。一、计示压力为0.1兆帕以下，并根据厚生劳动省令规定的方法算出的导热面积为0.5平方米以下的的蒸汽锅炉......”在这里，政令将具体计算方法和公式交由省令去指定。
政令处于法律和省令等下位法的过渡性地带，是将法律的原则性规定予以具体化的第一道工序，会适量地出现一些公式、数字、单位、计算和测量方法。政令会将更具体的技术标准、更具体的补充性规定再指定省令或告示来制定，因此相比于省令等下位法依然较为原则性，很少直接引用具体编号的JIS日本产业标准。例如，在《海洋污染和海上灾害防止法施行令》（政令）第1条之四中规定了，包含大肠杆菌的压舱水属于禁止被排出船舶的有害压舱水，包含何种其他细菌的压舱水属于有害压舱水由省令规定。可见，政令对于规制对象也不全是穷尽式列举，而是列举出最具有代表性的一项，同时委托省令做兜底性规定。相较于政令，省令的修订更具有灵活性，因此补充兜底性规定可以交由省令来完成。
3. 省令和告示
省令是对法律进行细化规定的第二步，省令除了接受法律和政令的委托进行立法外，在规定更加细化的地方会委托该省以告示的形式公布，或者直接引用某条JIS日本产业标准。
例如，在《特定计量器具检测检查规则》（省令）中，对特定计量器具的范围、种类、定期检查的周期和误差等做了极其详细的规定。同时大量引用JIS日本产业标准，例如第15条将JISB7611-2：2015（非自动计量器具性能要件和试验方法）日本产业标准规定的特殊计量器具予以排除，第75条等规定出租车计程表的显示项目、性能、检测误差值大小、构造检测方法和检查合格条件等参数由JISD5609：2019（出租车计量器具）日本产业标准规定。据笔者统计，该省令中共有506处引用相关日本产业标准。
告示是对法律、政令和省令进行细化规定的最后一步、最低位阶的政府规范性文件，告示中若有需要进一步细化规定的，则只能引用JIS日本产业标准。告示的法律规范效力来自于法律、政令或省令的授权。
例如，《大气污染防治法施行规则》（省令）第15条之三规定了挥发性有机化合物浓度的测算应当根据环境大臣规定的测定方法，一年测算一次。而环境大臣规定的测算方法是以《挥发性有机化合物浓度的测算方法》这一告示的形式发布的，该告示用九张表格详细地规定了测算范围、测算用装置、测算顺序和分析方法等测算方法。最后还规定了，该告示中没有规定的用语或其他事项，参照JISK0050（化学分析方法通则）、JISK0114（燃气气体色层分析通则）、JISK0123（燃气气体色层质量分析通则）日本产业标准的规定。
省令和告示，作为最低层级的强制性规范，其内容则非常具体，实际操作性强，会出现大量的公式、数字、单位、计算和测量方法。但也并非事无巨细，更加具体、细致的技术性标准则会引用JIS日本产业标准，因此省令和告示中会出现大量引用JIS日本产业标准的现象。从含有技术标准内容的数量上来看，从法律到被引用的JIS日本产业标准依次递增；从引用JIS日本产业标准的数量上来看，从法律到告示依次递增。例如，《建筑基准法施行令》（政令）第74条规定，混凝土的实际强度和设计基准强度之间的关系应当遵守国土交通省制定的标准。国土交通省以告示的形式，将这一标准公布，该告示还在最后引用了JISA1107（混凝土核心的采样方法和压缩强度试验方法）和JISA1108（混凝土压缩强度的试验方法）日本产业标准中关于压缩强度试验方法的规定。可见，告示和JIS日本产业标准的关系较为密切，告示中会出现较多引用JIS的现象；再如，根据《大气污染防治法施行规则》（省令）第7条之四、之五的规定，在计算氮氧化物总量控制指标时，测量氮氧化物的量应采用JISK0104（排放燃气中的氮氧化物分析方法）日本产业标准的方法，测量氮氧化物浓度应采用JISZ8808（排放燃气中粉尘浓度的测定方法）的方法，同时省令给出了计算氮氧化物总量控制指标的公式。可见，就算是省令已经精确到了给出具体的计算公式，但在计算单位、为了计算而进行的先行测定等具体的规定方面还是会引用JIS日本产业标准。
4. 强制性标准
在日本，除了JIS日本产业标准之外还有大量的团体或行业协会制定的私订标准，但是法律和行政法律规范只引用JIS日本产业标准。被引用的标准作为最后一级技术法规，规定最为细致。
