应对突发重大公共卫生事件的法治体系研究

罗伯恒

2019年12月，武汉开始出现数例新型冠状病毒感染患者，随后新冠病毒迅速肆虐全国。此次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，我国充分发挥制度优势，紧紧依靠人民群众，科学防治、精准施策，最终打赢了这场人民生命安全保卫战。新冠病毒肺炎疫情的暴发只是我国应对突发重大公共卫生事件的一部分。习近平总书记指出，风险应对能力是国家治理能力的题中之义，是国家安全的重要抓手。①参见杨丹：《提升突发重大公共卫生事件的风险应对能力》，载《湖南日报》2020年3月10日，第5版。因此，系统反思突发重大公共卫生事件应对机制的不足，并尝试制度创新，完善重大公共卫生事件防控的治理结构，对提升应对重大公共卫生事件的能力至关重要。推动完善涉及突发事件防控相关的规范性法律文件，加强配套制度建设，推动形成系统完备、科学规范、运行有效的综合法律体系，方能为以后预防社会重大卫生事件提供法治保障。

一、应对突发重大公共卫生事件的现行法律保障体系

突发公共事件是指在一定区域内突然发生的，打破了原有的正常社会秩序，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和重大社会影响，并危及公共安全的，需要立即处理的事件。①参见王利宾：《法律经济学视角下的突发公共卫生事件防控研究》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2021年第5期。根据突发公共卫生事件的危害影响与涉及范围，将突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ级）四级进行管理，配套建立分级反应机制。法律保障方面，也同时根据其性质的不同，分为指导性法律保障体系和惩罚性法律保障体系。

（一）指导性法律保障体系

改革开放以前，我国社会管理以“单位制”“人民公社制”为基本社会组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，呈现行政性、封闭性、单一性的特征。这一时期，人口流动近乎停滞，人们普遍生活在“熟人社会”中，社会基本单元的管理、控制能力较强，许多卫生事件能够被有效消灭在萌芽阶段。

1989年，我国制定首部《传染病防治法》，以预防为主、防治结合、分类管理作为传染病预防控制的主要原则，并在传染病预防和控制、疫情的报告和公布等方面对各级政府卫生部门提出了具体要求。此后一直到2003年“非典”病毒暴发前夕，我国在应对突发公共卫生事件方面始终存在诸多空白，政策相互独立，未能形成体系。②参见张枫怡、赵静等：《我国突发公共卫生事件应急管理政策变迁研究》，载《医学与法学》2023年第4期。2003年“非典”疫情暴发起初，我国未建立起突发公共卫生事件专门应急处置队伍，缺乏应对预案和应对经验，以至于当时的应急管理体制机制难以有效作出应对。在此情况下，党中央、国务院快速作出决策，基于我国国情创造性的出台了一系列举措，最终渡过难关。

此后，我国逐渐认识到应急防控工作的重要性，开始密集总结“非典”防控的经验和成果，出台了一系列针对突发公共卫生事件的应对举措。2003年5月出台《突发公共卫生事件应急条例》（2011年作进一步修改）；2004年8月修改《传染病防治法》（2013年作进一步修改）；2006年出台《国家突发公共卫生事件应急预案》（2013年国务院办公厅印发《突发事件应急预案管理办法》）；2007年出台《突发事件应对法》等，为各级人民政府及其分管部门妥善应对突发事件提供了规范保障。

截至目前，我国制定了《突发事件应对法》《传染病防治法》等涉及应急、灾害的法律法规共60多部，覆盖了包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等多种类型，形成了预防为主、常备不懈，统一领导、分级负责，依法规范、措施果断，依靠科学、加强合作的重大突发公共卫生事件应对处置机制。

（二）惩罚性法律保障体系

有关重大公共卫生事件应对惩罚性保障的法律规定见于《刑法》第六章妨害社会管理秩序罪中的第五节危害公共卫生罪、2003年“非典”疫情暴发时由最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）以及2020年2月新冠疫情暴发时由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《意见》）。

刑事立法在重大公共卫生事件处置过程中也发挥了重要作用。1989年，我国《传染病防治法》出台，该法第35条、第37条通过列举方式明确了妨害传染病防治的具体行为，规定“比照刑法第一百七十八条的规定追究刑事责任”，是我国从立法层面规制妨害传染病防治行为走出的第一步。根据社会形势的发展变化，1979年《刑法》已经逐渐滞后。针对原有立法的不足，1997年《刑法》将原《传染病防治法》中关于规制妨害传染病防治行为的内容吸收，增设妨害传染病防治罪，对其从独立配置法定刑、增加单位可以作为犯罪主体两方面对法条规定进行了修改完善。

