国家治理视域中的法治督察研究

马 迅

(华东政法大学 纪检监察学院,上海 200042)

党的二十大报告强调指出,要“完善党中央重大决策部署落实机制”,“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”[1]。作为抓落实的重要手段,督察制度最先发轫于行业监管实践,警务督察、土地督察、区域环保督察、检务督察相继出现。自2013年开始,为督促和保证政府工作报告中各项政策部署的贯彻执行,中央政府启动国务院大督察,督察由行业和地方的内部权力监督探索逐步跃升为全国性的政策执行和责任落实机制。(1)“督查”的出发点和落脚点在于促进工作开展、任务落实,重点是监督检查上级机关及其领导的决策部署、改革任务、指示批示是否得到贯彻落实;而“督察”的主要目标是监督检查有关单位和人员是否遵守法律、法规、纪律、政策等制度规定,是否依法履职尽责,并很有可能带来“不利”的后果,甚至可能是制裁。近年来,两者的区分不再明显,混用的情形较为普遍。为行文方便,本文统一使用“督察”概念,但涉及相关论证时会尊重引文作者的表述习惯。参见潘波:《解词说法:机关工作词义考》,商务印书馆2021年版,第195-198页。前期的督察类型虽然形式多样,但基本集中在政府系统内部,可统称为行政督察。以2016年初首个中央环境保护督察组进驻河北开展督察试点工作为标志,环保督察进入公众视野,督察由以往“督政”为主迈入“党政同责”新时代。

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,而法治政府建设作为其中的重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。为督促推动法治政府建设与责任落实,中办和国办于2019年4月联合印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》(以下简称《法治政府督察规定》),法治督察应运而生。相较其他督察类型,法治督察属于新生事物,关于其生成动因、作用机理、功能定位和发展路径等深层次问题亟待从理论层面予以回应。唯有建立健全以法治督察为代表的法治建设责任落实推进机制,才能发挥严密的法治监督体系所特有的鞭策和驱动功能,调动监督对象履职尽责、干事创业的主动性和积极性,释放中国特色监督制度在法治建设中的治理效能。为此,本文立足国家治理的全局视野阐释法治督察的治理逻辑,廓清其在党和国家监督体系中的角色定位,进而凝聚长效化建设的发展共识。

一、生成动因:发展完善中的党和国家监督体系

进入新时代,中国共产党运用法治方式制约和监督权力的理念进一步彰显。党的十八届四中全会将建设中国特色社会主义法治体系确立为全面推进依法治国的总目标,而严密的法治监督体系便是其中不可分割的重要组成部分,法治监督由此成为法治中国建设的关键维度。在“强化对行政权力的制约和监督”部分,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行和监督体系,增强监督合力和实效”。党的十九大报告将监督制度建设上升到监督体系构建的高度,首次提出“健全党和国家监督体系”的命题,除明确监督体系由党统一指挥外,还将体系建设的目标总结为“全面覆盖”和“权威高效”。党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发,进一步明确了党内监督在监督体系中的主导地位。

通过对监督体系中不同监督类型的认识深化和统筹考量,十九届中央纪委四次全会将党和国家监督体系概括为包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督在内的十种监督力量。回望中国特色社会主义监督制度的时代变迁,由主要对行政权力的制约监督扩展到对整个公权力行使的制约监督,由分立的监督制度到关联的监督体系,由增强监督合力到以党内监督为主导,党和国家监督体系不断发展完善。面向新征程,党的二十大报告再次重申“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”的发展目标。作为生发成长于党和国家监督体系中的新兴样态,法治督察肩负着更好地发挥监督在治国理政中的治理效能以及促进各类监督贯通协调的时代使命,成为管窥中国式法治现代化的重要窗口。