例如，《消防上没有安全隐患的外墙壁以及屋檐构造的规定》（告示）对不同面积大小的房屋所使用的防火材料进行了详细规定。例如，面积不满150平方米的简易建筑物的外墙所使用的材料的防火性能应符合JIS A 1322（建筑用薄材料的不可燃性试验方法）日本产业标准中所定的测试方法的测试。JIS A 1322对实验开始前的准备、燃烧实验用的燃料、实验次数和实验结果等做了规定。
综上，日本的技术法规不是独立的法律类别，是国家法律体系中的一个部分。《日本产业标准化法》是对标准化工作进行最根本性规定的法律，该法确立了“JIS日本产业标准应当被尊重”的原则，即原则上JIS日本产业标准非经法律或行政法律规范的指定或引用，不具有任何强制力。因此，日本技术法规，是由法律；及政令、省令和告示等行政法律规范；被前两者引用后负有强制性的JIS日本产业标准这三种层级的文本中有关技术性标准的规定构成的。例如，日本在TBT报送系统中也并非直接报送某部法律或某部政令的全文，而是以一个技术领域为主题，将法律、政令、省令以及告示中的数条条文构成的“技术标准制度群”的要点内容进行报送。法律和JIS日本产业标准高度融合，强制性标准就是法律和标准融合的产物，标准的发展为技术法规的运行起到了支撑作用。
五、日本技术法规的特点
欧盟的“新方法指令”模式下，欧盟理事会在立法中采用欧洲标准，欧洲标准由欧洲标准化组织负责制定并由欧盟机构提供经费，先立法后委托制定标准；美国的法律和行政法规引用自愿共识标准，标准由民间私营机构制定，呈现公私共治的特点。[20][21]日本技术法规体系和歐盟、美国相比，有一些不同和自身的特色。
（一）强制性标准和技术法规区别且融合
同样作为技术法规的构成部分，法律、政令、省令和强制性标准不同，后者的规范效力恰恰来源于前三者的引用。技术法规既与强制性标准不同，又将强制性标准包含在内，强制性标准是技术法规的重要组成部分。
法律是对权利义务的配置，体现全体国民的意志，未经法律的委托，政令和省令也不可以对全体国民权利义务的分配进行私自干涉。政令和省令是内阁和各省为了实施法律，或受法律委托而制定的行政法律规范。但是，这并不妨碍政令和省令从科学技术规范上来对人和自然规律的关系进行调整，从而建立起有利于社会发展的技术秩序。另一方面，随着“福祉国家”进程的加深，国家开始逐渐从物价、劳动条件、卫生、社会保障甚至是科技发展等方方面面介入国民的生活，国会立法无法应对这种背景下导致的法律规范的细致化、技术化和复杂化的趋势。国会立法应当只对基本政策进行审议，而技术性细节已经超越了国会的功能和能力范围，而又恰恰落在了内阁和各省擅长的技术领域，因此，现代国家中对技术细节进行行政立法的必要性和正当性便体现出来。[22]可以说，政令和省令对具体技术性内容的规定本身具有必然性，而这些技术性规定又由于政令和省令本身具有的法令属性、或依据法律的委托而具有了天然的规范性和强制力。
但是，JIS日本产业标准不同。JIS及其前身JES从1921年诞生之日起，定位就只限于为了提高产品质量、便于规格的统一而已，是一种自愿性、民主制定的具有共识性的任意性技术标准。从制定主体来看，草案的制定可以是私营团体，也可以是各省大臣，即使发布标准的主体是经济产业省，但是并不是经济产业省发布的所有规范性文件都天然地具有法律规范的属性，还有一例即为“告示”。
另一方面，科学技术发展速度日新月异，政令、省令并不能完美。如果以标准和法律的关系就像机械臂之于人手一样为例，那么标准对政令、省令起到的补充性规定，确保政令、省令的前沿性实效性这个特征，又恰恰证明了：不能赋予所有标准天然的强制力。[23]因为，不是所有机械臂帮人类拿来的远处物体都是可用的，不是所有的技术发展最新成果都是可靠的，能够成为法律规范被全体国民所遵循的。因此，不是所有的JIS日本产业标准都具有强制效力。必须要由“体现国民意志”的法律，或作为行政立法权产物的政令、省令的引用，JIS日本产业标准才会具有强制效力，成为强制标准。但是，即使是成为了强制性标准，该标准也只是被行政法律规范以名称和编号方式地引用，JIS中的公示、数字、质量要求和试验方法等具体条文并未被写入行政法律规范中，一旦该JIS日本产业标准被修改废止，或者被行政法律规范认为不需要引用成为强制性标准的时候，该JIS日本产业标准依然会还原为任意性标准的地位。