2003年“非典”疫情暴发时，因我国《刑法》对妨害传染病防治罪采用了准用性规范的立法方式，甲类传染病的标准以《传染病防治法》的规定为准。但《传染病防治法》规定我国甲类传染病仅有霍乱和鼠疫两种，并且当时尚无对乙类传染病可以按照甲类预防、控制的规定，使得《刑法》的惩治面过于狭窄，导致对“非典”这种起初原因不明造成的大范围传染性疾病的防控过程中缺乏法律的惩罚性保障。为保障疫情防控工作的顺利进行，才有了《解释》的出台。在未明确妨害传染病防治罪法律适用的情况下，将患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫强制隔离或者治疗，过失造成传染病传播，造成严重后果的行为按照过失以危险方法危害公共安全罪定罪处罚，为“非典”防控期间对妨害公共卫生事件的处置提供了坚实的法律保障。在“非典”疫情防控战争取得胜利后，通过总结经验教训，促成了《传染病防治法》在2004年的修改，此次修改着重完善了传染病防控手段，增加对甲类传染病以外的传染病可以采取甲类传染病的预防、控制措施的规定，为此后应对重大突发公共卫生事件提供了制度保障。

新冠肺炎疫情暴发后，《意见》明确规定了故意传播新型冠状病毒感染肺炎病原体的两种具体行为按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚，妨害疫情防控措施引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的行为按照妨害传染病防治罪定罪处罚，为妥善应对这一重大突发公共卫生事件提供了明确依据，在引导公众自觉履行报告义务、接受检测以及配合隔离、治疗措施，有效控制疫情扩散方面发挥了重要作用。2020年12月，《刑法修正案（十一）》出台，标志着我国将过去关于重大突发公共卫生事件的应对经验和成果正式上升至成文法高度，加大了对妨碍突发重大公共卫生事件行为的打击惩罚力度，对重大公共卫生事件的防控体制的持续完善和推进打上了一剂“强心针”。《刑法修正案（十一）》将原《刑法》第330条规定的妨害传染病防治罪在入罪方面进行了范围上的扩大。具体而言，在保持妨害传染病防治罪结果犯属性的同时，将其入罪行为由“引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的”增加为“引起甲类传染病以及依法确定采取甲类传染病预防、控制措施的传染病传播或者有传播严重危险的”，密切贴合了2020年至2023年新冠疫情“乙类甲管”的防控现状。我国抗击新冠疫情取得的重大成果客观上也离不开《刑法修正案（十一）》的惩罚性法律保障。

二、突发重大公共卫生事件法治化应急处置的现状检视

（一）法律规范界限不明晰

我国现行应对突发重大公共卫生事件的法律体系具有法律渊源效力层级复杂、法律规范条目众多的特点，不同法律规范之间因立法目的不同、规范细化程度不同等造成一定程度的杂糅。受“宜粗不宜细”的立法思路影响，现行《突发事件应对法》对于重大突发事件的处理规定较为原则化。例如，事后恢复与重建章中，只是规定人民政府要组织开展相关工作，但是对于实施主体、实施标准、实施计划以及实施过程都没有明确规定。再者，信息发布主体多元，《突发事件应对法》规定由政府及其部门发布信息，《传染病防治法》 规定其信息发布主体为卫生行政部门，这在一定程度上可能导致政府对突发事件信息发布不及时。《传染病防治法》等法律属于特别法，只适用于单种类的公共危机。长期以来，我国按照突发公共卫生事件类型分别立法，分散立法模式下的一事一议特征非常显明。①参见王志鑫、吴大华：《我国突发公共卫生事件应急法律体系的检视与完善》，载《中国卫生事业管理》2022年第8期。致使在突发事件预警、信息发布、应急准备、处置等方面缺乏有效衔接，缺乏紧急状态下统一的指挥、权力配置机制，关键时刻难以有效应对重大公共卫生事件的处置工作。

（二）应急管理体制机制不够完善

我国突发重大公共卫生事件法治体系建设正在逐步健全，应急管理体制机制方面有待完善。以我国出台的应急法治预案为例，在总量上已经基本实现了多部门、多种类、多领域的覆盖，但在体制机制、逻辑框架、实操规范上仍有一定的不足之处。我国针突发重大公共卫生事件应急预案存在以下问题：其一，各省立法进度不一，重复立法现象明显。全国范围内仅有70%左右的省、自治区、直辖市在《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》基础上进行了地方立法，出台了结合本省实际情况的实施细则。其中也暴露出应急预案文本简单复制、预案缺乏针对性和可操作性、预案的应急演练不足等问题。其二，公共卫生体系在其结构、制度方面仍存在一定完善空间。现有公共卫生应对体系侧重于对即发事件进行管控，“重医轻卫”“重医轻防”的倾向依然比较突出。其三，法律法规滞后性凸显，现行《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》皆为2006年制定，但是其主要编制依据已经发生改变，如《突发公共卫生事件应急条例》于2011年修正，《传染病防治法》也于2013年修正，而应急预案却未能同步更新完善。