(一)有效承接监察体制改革后的行政监察职能

在监察体制改革之前,行政监察是行政监督的重要方式之一,根据《行政监察法》主要行使执法监察、效能监察和廉政监察三项职责。为优化反腐败资源配置,监察体制改革整合了中央和地方各级行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败的相关职责。随着十三届全国人大一次会议表决通过《监察法》,《行政监察法》同时废止,行政监察制度正式退出历史舞台。诚然,中央和地方各级监察委员会可以按照机构改革的要求实现对行政监察机构的归并和人员的吸纳,但却难以承接行政监察的所有职能。除廉政监察与监察委员会“开展廉政建设与反腐败”的核心职能高度契合外,执法监察和效能监察两项职能的简单移转存在很大障碍。

一方面,根据《监察法》第3条,监察委员会监察权的对象是所有行使公权力的公职人员,属于“对人”监察,而根据原《行政监察法》第18条第1款第1项,执法监察的对象为行政机关,属于“对事”监察。虽然有观点提出“对人”监察可以间接实现“对事”监察的目标[2],但缺少对行政执法过程的直接监督将难以及时察觉执法规范漏洞、执法设施陈旧、执法资源错配和执法协作不力等制度和体制层面的执法问题[3]。另一方面,行政效能是行政法上的一项重要原则,关于效率和效益的评估具有较强的内部性和日常性,是事中监督与事后监督的结合,不宜由监察委员会这一外部主体进行事后监督。换言之,在行政监察职能的承接问题上,相比监察监督和行政检察监督等外部监督机制,发轫于法治政府建设实践的法治督察具备内部监督的先天优势,可以通过更为灵活机动的方式对监督体系进行衔接与补强。

(二)精准把脉地方法治建设难点痛点

我国单一制的国家结构形式决定了法治建设必须遵循中央的集中统一领导,严格贯彻宪法精神、法治理念和各项法治原则,杜绝地方保护主义和部门利益法制化,维系社会主义法治体系的统一性。法治建设任务繁重,不仅涉及立法、执法、司法、普法、守法等不同领域的内容,而且涵盖法治规范、法治实施、法治监督和法治保障等法治运转全过程。整体主义法治观要求中央享有法治建设的绝对统辖权,但法治实践的复杂性和差异性决定了中央在宏观决策和整体统筹之外,无力事必躬亲推进具体的法治建设事项。地方党委领导下的地方各级人大及其对应的“一府一委两院”成为法治建设的主要责任主体。法治的人民性也决定了地方才是法治建设的主要载体,只有经由地方法治才能实现法治中国。

当前,地方法治建设虽然取得了一定的成绩,但在责任落实层面仍然存在不少偏差。例如,为凸显对法治工作的重视,地方密集出台XX法治建设“决议”“规划”“纲要”或“意见”“办法”等文件,以极力“匹配”中央层面的“一规划两纲要”或其他专项的法治建设决策部署。诸多文件和方案多是对上级主张的“照抄照搬”,结合地方和部门实际进行实施性细化和创造性转化的动力不足,不乏“以文件贯彻文件”的形式主义[4]52。在地方立法方面,重复性规范、空洞性条款依然较多;在严格执法方面,个别执法机关权力滥用的隐蔽性增强,机械执法的负面效应开始凸显[5]7。监督体系改革及其在政府治理中的深度参与,带来了超越于其他权力的问责权。在问责总领的权力结构之下,央地间形成了新的分权模式以维持中央权威与地方效率[6]。为此,针对这些地方法治问题,法治督察的介入可以进一步提升监督强度,推动问责处理的精准高效,确保地方法治责任落实的同时,在全社会树立起法治权威。

(三)主动促进各类监督机制贯通协调

党的十八大以来,监督体系的设计始终以监督主体为基调进行补充完善:从十八大报告中的“党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”四种,到十八届四中全会决定中“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督”八种,直到十九届中纪委四次全会将其明确为“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督”十种,整体上都可归约为党内监督、国家机关监督和社会监督三个大类。基于党的全面领导这一中国特色社会主义的本质要求,以纪检监察机关代表的党内监督主体逐渐具备了对党和国家监督体系中其他监督主体尤其是人大、政协、行政机关和司法机关等国家机关的统筹协调能力,监督体系的协同衔接有了很大改善。但是,监督体系仍然存在诸如纷繁复杂的国家机关监督主体之间如何更好地协调、如何更好地发挥社会监督主体的作用等优化空间,尤其是与党的二十大报告所提出的“各类监督贯通协调”的目标还有一定差距。