因此，从制定主体、制定程序、制定目的、约束力和约束主体来说，标准和法律规范依然有着本质的不同。相比于美国的技术法规引用私营团体制定的标准使之具备强制力的技术法规立法形式，[24]日本的JIS日本产业标准由经济产业省发布属于公定标准、法律规范只会引用JIS日本产业标准这种独具特色的技术法规立法模式下，标准和法律规范虽然有着深入的融合，但两者的性质依然不可混为一谈。
（二）日本技术法规的公信力和正当性的来源
正如前文探讨的日本技术法规和标准化体系之间的关系，日本技术法规引用的JIS日本产业标准是由经济产业省发布的，其被引用具有强制效力后，和政令、省令等一起构成了技术法规体系中的一个部分。技术法规是如何保证自身的公信力和正当性，从而让规制对象可以自觉遵守的呢？
第一、关于政令和省令等行政法律规范的制定程序，本身就体现了民主参与的特点。例如，根据《行政手续法》的规定，行政立法应当履行“公众意见收集”制度，该制度规定：行政机关应当公布行政立法的草案；采用互联网、官报等媒体进行公示发布，为期三十天；对公众提出的意见进行研究，并反馈等。另一方面，日本是三权分立国家，行政权、行政立法权行使本身还会受到来自立法权和司法权的审查。因此，规定了技术标准的行政法律规范具有了公信力，由其所构成的技术法规部分具备了让民众遵守的正当性。
第二、不论是被引用的JIS日本产业标准，还是普通的JIS日本产业标准，就其制定程序来说，都具有公信力和权威性。从制定程序来说，根据《日本产业标准化法》的规定，JIS日本产业标准诞生的流程为：先由负责相关技术领域的主管中央部门首长提出草案、或者由部门首长委托他人制定草案，或者由相关私营团体（多为私营行业协会）提出草案，其中部门首长委托他人制定草案时，他人在制作过程中产生的经费由国家承担；草案制定完成后，交由经济产业省下属的“日本产业标准调查会”审议，并刊登在《官报》上向国民公示、收集意见，最后由经济产业省在《官报》上公布生效；相关部门每五年对现行JIS日本产业标准进行审查，视情况对其做出存续、修订或废止的决定。值得一提的是，日本产业标准调查会是ISO和IEC的日本代表会员，也参与国家标准制定的工作，该调查会委员主要由大学教授（特别是以东京大学为代表的著名大学）、大企业董事长、行业协会会长以及少部分的中央政府科研机构内的官员。JIS日本产业标准的制定权，几乎牢牢地掌握在相关技术领域中的有高度专业知识的学者、有丰富实务经验的人士手中。即使制定权掌握在少部分人手中，但是意见收集程序是公开、透明的，甚至和法律文件一样在《官报》上予以公示。
另一方面，关于JIS日本产业标准著作权问题。由负责相关技术领域的主管中央部门首长提出草案、以及由部门首长委托他人制定草案的情形，JIS文本和一般的法律文本一样著作权属于国家；相关私营团体提出草案的情形，私营团体对著作权的行使会受到限制，例如国家可以将JIS文本以电子的形式在官方网站公之于众；政府可以将全文向WTO报送；政府可以对JIS文本的草案和已生效文本进行审查和修改；著作权应当同意其制定的JIS日本产业标准可以被技术法规引用等。[25]
因此，从著作权保护的角度来看，虽然私营团体对其制定的JIS日本产业标准拥有著作权，但是在著作权的行使上受到了一些限制，在这些限制中政府、公众可以对标准进行监督、审议和提出修改意见。可见，JIS日本产业标准不仅是制定者自己的成果和意见，更成为了一种被公开化、公众化的公共产品。正因为JIS日本产业标准具有较高的公信力和权威，因此即使日本的私标准数量众多，行政法律规范也并未引用任何私标准。
（三）日本技术法规体系主阵地是省令
观察近五年日本向WTO报送的技术法规，从数量上来看，技术法规的主阵地为省令，其次为告示、政令，法律最少，呈现以省令为中间最大，以政令和法律两边小的纺锤形结构（见图一）。[26]这样的纺锤形结构分布科学合理：