在应急体制方面，我国基本形成全国分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。应急机制主要包括预测预警机制、应急信息报告程序、应急决策协调机制、应急公众沟通机制、应急响应级别确定机制、应急处置程序、应急社会动员机制、应急资源征用机制和责任追究机制等方面。应急管理体制具有明确职责、整合资源、及时响应、紧急救援、评估恢复等关键作用。有学者指出，我国应急管理体制具有一定的中国特色优势，但是管理体制内存在部门化倾向、部门职责与上下级政府职责划分不明、协调性差、责任体系不健全、资源整合差等问题。①参见高小平：《建设中国特色的应急管理体系》，载《中国应急管理》2009年第4期。还有业内人士指出，我国应急机制上缺乏创新化和信息化、当地政府的重视度和监督不够以及其本身实际存在的一些缺陷，并提出应从机制的应用设计、推行信息化管理方式、投入使用前进行大量重复实验、提高工作人员的专业知识素质等方面进行改进，优化突发公共卫生事件应急机制。②参见张沐霞：《突发公共卫生事件应急机制研究》，载《世界最新医学信息文摘》2019年第19期。《国家突发公共卫生事件应急预案》明确了在国务院的领导下由卫生部（现为国家卫生健康委员会）组织协调应急处理工作，必要时可成立全国突发公共卫生事件应急指挥部。这种成立临时的指挥部或领导小组承担处理危机的职责具有两面性。一方面，该机制能够破除部门间的“行政障壁”，及时妥当调配资源，最大限度发挥集体合力；另一方面，应当注意的是，这种临时议事协调机构的建立又间接导致了政府应对危机的反应能力持续性不足，客观上强化了重应对、轻预防的应急处置理念，使得应急处置预案、演练等制度地位降低。现有立法对行政应急权的规范也未能充分满足应急法治的要求。在一些重大突发公共卫生事件中，一些应急措施的出台可以最大限度地保护人民和公共财产的安全，但是有时将超越法律的规定范围，这不仅会让执行机关面临一定的舆论压力，也让司法机关在处理该类案件中难以找到法理支撑，更是让民众难以对行政机关的应急权形成有效监督。客观上使得突发公共卫生事件处置期间行政机关的部分“指令”游离于现有法律体系之外，难以满足法治政府建设的要求。

（三）人民群众在公共卫生法治建设中参与度不足

在重大公共卫生事件的治理中，人民群众扮演着不同的角色。既是针对行政机关发出应急指令的服从者，又是受助于公共卫生部门进行应急救助的被救助者，还是协助相关政府职能部门进行应急管理的参与者，更是在重大公共卫生事件治理中对行政权、司法权是否依法运行进行监督的监督者。①参见苏海雨、郑文盛：《突发公共卫生事件中应急治理的法治化保障》，载《中国卫生事业管理》2022年第5期。保证并且加大人民群众在公共卫生法治建设中的参与力度，对于公共卫生法治建设的健康发展意义重大。

1.人民群众在公共卫生事件治理中的知情权不足

知情权是指公民对自身相关信息获取和了解的权利。它是公民的一项重要私法权利，也是法治国家所必须保障的基本人权之一。2007年，我国颁布了《政府信息公开条例》，里面虽未明确规定“知情权”这一权利，但是政府信息依法公开原则得到了确立，视为公民知情权之法律基础。信息是决策的依据和前提，也是决策获得民众支持的基础。②参见梁晨：《突发公共卫生事件防控法治化：理念、问题与路径》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期。知情权作为私法之权利，公民行使该权利的必然会与公法权力产生碰撞，行使知情权的一项前提就是要求相关国家机关在法律限度内公开一定的信息量。公民欲对某热点事件充分知情，依赖于行政机关主动对外界发布并且完整公开事件过程，反之公民的知情权则无处行使，权利无处行使必然导致社会秩序的紊乱。例如，在针对新冠疫情的治理阶段中，一些被感染人群并不知道自己已经患上该病，同时他们还在出行途中，而部分地方政府对外信息发布部门未能及时向外界发布病例活动信息，因此导致该人群往返地方的部分居住地小范围内形成传染源，恐慌情绪蔓延，“抢菜”行为、谣言散布等现象层出不穷。政府部门信息发布的迟延，不仅是对公民知情权的破坏，亦是对人民群众的生命健康权的伤害。

在提倡公民知情权的同时也应当明确的是，公民知情权的行使并非无限度的恣意妄为，还要结合其他公民的隐私权、生命健康权和国家公共安全等多方面要素进行综合考量。公共利益所代表的是大多数人的利益，作为维护公共利益的典型代表的公共职能部门承担着实现公共利益的社会责任。③参见周善昭、张继承：《论突发公共卫生事件中新闻活动使用个人信息之法律冲突与调和》，载《南海法学》2022年第6期。个体权利的行使不能凌驾于整个社会集体之上，在重大公共卫生事件治理的大背景下，人民群众的生命健康权是首要目的，④参见赵轩毅 ：《论突发公共卫生事件中的公民知情权——以〈传染病防治法〉中的信息传导机制为视角》，载《法治社会》2021年第3期。在最大限度减少对其他公民隐私权冲击、最大限度保护公共利益的情况下，坚持适用比例原则，平衡公民知情权与国家公共卫生利益之间的关系。

2.人民群众在公共卫生事件治理中的监督权不够

根据《宪法》第41条之规定，我国公民对任何国家机关及国家机关工作人员有提出批评和建议的权利，意即监督权，这是我国公民的基本权利之一。据此，公民对国家机关及其工作人员监督权的适用不应受到社会状态的限制。突发重大公共卫生事件状态是不可避免的紧急状态之一，在这种紧急状态下，公民的监督权也不应因外界冲击而被无视。在现行的《突发事件应对法》与《突发公共卫生事件应急条例》中并没有列明在应急状态下公民对公共卫生行政部门进行监督的规定，《传染病防治法》中只是规定了公民对卫生行政部门程序规范的监督，并未对突发公共卫生紧急状态下公民监督权的行使作出进一步细化。突发公共卫生事件出现时，紧急行政权和紧急司法权的行使应当如何受到人民群众的监督？人民群众对紧急状态下两种公权力行使的监督是否与一般状态下无异？这都是我国在应对公共卫生事件时难以回避的问题。