不同于目前“1+9”监督体系中以监督主体为体系设计的基准,法治监督与政治监督、组织监督和业务监督等监督概念的划分方式类似,属于“领域型”监督机制,天然具有辐射范围广和贯通力度大的优势。具体而言,法治监督以监督客体为判断标准,涵盖对立法活动、执法活动、司法活动和守法活动等全部宪法和法律实施过程的监督[7]132-139。其中,包括宪法解释和备案审查等对立法活动的监督职责主要由全国人大及其常委会行使,属于人大监督的重要组成部分。对行政权力的制约和监督主体更为广泛,除人大监督和政协的民主监督外,法院的行政诉讼监督和检察院的行政检察监督构成司法监督面相,同时还有行政复议等行政机关内部的自我监督和信访举报等群众监督。至于对司法活动的监督,除了最为典型的检察机关对审判机关的诉讼监督外,也有为加强对检察机关查办职务犯罪工作而探索设立的人民监督员制度,以及媒体的舆论监督等。可见,法治监督因监督客体即法治实施活动的广泛性而与当下监督体系中的绝大多数监督主体产生关联,尤其对于国家机关各监督主体之间以及国家监督主体与社会监督主体的融合贯通具有积极的推动作用。在此意义上,法治督察作为法治监督的新兴表现形式之一,成为检验“领域型监督”机制贯通协调能力的绝佳样本,在党内监督之外发挥着主动促进各类监督机制有机贯通、相互协调的重要角色。

二、内在逻辑:法治督察的运作机理

监督是治理的内在要素,在管党治党、治国理政中居于重要地位。“在公权力监督理论中,最难解决的问题就是自我监督的问题。”[8]217法治督察通过高规格的政治权威主动介入地方科层体制,依托中央在地方人事权与惩戒权上的总体性保留以及“党管干部”的一整套权力机制[9],督促地方切实承担起各项法治建设主要责任,实现了自我革命与人民监督的辩证统一。

(一)坚持问题导向回应民生关切

法治督察作为中央依法治国委员会办公室(以下简称“中央依法治国办”)的重要战略举措,集中体现了习近平法治思想“坚持以人民为中心”的核心要义。截至2022年底,中央依法治国办已完成三次专项法治督察和三轮法治政府建设综合督察。其中,三次专项督察分别围绕“食品药品监管执法司法”“营造法治化营商环境、保护民营企业发展”和“市县法治建设”展开,不论食药监管中的校园安全、疫苗安全、餐饮企业监管和打击食药违法犯罪,还是营商环境优化中的“一刀切”执法、涉案财物处置以及小微企业免罚清单,抑或法治建设重心下移、力量下沉、保障下倾和基层综合执法改革等,皆为民生法治的重点和难点问题,反映了人民群众对法治的迫切需求,由此成为专项法治督察率先选择的督察主题。

法治督察注重运用整体推进和重点突破相统一的辩证思维方法,闪烁着两点论与重点论相统一的哲学智慧。除《法治政府督察规定》明文列举的督察对象的法定职责内容外,法治政府建设综合督察重点督察党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况、“放管服”改革落实情况以及行政机关落实行政执法“三项制度”的情况等[10],这些内容均为法治政府建设的最新要求与核心举措,反映了法治督察直面法治建设“重大问题”和善于抓“主要矛盾”的制度取向。

(二)勇于自我革命践行权责统一

法治督察构建起守责尽责、失责追责的法治政府建设与责任落实工作机制,融党内监督与行政层级监督于一体,集中体现了自我革命的战略思想。自我革命思想在行政层级监督领域具体表现为行政自制理念。行政自制是指“行政主体自发地约束其所实施的行政行为,使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为”[11]11。面对内部行政违法或不当的可能性,行政自制理念强调适格行政主体的主动介入和主动干预,不仅在内部行政过程的前端注重自我预防,在内部行政全过程注重自我发现和自我遏制,而且在发现违法行政或不当行政后敢于启动纠错机制、实施问责。法治督察的创设体现出法治建设责任主体勇于自我革命、主动接受监督的魄力。