第一、省令由各省負责制定，相比于内阁和国会，各省具体负责处理国家事务、科技发展，因此具有更高的专业知识水准和实务能力，能够更敏锐地发现技术问题。因此，一些法律中委托省令立法的数量要多于委托政令立法。例如，《劳动安全卫生法》中委托政令立法共155处，委托省令立法共238处。
第二、由于日本技术法规由上而下层级分明，作为最低效力的行政法律规范，省令是最后一关，其制定的技术标准往往更详细、更重要，多为最基本的计算公式。并且，从前文列举的实例可以看出，相比于法律和政令，省令往往直接大量引用JIS日本产业标准，所以省令成为了一种连接上位法和JIS的中介性存在。例如，对于硫化物的排放，《大气污染防治法》第三条规定不能超限排放硫化物污染空气；《大气污染防治法施行令》（政令）第6条规定了排放硫化物的限度数值；《大气污染防治法施行规则》（省令）第7条之三规定了硫化物排放总量标准的计算公式，单位。
第三、相比于法律，政令、省令和告示在修订上更为简便和迅速。和制定这些行政法律规范一样，修订的流程也需要进行前文所述的《行政手续法》中规定的“公众意见收集”程序，相比之下国会立法程序就显得繁杂。例如，引用了264条JIS日本产业标准的建设省告示—《建筑物的基础、主要构造部位等使用的建筑材料以及应当适用的日本产业规格和日本农林规格以及品质相关的技术基准的规定》，从2000年到2017年被共计修订了21次，其中，光2002年一年就被修订了四次。
（四）标准的发展对技术法规体系越来越起到了支撑作用
到了社会分工越来越细致、科学技术越来越发达的今天，JIS日本产业标准体系也就越来越庞大，触及到生活中的各行各业。和法律对社会活动领域的全覆盖类似，标准也逐渐实现对自然科学活动领域的全覆盖，为科学治理奠定扎实全面的基础、对技术法规体系起到了极大的支撑作用。
第一、从数量上来看。JIS日本产业标准总数为10918件，通过WTO的特设网站向WTO报送了1082条技术法规；[27][28]可能是由于被引用的强制标准数量时常处于流动性状态，目前没有较为官方的统计，但是行政法律规范中大量引用JIS日本产业标准，甚至超过行政法律规范本身的条文总数。例如，在《建筑物的基础、主要构造部位等使用的建筑材料以及应当适用的日本产业规格和日本农林规格以及品质相关的技术基准的规定》（2017年国土交通告示第33号）中，按照建筑物材料性质不同分别引用了近100件不同的JIS日本产业标准，而该告示引用日本产业标准的做法是受《建筑基准法》第37条直接委托的。再如，《能源合理使用相关法律施行规则》（2021年经济产业省令第47号）第92条的一个条文就引用了19条JIS日本产业标准。可见，以省令为代表的法律规范对标准形成了依赖关系，离开了“2017年国土交通告示第33号”对标准的引用，离开了近100件JIS日本产业标准对不同部件材料质量的技术性规定、检测标准和试验方法的规定，法律中关于“确保建筑物关键部位材料质量安全”的规定就被架空，就会只成为宣示性条款。
第二、从范围和广度上来看，强制性标准涉及的技术领域众多。据统计，引用了JIS日本产业标准的法律规范所涉及的技术领域包括：天然气石油使用器具、电线电源、住宅防火防灾构造等基本安全、游乐设施、环境污染防止、节能环保、危险物品管理、交通安全、电梯装置、消防防火防灾和紧急避难、建筑安全、高安全风险的物品和装置、接触人体物品的健康安全风险、用水用火安全、医疗用品安全、学校教育安全、个人隐私信息保护、电池用品安全、汽车噪音和尾气排放标准、轨道交通尺寸、船舶航行安全和消防、钢铁材料（例如规定脚手架的钢材质量标准以防止建设施工现场发生脚手架崩塌的危险；建筑用钢铁的主要支撑部位钢铁防锈）、劳动安全保护（例如规定了建筑施工区域安全帽、防坠落护具的质量标准）、化学物品制造和管理（例如控制化学肥料中挥发性有机化合物的含量，以防污染空气和土壤；化学物品在被废弃时的无害化处理）、高危风险类化学物质的审查制造运输管理事业、水质水源安全、食品安全、家庭日用品質量和安全相关的消费者保护、矿业开采安全、农业产品质量安全、信息技术安全保护等涉及国民生活方方面面的技术领域。[29]涉及到人类生活的方方面面，这样庞大数量和涉及领域广泛的JIS日本产业标准构成了一个惊人的“标准池”，行政法律规范可以根据不同技术领域的需求，随时挑选出合格的标准赋予其强制力。这样的“标准池”不仅支撑着法律的实施和运行，更支持着人类社会的运转。