没有救济就没有权利，如果法律对于行政应急权侵害公民合法权益的现象缺少相应的救济途径，就不可能实现真正的应急法治。①参见梁晨：《突发公共卫生事件防控法治化：理念、问题与路径》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期。在突发重大公共卫生事件状态下，行政权的规范行使至关重要。公民对于行政权与司法权的监督具有一定的滞后性，即相应的行政行为或司法行为作出并在全社会予以公开发布后，公民才得以通过多种途径了解并对相应的行政行为和司法行为进行监督。为准确及时处置突发公共卫生事件，事件期间国家机关作出的指令行为更加具有紧迫性与时效性，应尽可能尊重行政机关的自由裁量权，为行政机关决策提供相对宽松的制度环境，防止行政机关决策时畏首畏尾，延误处置时机。但不应完全剥夺对行政机关自由裁量权的监督，此时公民的监督如果不能得到依法有效的保障，则可能造成监督权被相应行政机关和司法机关所忽视甚至恣意侵犯且无法及时得到法律救济。

3.志愿服务工作者与相关机构在公共卫生事件治理中的参与感不强

在我国应对重大公共卫生事件的处置中，除医疗卫生队伍作主力外，志愿者、公众、民间救援组织、行业协会等社会力量均在一定程度上发挥了积极作用。我国目前针对突发重大公共卫生事件的社会参与调度体系已基本建成，但其中的部分内容有待进一步细化和完善。在突发重大公共卫生事件发生时，应适时协调专业队伍和志愿服务两种力量之间的关系，用法治促进和规范社会力量，做到依法、有序、快速协同到位。在公共卫生事件防治的立法领域，无论是《突发事件应对法》还是《突发公共卫生事件应急管理条例》，都未对志愿服务工作者和志愿服务机构存在的法律依据作出专门规定。当前我国专门针对志愿服务工作者出台的法规中，《志愿服务条例》可供参考，但《志愿服务条例》对志愿服务工作者在重大公共卫生事件下的法律地位、行动准则、权益保障与工作分工等都未具体明确，其配套实施细则尚未制定完毕，志愿服务如何在法治轨道内参与公共卫生事件处置应对面临诸多难题。

（四）突发重大公共卫生事件应对处置中刑法入罪形式化趋势明显

为应对新冠肺炎疫情，保障疫情处置机制有效运行，刑事司法政策得以及时调整，展现了及时、从重的涉疫刑事司法指导精神。在我国应对疫情“大考”取得显著成果的同时，仍不应忽视其中存在的刑法入罪形式化趋势明显这一问题。刑法的谦抑性和罪责刑相适应原则是刑法运行的基本精神和普遍适用原则。在将某种行为事实涵摄于某一个罪刑规范的过程中，应当首先从客观立场实质性地判断此行为是否已经严重威胁或者侵害该罪的保护法益。①参见陈伟、吴裕飞：《涉疫刑事司法政策的理念回归与路径完善》，载《河北法学》2023年第5期。并非通过行为人的行为与疫情防控管理“沾边”就适用《解释》和《意见》中“从严惩处”的有关规定进行从重、从严、从快处理。例如浙江南浔王某某妨害公务案，仅仅存在形式上的“阻碍国家机关工作人员履行防疫公务”。②2020年2月2日上午，王某某因不服从社区工作人员对其采取居家隔离的疫情管控措施，与社区工作人员发生争执。报警后，社区民警朱某某协助社区工作人员对王某某开展劝导，王某某仍不予配合。在民警朱某某对王某某拍摄视频时，王某某攻击朱某某，抓伤了朱某某的脸部以及颈部。后经司法机关处理，王某某被判处妨碍公务罪。参见《全国检察机关依法办理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例（第一批）》，载最高人民检察院网，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/xwfbt/202002/t20200211_454256.shtml#Z。倘若严格按照“如果行为并不明显阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，就不应认定为犯罪;否则会造成处罚的不公平”③张明楷：《刑法学》（下），法律出版社2016年版，第1033页。之观点，那么王某某以伸手阻止之轻微暴力手段阻拦社区民警对其拍摄视频的行为是否真正达到了阻碍国家机关工作人员执行公务的行为要求标准，仍有待商榷。涉疫刑事司法主要惩处的对象为“妨害疫情防控类违法犯罪”，在《刑法》中没有对“妨害疫情防控类违法犯罪”的内涵与外延进行的严格界定，在刑事司法实务中不可避免的对《解释》和《意见》中的“破坏防疫行为”产生适用上的争议。如在“侯梦阳盗窃案”④2020年1月底至2月初，被告人侯梦阳趁疫情防控居家管理，大量车辆停放于道路上无人看管的情况下，采取砸坏车窗玻璃的方式盗取大量财物。参见侯梦阳盗窃罪案，山西省万荣县人民法院（2020）晋0822刑初57号刑事判决书。中，对于被告人侯梦阳趁疫情期间车辆停放于道路上无人看管盗窃财物的行为，司法机关对其评价为“新冠肺炎疫情防控期间实施犯罪”，适用《惩治妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪意见》的有关精神对其从重处罚。然而，就涉疫刑事司法政策是否适用于具体的侵犯财产犯罪而言，《意见》实际上从对行为方式、行为对象等构成要件要素的描述上表现出了谨慎态度及限制适用的要求。⑤参见陈伟、吴裕飞：《涉疫刑事司法政策的理念回归与路径完善》，载《河北法学》2023年第5期。若按照实质化入罪标准对被告人侯梦阳的行为进行评价，则其仅仅是在疫情防控期间犯罪，是否因其砸车窗盗窃行为破坏了疫情防控管理，仍有待商榷。司法机关对该一般盗窃行为认定为妨害疫情防控管理的行为，存在着刑法入罪形式化的现实危险。