不同于党内监督或行政层级监督在监督对象上的专属性,法治督察的监督对象具有党政双重属性。一方面,根据《法治政府督察规定》第6条第1款,地方各级党委承担本地区法治建设的领导职责,地方各级政府及县级以上政府部门则承担所辖地区和部门范围内法治建设的主体职责。虽然“领导职责”和“主体职责”的责任内容不尽相同,但毫无疑问在法治建设问题上,地方党委和政府均负有重要责任,属于“党政同责”的范畴。因此,地方各级党委、各级政府及县级以上政府部门成为法治督察的对象。另一方面,《法治政府督察规定》第6条第2款表明,地方党政主要负责人和党政领导班子成员也是法治督察的重点对象,分别承担法治建设第一责任人职责和分管职责。简言之,法治督察坚持权责统一,旨在形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体党政机关工作人员的闭环责任体系。

(三)运用政治势能打破科层常规

党的领导是推进全面依法治国的根本保证。习近平指出:“全面依法治国绝不是要削弱党的领导,而是要加强和改善党的领导。”[12]法治督察相比常规型科层监督的最大不同之处在于,其采用政治逻辑取代常规的行政逻辑,即充分发挥“加强党的全面领导”的政治势能,打破科层常规的束缚。具体到法治督察的实践运作中,主要体现为迅捷的介入能力、全面的整合能力和强大的动员能力。

首先,法治督察体现出迅捷的介入能力。由《法治政府督察规定》第5条可知,中央依法治国办组织开展对省级政府和国务院各部门的法治督察工作。根据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》,中央全面依法治国委员会负责全面依法治国的“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”。其中,“整体推进”和“督促落实”集中体现了中央依法治国办在法治督察中的职能定位。不同于科层监督中压力的逐级传递以及循规蹈矩的程序控制,法治督察依托督察组强大的政治权威,以发现问题和解决问题为导向,可以通过“一竿子插到底”等跨越科层鸿沟的操作,及时找准问题的症结。

其次,法治督察具备全面的整合能力。作为法治督察的权力来源,中央全面依法治国委员会是党中央的组织机构外,其办事机构中央依法治国办设在司法部,地方各级法治督察组织主体的设置也遵循此种逻辑,最大限度发挥党政合署合设的制度潜力。在督察组人员组成上,法治督察会根据督察事项的相关性,吸纳多个不同党政职能部门的领导同志,增强法治督察工作的专业性。由此,法治督察以党领政、以上率下,在深入推进法治建设“党政同责”的基础上,巧妙地将职能部门之间的横向协调关系转化为纵向的“命令—执行”关系[13],实现对法治建设资源的全面整合。

最后,法治督察拥有强大的动员能力。督察背后关联着严厉的问责和惩罚,“一票否决”“就地免职”等从快从重的运动式惩处机制,构成法治督察的威慑基础。回顾历次法治督察行动,只要督察组一到地方,该地的党政主要负责人必定亲自出面配合督察、接受反馈、牵头整改。一旦地方党政主要负责人将注意力转移到法治建设议程上来,其作为撬动地方官僚体系的“关键少数”,必然带来一呼百应的示范效应。

三、正本清源:法治督察的功能定位

既然法治督察体现出显著的治理效能,那是否可以将其作为权力监督的主导或者取代其他监督手段呢?监督体系的多元性意味着权力监督职能的履行不能只靠法治督察,而是应当正确认识法治督察的制度特性和功能界限,以确保监督体系的融贯性和督察治理的有效性。