六、结语
随着我国对标准化工作的越来越重视，不仅在国家治理方面，有学者还指出在党内法规的评估方面，评估工作的标准化也将越来越成为党内法规工作发展的需要。[30]技术法规作为标准和法律融合的自然产物，全球各国的技术法规体系都有着一定的共性和差异，研究同为亚洲国家且工业发达国家的日本技术法规体系的构造和特点，可以为我国技术法规立法模式提供一个比较法上的样本。
通过引用了大量的例证，综合研究日本技术法规体系的构造，发现其不同于欧盟、美国的技术法规体系，发展较为成熟且极具日本自身特色。特别是技术法规框架由法律、行政法律规范和被引用的JIS日本产业标准几个不同的层级构成；JIS日本产业标准经引用才具有强制效力，同时法律、行政法规只从JIS日本产业标准库中进行引用，不引用私营团体或行业协会制定的私标准；无论从数量上还是范围上来说，技术法规的主要阵地是省令，说明日本技术法规的立法工作分工明确、逻辑清晰、层次鲜明；私营团体或行业协会提出原案的JIS日本产业标准，经引用后具有了规范效力，所以原作者著作权会被一定程度限制。这为我国技术法规立法模式，提供了一个很好的比较法样本。
从实用主义角度来看，对于想要查找和了解日本技术法规的使用者来说，也很简单、容易上手。从历史上来看，日本的技术法规体系也从早期的“国家直接制定技术法规”，转变为二战结束后的“标准和技术法规区别且融合”的模式，甚至在推动法律引用标准、标准对技术法规起支撑作用层面来讲，要早于欧盟和美国。相比于英美等西方列强，作为后发国家的日本，在由国家元首推动的自上而下的改革中，就必然会自上而下地制定工业化标准，并且强制推行，这一点和我国的早期情况有一些相似。但是随着20世纪20年代JES日本标准规格的出现特别是二战结束后，日本就迅速转向了法律规范援引标准、标准支撑技术法规的道路。随着我国《标准化法》的修订和《标准化发展纲要》的推进，一个清晰的技术法规体系即将出现，可以从日本技术法规体系的发展历史、现时制度中的特点得到一些启发，为新时代推进全面依法治国提供一些新思路。
（责任编辑：周 宇）
【基金项目】2021年国家社科基金重大项目“基于法治、国家治理和全球治理的技术法规研究”（项目编号：21&ZD192）。
【作者简介】赵宸毅：中国政法大学比较法学研究院比较法学博士研究生。
[1][日]盐泽文朗：《围绕标准展开的国际动向》，载《特许研究》第45卷第3号，第5页。
[2][日]江藤学：《技术标准、安全规格和法律》，载《日本机械学会志》第111卷第1070号，第24页。
[3] 刘春青：《美欧日技术法规体系共性研究及其对我国的启示》，载《标准科学》2010年第2期，第69～77页。
[4] 吴丹：《日本技术法规综述》，载《冶金标准化与质量》1994年第9卷，第48～51页。
[5] 参见经济产业省通商政策局《不公正贸易报告书》第353页。https：//www.meti.go.jp/shingikai/sankoshin/tsusho_boeki/fukosei_boe
ki/report_2021/pdf/2021_02_11.pdf，访问时间：2022年5月21日。
[6] 技术法规（Technical Regulations）在日文中称为“强制标准”或“技术基准”。
[7][日]西村伸二：《规格、标准化的意义和现状》，载《日本机械学会志》第85卷第760号，第48页。
[8] [日]古川光著：《标准化》，日本规格协会出版社1981年版，第77页。
[9] [日]长谷川亮一：《近代日本标准化概念》，载《千叶大学人文社会科学研究科研究项目报告书》第217集，第9页。
[10] [日]吉村浩：《我国最近的钢铁相关规格的变迁》，载《铁和钢》第41卷第7号，第126～129页。
[11] [日]平田京子等：《临时日本标准规格以后的建筑构造规定相关变迁及其根据》，载《日本建筑学会构造系论文报告集》1993年第4
33号，第43～48页。