三、完善突发重大公共卫生事件法治体系建设的维度

法律的权威来自人民的内心拥护和真诚信赖。我国在面对新冠肺炎疫情所取得的成果源自于“集中力量办大事”的举国体制。在举国体制更深层次的背后，其内涵就在于“大政府”的强有力管制。政府对公共卫生管理和服务实行管制和调配，以期实现在突发公共卫生事件出现时能够有充足的资源进行应对。然而，以行政权为代表的公权力在其扩张的同时势必压缩私权利的范围和边界，有形成公权力对私权利的侵犯之忧。探讨重大公共卫生事件法治体系完善的基础，必然围绕着以何种方式实现公权力与私权利之间的价值衡量。

（一）维度一：以规范权力为基础，践行形式法治

我国的每一部法律都是最广大人民意志的具象化体现，在制定时都要预先考虑其社会效果。法律面前，一切个人和组织都应当遵循法律规定，在法律规定的范围内行使权力或权利，履行自己的职责或义务。因此，行政机关在公共卫生事件处置的过程中同样也应当在法治的轨道内进行。行政机关在公共卫生领域不仅需要忠实地履行法律赋予的权力，而且需要在法律所规定权限范围内行使权力，并且遵循法律规定的程序。①参见梁晨：《突发公共卫生事件防控法治化：理念、问题与路径》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期。行政机关在应对公共卫生事件中的任务在于通过对自身职权的有效行使保障公共秩序和人民群众生命健康，将公共卫生事件带来的影响降低到最小。法治对行政机关在处置公共卫生事件中的作用体现在两个方面：一方面，行政机关行为受法治体系规制，使其在行使的过程中不至于侵犯公民私权利的正常行使；另一方面，法治体系为行政机关履行公共卫生事件的处置职责提供了可行路径和权力保障，以便于行政机关更好地履行自身之职责。

（二）维度二：以合目的性为导向，贯彻实质法治

实质法治是以合目的性为导向实现行政机关行为最终意图的体现。在公共卫生事件的应对处置中，又可表述为应急法治。突发公共卫生事件应对权具有法理上的合法性和道义上的正当性，是行政机关为了应对突发公共卫生事件应当享有且必须享有的公权力。②参见高志宏：《突发公共卫生事件应对权：合法性、正当性及法律边界》，载《学术界》2020年第11期。行政机关处置公共卫生事件的目的就是最大程度上实现对公共卫生事件的预防和控制。控制层面需要应急、医学科学等专业领域知识予以辅助。正如新冠肺炎疫情刚爆发之时，在尚不能确定病毒是否能够“人传人”、以怎样的方式进行传播以及其威胁程度究竟为何等问题时，面对如此不确定的病毒传播公共卫生事件，从传染病防控防治的理论出发，阻断病毒的传播渠道是明显具有防控效果的。因此，行政机关为实质应对疫情的需要采取“封城”“居家管理”等应急措施是十分必要的。笔者认为，实质法治不局限于眼下利益，而是从国家、社会整体的期待利益和根本利益出发的。正所谓“非常时期用非常方法”，实质法治并不是对形式法治的冲击和突破，而是为了实现正当目的，能够适当容忍行政机关在一定程度上突破常规法律规定而采取必要的管理和控制措施。

（三）维度三：以人民健康为中心，实现健康法治

习近平总书记强调，没有全民健康，就没有全面小康，要把人民健康放在优先发展的战略地位。①参见《把人民健康放在优先发展战略地位》，载新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-08/22/c_1119429462.htm。公共健康是基本人权之一，同时也是公共卫生事件中“社会公共卫生安全”的重要组成部分。除了明确“每一个公民都是自己个人健康的第一责任人”理念外，行政机关在应对公共卫生事件中还应对民众整体健康予以侧重和保护。一方面，行政机关在公共卫生事件出现前应当严格贯彻事前防范的根本防控理念，加大对民众整体健康的支持；另一方面，行政机关在公共卫生事件突发后，应当在实现彻底应对处置的同时以民众整体健康作为必要考量的对象，在作出应急处置行为的同时必须以维护民众整体健康作为制度出发点。公共卫生事件的处置并不是“一处了之”，在“后公共卫生事件时代”，行政机关仍应注重常态化防控措施的延续，改“治已病”为“治未病”，在承认公共卫生事件突发性、偶然性、必然性的基础上将风险抑制在源头，这也是法律以民众整体健康为重，实现健康法治的应有之义。