(一)作为常规型法治监督的补充机制

在法治督察产生前,已有一系列相对成熟的法治监督手段活跃在法治建设实践的各领域。例如,作为宪法实施监督机关的人大,享有对“一府一委两院”的监督权,检察院则是专门的法律监督机关,行使对公安机关、人民法院、监狱和看守所活动的监督权。再如,层级监督是法治监督中最为常见的监督类型,包括备案审查、行政复议、审判监督、涉法涉诉信访等均是打通层级监督的重要法定渠道,具有“依法有序、上下贯通、及时纠错”的鲜明特征[14]。此外,行政检查、权责清单以及诸多系统内的工作规范和程序规则等,都是国家机关内部法治监督常态化的题中之义。

法治监督体系是一个全方位、制度化的监督体系,要求将所有公权力的配置与运行都置于法治的轨道上[15]。建立在科层逻辑之上的常规型法治监督手段本就是权力制约监督良善化的产物,在法治监督体系中发挥着主体性作用。一旦大范围、高频率地启动法治督察,甚至以督察代替日常监督,则高压机制的深度介入难免干扰常规型法治监督手段的正常运转,也会压缩地方党政机关在履行法治建设职责上的运作空间,降低地方法治建设责任人的履职积极性和能动性。因此,法治督察不宜“越俎代庖”,而是应充当常规型法治监督的补充机制,在传统监督手段“力有不逮”时出场,确保法治监督的严密性并维系体系的稳定性。

(二)兼采政府督查和党内巡视的双重特性

基于“领域型监督”的功能优势,法治督察固然与党和国家监督体系中的诸多监督主体产生联系,但运动式治理的本质属性决定了,其在制度特性上与政府督查和党内巡视两项监督机制的关联更为紧密,如何处理与两者的关系也是定位法治督察的关键。

政府督查是常态化行政监督之外的重要补充力量。2020年12月,国务院公布了《政府督查工作条例》,这是我国政府督查领域的第一部行政法规,政府督查在行政监督乃至整个党和国家监督体系中的重要性进一步凸显。根据《政府督查工作条例》第4条之规定,政府督查的内容包括地方政府“法定职责的履行情况”,无疑与法治督察在部分职能上产生了交叉。相比专业性和领域性的法治督察,政府督查的行政性和综合性更强,在法治建设具体事项的研判处理能力上不具有显著优势,但在督察覆盖度方面可以与法治督察形成交叉互补,减少督察盲区和问题遗漏。为减少政府督查和法治督察在督察整体资源上的损耗,除打破部门壁垒加强信息和资源共享外,应尽快建立两者之间的衔接联动机制,尤其是政府督查发现的相关问题要及时移送法治督察跟进处理,以提升督察效率。

受党规与国法二元规范体系的影响,既往常规型法治监督与党内监督鲜有交集。为充分发挥新时代党政体制的统领优势,法治督察在督察主体和督察对象上实现了党政融合,不仅由中央法治建设议事决策机构负责督察组织,而且督察对象实现了对地方各级党组织和党员领导干部的全覆盖,在某种程度上植入了党内巡视的政治基因。作为党内监督的战略性制度安排,巡视在保持高度权威性、鲜明政治性和系统全面性的基础上,相比常规型党内监督手段更加凸显相对独立性和机动灵活性两项制度特性,在党和国家监督体系中发挥着重要的统合功能[16]。然而,巡视毕竟属于党内监督范畴,政治监督是其核心特质,无法取代法治督察作为党政混合监督机制在监督体系中的特殊功用。对此,中央依法治国办应当与中央巡视办密切合作,在加强日常沟通联络和信息共享的同时,选取全面从严治党和全面依法治国中的共性重点领域、重大工作和重要问题,探索开展联合监督。在监督过程中,中央巡视办和依法治国办要善于运用商请“协助”或“委托”等形式汇聚监督合力。在监督完成后,中央巡视办要向中央依法治国办移交法治建设相关问题线索和办理事项,中央依法治国办则要及时将督察发现的共性问题和短板、被督察单位个性问题反馈清单等向中央巡视办通报。唯有深化法治督察和党内巡视在交流研讨、会商处理法治建设共性问题上的协作机制,才能更为精准推动问题整改。