[12] [日]经济产业省产业技术环境局基准认证单位：《标准化实务入门》第115页，https：//www.meti.go.jp/policy/economy/hyojun-kijun/
katsuyo/jitsumu-nyumon/pdf/2015text_zenbun.pdf，访问时间：2022年6月30日。
[13] [日]加藤雅久等：《住宅建筑材料的品质确保相关建材试验和标准化的变迁——战后日本的住宅供给相关建材行政和建材产业的作
用》，载《住总研研究论文集》2014年第41号，第251页。
[14]欧盟自20世纪70年代建立了“新方法指令”的模式，该模式下法律采用标准，标准由欧洲标准化组织制定；美国政府自20世纪90
年代开始重视标准和技术法规的进一步衔接。参见刘春青、鲍建忠编著：《欧盟技术法规——市场准入的依据》，中国计量出版社2004年版，第23页；刘春青等著：《国外强制性标准和技术法规研究》，中国质检出版社2012年版，第76页。
[15] [日]小六法编辑委员会编：《解读法律的必要基础知识》，未来株式会社出版社2021年版，第3页。
[16] 杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第346页。
[17] 参见《芦屋市条例等的立法指南》，https：//www.city.ashiya.lg.jp/housei/documents/sisin.pdf，访问时间：2022年6月26日。
[18] [日]吉田利宏：《对研究和实务有用的司法研究入门——第二回法体系》，载《情报管理》第55卷第8号，第595頁。
[19]最高裁判所平成2年1月18日民集第44卷1号，第1页。
[20] 刘春青、鲍建忠编著：《欧盟技术法规——市场准入的依据》，中国计量出版社2004年版，第23～41页。
[21] 刘春青等著：《国外强制性标准和技术法规研究》，中国质检出版社2012年版，第69～93页。
[22] [日]田中馆照橘：《行政立法程序相关考察》，载《明治大学法学部创制100周年论文集》，第43页。
[23] 柳经纬：《论标准对法律的支撑作用》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2020年第6期，第153页。
[24] 刘春青著：《国外强制性标准和技术法规研究》，中国标准出版社2013年4月，第77页。
[25] 参见《日本产业规格相关著作权的处理方针》，https：//www.jisc.go.jp/jis-act/pdf/jis_copyright.pdf，访问时间：2022年6月29日。
[26] 由于日本不向WTO单独报送被引用的JIS日本产业标准，所以从这个数据中暂时无法看出和强制性标准的数量关系。
[27] 数据来源：「JISとは」日本产业标准调查会，https：//www.jisc.go.jp/jis-act/index.html，访问时间：2022年3月25日。
[28]数据来源：epingalert SPS&TBT Platform，https：//epingalert.org/en/Search/Index？domainIds=1&countryIds=C392，访问时间：2022年5月1日。
[29] 相关法律规范主要有：《天然气事业法》《劳动安全卫生法》《食品卫生法》《建筑基准法》《渔船法》《消防法》《石油管道事业
法》《船舶安全法》《火药管理法》《家庭用品品质表示法》《海洋污染等以及海上灾害防止的法律》《大气污染防止法》《土壤污染对策法》《废弃物的处理以及清扫的法律》《水质污染防止法》《特定水道利水障害防止和水道水源水域的水质保护相关特别措施法》《环境基本法》《下水道法》《净化槽法》《化学物质的审査以及制造等的规制相关法律》《饲料的安全性的确保以及品质的改善相关法律》《医疗品、医疗机器等的品质、有效性和安全性的确保等相关法律》《毒剧物管理法》《挥发油的品质确保等相关法律》《高压天然气安全保障法》《矿业法》《矿山安全保障法》等，以及这些法律配套实施的行政法律规范。
[30]许皓、龚攀：《论党内法规实施后评估标准的合法性》，载《海峡法学》2021年第3期，第1～3页。