四、突发重大公共卫生事件法治体系建设的优化路径

探究针对性解决我国应对突发重大公共卫生事件的体制机制建设问题，厘清应对突发重大公共卫生事件的理论基础、现实问题以及改革路径等基本问题，对于当下我国应对重大公共卫生事件法治化研究具有重大历史意义和现实意义。一方面，该制度建设要在习近平法治思想的制度框架内展开，应对重大公共卫生事件的体制机制建设问题应当与中国特色社会主义法治理论的内在逻辑一致，不能盲目进行法律移植；另一方面，它又反映重大公共卫生事件的特有规律，实现制度建设的现代化、高效化、前瞻化。

目前，我国公共卫生领域法律制度建设尚不够健全完善，现有体制机制不能完全满足应对突发事件的需要。笔者认为，可以探索建立一套适合我国国情的公共卫生法律规章制度，构建事前预防、事中应对和事后处置的法治体系，在习近平法治思想的指导下，突出中国特色社会主义制度的优势。为此，加快出台相应的公共卫生法律法规体系，对健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平具有迫切的现实意义。

（一）注重事前预防：实现由“治已病”向“治未病”的转变

应对突发重大公共卫生事件的体制机制建设需要完善事前的预防与监督体系，通过部门之间的相互联合、协调配合，建立相应的危机预警机制。通过“非典”与“登革热”等公共卫生事件的教训，应当意识到，探寻公共安全问题的源头是重中之重，尽可能将重大公共卫生事件的发生的可能性扼杀在萌芽之中。人民群众作为预防战略的重要一环，培养民众的危机意识、增强公民预防突发重大公共卫生事件的意识对事前预防体系的建设大有裨益。

我国遭受新冠肺炎疫情侵袭后，地方政府和有关部门通过颁布决定、命令等方式发布了一系列的防控要求与规定，但因这些规定的出台缺乏严格的法律依据而受到“合法性”的质疑，也再次将人们的关注点聚集到《突发公共卫生事件应对法》的制定上。①参见张刚、张峘、安群：《突发公共卫生事件治理的法治化及其实现进路》，载《三晋基层治理》2022年第5期。我国应急管理立法主要针对重大、较大和一般三种应急状态。目前，针对突发应急事件的专门性法律只有《突发事件应对法》，该法对突发的重大公共卫生事件的规定并不详尽，其规定的“有关法律”和“另行规定”至今尚未出台，我国突发公共卫生事件的紧急状态法律制度仍然存在较大的空白亟待填补。②参见熊文钊、王秋艳：《应对突发公共卫生事件的法治保障》，载《天津大学学报（社会科学版）》2021年第2期。

鉴于对突发重大公共卫生事件处理的指导难度大，难以做到全流程覆盖，故而《突发公共卫生事件应对法》的立法工作迫在眉睫。早在全国人大常委会公布的2021年的立法计划中，《突发公共卫生事件应对法》已经被列入方案。笔者认为，在立法中要明晰重大公共卫生事件紧急情况的授权主体、可采取的调控措施，尤其对于运用法律规定之外的应急措施或者显著影响公民基本权利的应急措施的适用进行明确规定，平衡紧急状态下国家与公民、公民与公民之间的权利义务关系。确保在紧急公共卫生事件发生时，行政机关对突发事件的事前预警、信息发布、应急准备、防控措施、善后处置等方面有法可依，相互之间有效配合，确保负责机关统一指挥，明确权力配置机制，使该法的出台可以与我国的《突发事件应对法》相辅相成，成为应对重大公共卫生事件的两大法律保障。

此外，政府部门要坚持严格公正执法，坚持运用法治思维参与突发重大公共卫生事件的治理，依法依规出台地方治理规定。同时，对《突发公共卫生事件志愿服务法》的制定也需提上日程，在法律中明确突发重大公共卫生事件下志愿者服务队伍的注册办法、资格资质、权利义务关系、主管部门责任、管理准则、法律责任、善后工作安排等相关内容，推进应急志愿服务队伍管理的法制化进程，完善公共卫生事件法治体系的建设。

（二）强化事中应对：以行政、司法多维度保障处置工作正常进行

应对突发重大公共卫生事件的体制机制不仅需要规范公共卫生事件的事前预防与监督机制，更需要保证事中的应急管理机制。完善管理指挥系统，提高政府应急指挥能力，破除信息公开壁垒，使信息公开更加顺畅、清晰。妥当运用刑事处罚，正确理解涉公共卫生事件刑罚适用规定，做到在严格贯彻宽严相济刑事司法政策的同时保障突发公共卫生事件的应急处置工作正常有序进行。