(三)谨防过度化和机械化适用

某些政府部门为凸显对治理任务之重视,将各类日常检查、指导调研活动等冠以督查之名,导致督查行为泛化[17]。建构严密的法治监督体系不能单单仰赖督察,督察不是法治建设中包治百病的“灵丹妙药”,其同样存在功能界限。

一方面,要合理控制督察启动频率。法治督察的督察主体即督察组的权力,是作为督察组织者的党的法治决策议事协调机构授予的。督察组不但是非常设机构,组成人员都是兼职身份临时组队,而且其权力具有衍生性,只能进行个案式监督。这意味着督察组独立获取信息的能力永远滞后于督察对象,在与督察对象的信息博弈关系中天然处于劣势。从法经济学的角度出发,法治督察的启动频率不宜过高,过度使用不仅会带来难以估量的运行成本,而且无益于督察成效的提升。结合目前的体制承载能力看,每年1～2次的督察频率较为适宜。

另一方面,要灵活运用各类督察手段。法治督察的法定方式包括听取汇报、查阅案卷、询问约谈、个别访谈、实地走访和突查暗访等。其中,听取汇报、查阅案卷和询问约谈虽然是基础性的督察方式,可以在较短时间内掌握整体情况,但受制于纵向发包和横向竞争的治理格局[18]316-326,地方与中央、下级与上级之间的利益关系十分复杂,地方和部门在“向上”汇报时必然对汇报内容进行了“缜密处理”,或多或少存在“报喜不报忧”或避重就轻的现象。与此同时,制度文件、会议纪要和执法案卷等都属于静态的文字材料,未必能够真切反映鲜活的法治实践,而询问约谈的对象也大多是法治督察事项的主管官员或直接责任人,存在主观上趋利避害的人性弱点。上述因素的共同叠加导致听取汇报、查阅案卷和询问约谈存在一定程度“失真”的可能性。最为关键的是,若法治督察依然沿用常规监督方式,将加剧与日常监督的同质化趋势,削弱和干扰常规型治理的作用发挥。简言之,法治督察应当重点和优先运用个别访谈、下沉基层和突查暗访等非常规手段,以弥补常规型手段固化、泛化的不足。

四、发展路径:法治督察的长效化建设

法治督察的运动式本质决定了其应当以人民的满意度为最终评判标准,寻求长效化发展。法治督察应当通过一系列长效机制的建立和完善,具体处理好中央和地方(纵向)、党委和政府(横向)、国家和社会(内外)这三组关系,实现督察治理主体间的良性互动。

(一)央地关系中法治督察的激励相容

在法治督察的内部权力结构中,由督察单位和督察对象构成的纵向央地关系是督察运作的基础。基于法治建设央地互动的宪治格局,央地关系处理必须坚持“充分发挥中央和地方两个积极性”的原则[19]185,而“两个积极性”有效发挥的关键则是如何在法治督察中兼顾负面约束和正向激励。为此,法治督察应当围绕约束和激励并重的理念匹配相应的制度举措,实现中央和地方的激励相容。

第一,激活以督促整改权为核心的督察权力束。督促整改是督察单位享有的法定权力。在此基础上,根据《法治政府督察规定》第29条之规定,督察单位可以就督察对象“不履行或者不正确履行法治建设职责且依法依规需要追责”的情形,在移送有关执纪执法单位的同时,建立重大责任事项的约谈和挂牌督办制度,督促查处和整改。其中,约谈、挂牌督办和督促查处,都是建立在督促整改权基础上的附随权力。此外,值得关注的是,在督促整改权这一核心权力之外,法治督察引入声誉机制,建立了典型案例通报、曝光制度。通报、曝光以披露督察对象负面信息的方式降低其社会评价,在追责问责之外产生相对独立的制裁效果[20],这也成为增强法治督察威慑力的新的制度生长点。