1.坚持信息公开原则，充分保障人民群众的知情权。现代法治的运行离不开信息的公开，信息公开原则也是建设法治政府的必要遵循原则。信息公开既包括政府的行动信息公开，也包括决策信息公开。《政府信息公开条例》第19条要求行政机关应当公布突发公共卫生事件的应急预案、预警信息及应对情况。在公共卫生事件发生时，行政机关要第一时间发布针对公共卫生事件的处理预案，保证人民群众在对与自身利益相关的信息中获得充分的知情权。对于人民群众而言，在突发公共卫生事件中，生命健康权是最为重要的，因此，行政机关及时准确地发布相关信息，可以最大程度使人民群众作出相应的反应以保障自身的相关权益，也可以最大限度地减少公共利益的损失。同时，行政机关应坚持依法信息公开，民众可以更快更准确地掌握公共卫生事件的真实情况，从而尽量减少受到网络或其他渠道的非官方发布的错误舆论信息的影响，作出对自身行为负责的理性判断。

2.坚持依法行政原则，充分保障人民群众的监督权。坚持“法无授权不可为”，在紧急公共卫生事件的背景下，也要参照紧急时期的法律要求，综合考虑多方因素保障公民的监督权。对公民监督权的行使要正确看待与处理，在保证公共利益不受损害的前提下创新监督方式、广开监督渠道、扩大监督领域，例如运用现代科技，强化互联网监督平台的发展，真正做到“让权力在阳光下运行”。

随着互联网信息技术发展与普及，公民监督权的行使也不再受到传统方式的限制，互联网使得民众的监督“触手”得到了一定的延伸，如微博、抖音等互联网平台的快速发展，使之成为另一种重要的监督渠道。当然，互联网监督的弊端也非常明显，其最突出问题是网上的信息往往鱼龙混杂、真伪并存，个人往往很难甄别信息的真伪。这种混乱情况容易被不法人员所利用，对疫情防控工作反而造成负面效果。因此，为了发挥好群众监督的积极作用，行政机关可以依法发布相关规章制度，在不同方面构建和完善网络举报平台，做到统一、公开及迅速处理有关信息，尽可能减少“垃圾信息”的扩散。

3.充分发挥司法对行政机关的监督、对妨碍治理突发重大公共卫生事件之行为的处置功能。健全司法机关在应急期间的职能作用，确保应急期间政府、司法机关的各项行为于法有据。公安机关、检察机关依法对妨碍突发重大公共卫生事件治理的各项犯罪开展侦查、审查批捕、提起公诉，严厉打击紧急事件状态下实施危害公共安全的犯罪行为，同时将法律监督常态化。人民法院依法审判，依法公正审理突发重大公共卫生事件期间妨碍工作开展的案件，充分开展紧急卫生事件下的普法宣传。最高人民法院积极回应人民群众关注热点，会同有关部门及时出台意见，及时发布审判指导意见与典型案例，为下级法院的审判活动进行有效指导，确保案件审判取得政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。①参见评论员：《为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供法治保障法律服务》，载《中国司法》2020年第3期。

（三）落实事后处置：健全法律规范体系、完善应急处置体制机制

应对突发重大公共卫生事件还应注意事后处置机制。对已发生的重大公共卫生事件进行档案库的建设，公共卫生服务机关应协同立法机关建立相应事后监督机制，确立事后责罚规制措施，制定相应灾后恢复措施、社会救助措施等。同时依法对重大突发公共卫生事件应对工作中不依法履职、失职人员的责任追究，保证法律的严肃性。针对突发重大公共卫生事件应对过程中不作为、乱作为的领导干部依法依规处理，针对紧急情况下哄抬物价、售卖假冒伪劣医用产品的不良商家严厉惩治，同时对拒不配合统一指挥、以违法手段扰乱事件治理的行为依法处理。

“非典”治理过后，我国针对当时法律规定的不足之处进行了修改与完善，但随着时间的推移，部分民众逐渐将突发重大公共卫生事件的概念抛之脑后，对于它的防治也渐渐放松，因此不定期强化针对突发重大公共卫生事件的应急演练至关重要，让人民群众享受幸福生活的同时对该类事件常怀提防之心。推动“以治病为中心”向“以健康为中心”的治理模式转变，推动单一的政府管制向社会共治结构转型。②参见梁晨：《突发公共卫生事件防控法治化：理念、问题与路径》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期。此外，公共卫生物资储备制度的建立也不应淡忘。新冠肺炎疫情防治初期，我国卫生医疗物资的存储量出现巨大缺口，导致我国在抗疫初期面临巨大的困难，给公共利益和人民健康带来不小的影响。卫生医疗物资储备制度包括药物、医疗器械、防护装备和设备、医疗和隔离场所等资源的储备，包括技术、生产和调配等能力的储备，还包括专业医护人员、后勤和辅助等各种专业资源的储备。如果仅仅进行药物的准备，而不进行各种能力和专业资源的储备，无异于刻舟求剑，无法有效应对突发尤其是不明原因的突发公共卫生事件。③参见王晨光：《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，载《中外法学》2020年第3期。