第二,做好法治督察与问责追责的有序衔接。从规范属性上看,督察单位的督促整改权并不具有法理强制力,其对于督察对象整改与否以及整改是否到位,缺乏必要的约束。法治督察之所以能够产生制约和威慑的强制效果,实际上来源于组织人事部门和纪检监察机关对于督察结果的肯认,即督察结果是考核评价的重要参考或者监督问责的重要依据。因此,督察效果的落地有赖于后续问责追责的及时跟进,变“权力问责”为“制度问责”,不断补充和完善两者之间转交移送、证据互认、结果共享等衔接机制。

第三,充分发挥容错免责和典型示范的正向激励。以问题发现和问责追责为主的威慑式督察策略假定被规制者都是理性经济人,能够对外界刺激做出回应,并假定一旦对依法依规需要追责的对象施以足够严厉的惩戒,潜在的督察对象就能受到震慑而不再越轨。但实际上,威慑策略具有自身难以克服的局限性[21]134,容易使督察对象渐渐失去对督察单位的信任感。法治督察应当在做好与追责问责的衔接之外,着力推广容错免责机制和示范创建机制。为鼓励督察对象结合地方和部门实际,在法治建设事项上深化改革、大胆创新,而不是因循守旧、亦步亦趋,要将创新者、担当者、实干者的先行先试、无意过失等探索性工作予以容错免责,如此督察对象才能从“不违法、不违规”的“被动守法”层面上升到勇于担当履职的“主动作为”境界。

(二)党政关系中法治督察的权威塑造

对于事关民生、可持续发展的重大管理领域,呈现出以党领政、党政合力开展督察的趋势[22]。在法治督察的治理网络中,以各级法治建设决策议事协调机构为纽带的横向党政关系成为凝聚督察共识的重要力量。法治督察的长效化建设需要不断深化党对法治建设的全面领导,推动法治责任落实的实践创新,塑造督察权威。

新时期新任务给各级党政官员带来了新的压力,有些官员的行为方式也发生了趋势性转变,从过去的“邀功”为主转变成“避责”为主[23]。在以往政府推进型法治的问责框架中,行政问责是主导,党内问责的关注度较低。法治督察效仿环保督察,引入党的领导权威,甚至坚持党的全面领导的政治属性成为法治督察的根本属性[24]。既然党的领导是法治督察的突出优势,那么法治督察的长效化发展就必须坚持和完善法治建设党政同责。党政同责并不是指党委和政府在法治建设事项上的职责混同、互相替代[25],而是各司其职、协同发力,地方党委承担领导责任,地方政府承担主体责任,从而得以整合党内巡视和政府督查的“双重资源”服务于法治督察。

根据2016年12月中办和国办联合印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,党政一把手是法治建设的第一责任人,其法治建设责任履行情况是法治督察的重点内容之一。在督察实践中,各地的督察整改领导小组也基本是党政一把手的“双组长”配置。这表明,法治督察党政同责还要求抓住领导干部这一“关键少数”,发挥党政一把手的“头雁效应”,始终保持督察运转全过程的高位推动。之所以在法治督察的党政关系处理中强调“一岗双责”,是因为督察是一项牵涉法治建设方方面面的系统工程,既要抓住“关键少数”,也要动员“绝大多数”。各级党政机关工作人员要把法治建设与业务工作同等对待,将法治督察的各项任务要求融入依法依规履职尽责的日常工作中去,以此强化齐抓共管的督察合力。

(三)政社关系中法治督察的开放共享

作为督察监督者和受益者的社会主体虽然不是督察权的直接相对方,但督察的问题意识来源于人民,督察也是从人民最关心和最不满意的问题开始督起,社会公众以监督者身份介入督察全过程,参与并影响包括督察动员、督察进驻和督察反馈在内的诸环节。既然法治督察为了人民、依靠人民,那督察成效也必然最终由人民评判。政社互动为督察长效化建设注入新的力量之源,唯有促进国家和社会之间的开放共享,才能提升法治督察的社会认同,夯实法治督察的群众基础。