（四）正确理解刑罚适用规定，以惩罚性作为事前、事中、事后全链条保障

做到在突发重大公共卫生事件应对时正确使用刑罚手段保障实施，需要厘清公共卫生事件处置时对各行为在《刑法》框架内的应然评价。通过把握立法宗旨、结合犯罪构成要件和正确适用法律解释方法厘清法律规范名词的含义，能够对《刑法》有关罪名及最高司法机关在公共卫生事件期间发布的各种惩治妨碍公共卫生事件处置行为的司法解释与司法政策进行正确理解与适用的基础上，有效发挥《刑法》的惩罚性目的，有力保障对重大公共卫生事件的应对和处置。涉公共卫生事件处置的《刑法》分则具体罪名包括妨害传染病防治罪、以危险方法危害公共安全罪、寻衅滋事罪、编造、故意传播虚假恐怖信息罪等。《刑法修正案（十一）》着重对妨害传染病防治罪进行了全面修改和补充完善，修改的部分总结概括为以下三点：

一是将传染病由“甲类传染病”修改为“甲类传染病一级依法确定采取甲类传染病预防、控制措施的传染病传播或者有传播严重危险的”。该处修改是对以往将妨害传染病防治罪犯罪客观方面进行扩大解释的正式确认。2003年“非典”疫情防控期间，对一些非典病人逃避治疗、强制隔离等措施而造成疫情扩散的，因原妨害传染病防治罪的入罪仅限“造成甲类传染病的传播”，使得有的行为尽管情节恶劣且造成十分严重的后果，但无法适用妨害传染病防治罪进行处罚。①参见曲新久：《“非典”时期的“典型”反应——评“两高”的一个刑事司法解释》，载《政法论坛》2003年第3期。二是在《刑法》第330条第1款中增加一项，将“出售、运输疫区中被传染病病原体污染或者可能被传染病病原体污染的物品，未进行消毒处理的”行为入罪。源自疫区未经消毒处理或生物消杀防治的物品仍根据引发疫情病原体的生物特性具有具备传染性的高度可能，因此应当对疫区向外输出的产品进行严格消毒处理。本条修改侧重于传染病疫情的源头预防，适当提高了疫区物品对外输出的管控力度，这也是科学防疫的体现。三是将《刑法》第330条第1款第4项传染病预防、控制措施发布主体由“卫生防疫机构”修改为“县级以上人民政府、疾病预防控制机构”，将原第1款第2项中的“卫生防疫机构”修改为“疾病预防控制机构”，将“粪便”修改为“场所和物品”，以适应突发重大公共卫生事件防控的需要，与《传染病防治法》中的表述实现有序衔接。这也是对2003年“非典”疫情经验的总结和对新中国成立以来卫生防疫机构建设、疾病预防控制体制改革成果的总结与提炼。②参见崔仕绣：《妨害疫情防控行为的刑事政策限度与刑法适用》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2023年第1期。

妨害传染病防治罪的犯罪主体是一般主体，自然人和单位均可能触犯该罪。犯罪主观方面表现为过失：包括行为人已经预见而轻信能够避免和应当预见而出于疏忽大意未能预见两种情形。其强调过失犯罪的属性也是妨害传染病防治罪与以危险方法危害公众安全罪的区别之一。妨害传染病防治罪的犯罪主要客体为传染病防治管理制度，次要客体为公共卫生安全。因为《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等国家法律、行政法规均规定中央政府、各地方政府以及主管部门负有妥善处置传染病等重大突发公共卫生事件的职责。各级有权主体基于法律规定履行突发重大公共卫生事件应对职责的目的在于维护社会公共卫生安全、保障人民群众生命健康安全。妨害传染病防治行为不仅违犯了传染病防治管理制度，还使得社会公共卫生安全受到威胁，是对双重法益的侵犯。

妨害传染病防治罪的犯罪客观方面表现为违反传染病防治法的规定，引起甲类传染病以及“甲管”传染病预防、控制措施的传染病传播或者有传播严重危险的行为。具体来说，该危险行为包括以下三个层面内容：其一，狭义上的传播传染病的行为，如吐口水、故意触摸潜在人身健康法益受侵害人群或其他通过介质或非介质的传播行为；其二，致使被侵害人人身健康法益受到实质性损害的行为；其三，人身健康法益受到侵害的不特定人群范围达到了“严重”传播的程度。对于“严重”传播程度的认定，从《刑法》中可以探寻其依据。妨害传染病防治罪作为规定在《刑法》分则第六章第五节的危害公共卫生类犯罪，保护的自然是公共卫生法益。“公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗卫生服务，达到预防疾病，促进人民身体健康的目的。”①吴仪：《加强公共卫生建设开创我国卫生工作新局面——在全国卫生工作会议上的讲话》，载《中国卫生质量管理》2003年第4期。因此，笔者认为，对群体性公共卫生法益造成大规模损害的行为，即为该法条中“严重”性质的判断标准。

结 语

突发重大公共卫生事件被视为卫生健康领域的“灾害”，我们必须认识到，应对这些事件并非一蹴而就，而是需要完善的应急处置预案、行政机关正确的处置决策以及人民群众对处置工作的自觉支持。为了实现这一目标，我们需要建立法治化的应急处置体制机制，推动从“治已病”向“治未病”的治理模式转变，以人民健康为中心的理念导向变革。这是在“后疫情时代”全面总结疫情防控经验教训的基础上，推动突发重大公共卫生事件应对机制从政府主导型向社会共治型治理结构转变的最大成果。