第一,加强督察运转的信息公开。法治督察包括督察规划、督察进驻、督察展开、督察反馈、督察整改、督察问责以及“回头看”等多个环节。就目前的督察信息公开情况而言,督察准备和督察进驻的新闻报道较多,督察组织者在宣传每批次督察实施的背景和重点的同时,地方党政主要负责人也借此释放其高度重视和积极配合的信号。然而,相比督察运行的前端环节,其实社会公众更加关心督察发现的问题以及问题的整改情况,而这恰恰是督察信息公开的薄弱环节。以督察“回头看”为例,公开渠道往往只能查询到“回头看”的时间节点和以人数、件数等数字形式笼统勾勒的整改、问责概况,具体内容和举措往往语焉不详。在法治督察的多中心网络中,作为第三方主体的社会公众是重要的利益相关者或外部监督者,督察运转的“半封闭化”状态使得社会公众被隔绝于督察主体和督察对象的单线信息流之外,严重制约着公众参与的积极性和有效性。智慧社会背景下,信息共享的趋势无法阻挡,“要求—回馈”性的权力结构将会变得更加巩固[26]。因此,增强法治督察运转的透明度是长效性建设的当务之急,有必要在前期法治政府年度报告等制度创新的基础上,借鉴国务院办公厅“互联网+督察”平台的成功经验,利用技术赋能推动法治督察的数字化转型[27],通过实时、在线、动态管理提高督察效率的同时,更好地服务于法治建设社情民意的采集和研判。

第二,完善督察队伍的人员结构。作为督察单位的代理人,督察组接受督察单位的委托,在督察派驻过程中实际行使督察权。督察组的人员组成相对灵活,除党政机关的领导同志外,人大代表、政协委员、专家学者和新闻记者等都是《法治政府督察规定》等督察规范明确予以确认的参与主体。作为面向法治建设领域的专门性督察,法治督察的督察组成员除了要了解社情民意具备广泛的“代表性”外,还必须熟悉法治实践具备法治素养上的“专业性”[28]。法治督察应重视人民调解员、人民监督员、人民陪审员和公益律师等专门性群众队伍的建设,既能充实督察力量,又能反映基层诉求,以便让更多的社会公众从督察中感知法治进步的力量。

第三,提升督察参与的广度深度。在当前的法治督察工作中,除督察实施过程中社会公众的投诉举报外,在其他环节,公众参与的广度、深度都明显不足。法治督察在对待公众参与的态度上应当由“被动”变为“主动”,提升社会公众在真督实察上的获得感。例如,法治督察在持续关注市县法治建设、“放管服”改革和“关键少数”履职尽责等某个领域或面上的法治建设重点和难点工作外,也要善于回应网络舆情和突发事件等以点状形式涌现的法治事件,充分发挥法治督察灵活机动的制度优势,实现法治建设点面结合、统筹兼顾,更好地体察民情、汇聚民意、赢得民心。作为对法治建设的监督,法治督察本身也需要接受监督,除纪法责任层面的建章立制外,社会主体的外部监督同样重要。以督察效果的第三方评估为例,如果能将督察实效交由社会公众进行评价和评议,不仅有助于提升社会公众督察参与的主人翁意识,而且可以进一步统合督察各方主体的行为逻辑,汇聚督察合力。

五、结语

目前,法治督察仍属于法治监督领域的新生事物。本文尝试系统性阐释法治督察的生成动因和作用机理,在警务督察、土地督察、检务督察、环保督察之外,增进了学界关于法治督察的理论认知。与此同时,本文立足党和国家监督体系的全局高度定位法治督察,澄清了“督察万能主义”的误区。健全党和国家监督体系已由前期的夯基垒台、立柱架梁,中期的全面推进、积厚成势,进入系统集成、协同高效的新阶段[29]。随着法治督察实践的不断发展,今后的研究将会拥有更多的实践素材和样本支撑。在此基础上,研究重心将转向对督察实施效果的科学评估,进而探寻法治督察与其他权力监督方式的衔接协调之道。