蹲点调研“解剖麻雀”助推乡镇综合行政执法水平进一步提升

裴秋云 闫瑞锋

早在1996年，我国就提出了综合行政执法的概念，经过近三十年的研究实践，从最初的“城市管理综合执法”，到今天的“基层综合行政执法”，综合行政执法体系不断完善，执法范围不断扩大，但仍面临着碎片化、内卷化、孤立性等制约自身生长与发展的若干困境。2019年以来，中央先后印发文件、制定方案、部署任务，明确提出“完善基层行政执法是推进基层治理现代化的关键一环”，基层综合行政执法的重要性越来越凸显。2022年，河南省深化乡镇管理体制机制改革工作正式启动，基层综合行政执法被作为重点工作任务安排部署。河南省新密市作为改革的排头兵、先行地，深入贯彻落实改革部署，率先完成乡镇综合行政执法规范化建设任务，为破解“看得见的管不着、管得着的看不见”等问题打下了坚实基础。

一、改革实践

新密市位于郑州西南，辖13个乡镇，共304个行政村，总人口83万。为推动综合行政执法联动融合、落地落实，今年初，新密市委编办联合司法局，选取大隗、曲梁、袁庄3个不同类别的乡镇，开展“直插一线，解剖麻雀”蹲点式调研。调研小组以观察员身份入驻，与乡镇综合行政执法大队3个月同吃同住同工作，以第一视角了解掌握综合行政执法大队实际运转情况、存在问题，并从机制运行、队伍建设情况等方面切入，梳理总结了各乡镇探索综合行政执法工作的做法和成效，提炼经验，并向全市各乡镇推广。

（一） 打造综合执法小院

一是建立乡镇综合执法阵地。按照“能统尽统，需进尽进”原则，整合“1+N”部门基层站所执法力量，规范化建设乡镇综合行政执法大队，以“六室一库”为基础统筹设计布局乡镇综合行政执法大队场所，安排市场监督管理所、自然资源和规划所、城管中队，甚至应急中队、环保中队与乡镇综合行政执法大队同院办公，探索打造综合执法小院，为实现一支队伍综合执法打下坚实基础。二是健全党建引领机制。成立乡镇综合行政执法大队党支部，统管综合行政执法大队、市场监管所、自然资源和规划所及其他派驻执法机构党员，统筹党建与业务融合发展，推动乡镇综合执法平台牵头抓总、统一步调、协调各方的作用有效发挥。三是设立执法作战指挥室。参照公安系统以“情报指挥中心”为龙头的综合研判、统一指挥、跨警种协作的合成作战平台模式，以乡镇综合行政执法大队阵地为依托，设立执法作战指挥室，派驻执法站所集中办公、统一调度。

（二） 加强综合执法力量

一是重置组织构架。以乡镇综合行政执法大队为依托，统筹自然资源、市场监管、应急、城管、环保等站所基层执法资源，配齐配强执法力量。二是优化执法人员。统筹乡镇执法大队人员、派驻机构人员、乡镇其他取得执法资格人员，扩大队伍，按照“一人多岗、一岗双责”的原则，进行全员执法培训，采取分片执法和分领域执法相结合的方式，开展日常执法，同时，由乡镇派出所人员作为执法辅助人员，配合开展执法工作，做到发现问题、接到投诉迅速出动，第一时间核查、取证、立案。三是落实基础保障。乡镇综合行政执法队专项经费列入财政预算，执法车辆在公务用车编制范围内合理配备。同时，每个乡镇都根据《新密市落实乡镇公务出行保障若干措施》，采用签订无偿使用协议的方式，科学调配使用相关部门下设站所公务用车，最大限度地满足执法工作需求，确保乡镇综合行政执法工作高效有序开展。

（三） 建立健全职责体系

一是制定“属地管理”权责清单。制定《新密市乡镇“属地管理”事项主体责任和配合责任清单（试行）》，进一步明确属地排查责任和行业主管部门解决问题的监管责任。二是严格执行职责准入制度。纪委监察委全程监督各部门落实《新密市市直职能部门职责下放乡镇和街道准入制度（试行）通知》情况，一旦发现市直部门以属地管理名义随意将工作职责下放给乡镇（街道），将按照纪检监察规定问纪问责。三是建立考核评估机制。制定《新密市综合行政执法评估考核方案》，根据不同乡镇执法体量进行分类，科学制定评估指标，对综合行政执法大队实有人员配备、协调联动职能发挥、各项机制执行等内容进行具体量化评估，同时，将评估情况向组织、督查、人社等部门反馈，评估结果在部门年度绩效考核、领导干部考核、人员考核中占据分值。四是建立执法监督机制。成立行政执法协调监督委员会，基层司法所承担督促、协调各乡镇综合行政执法大队落实执法规范化建设主体责任，督导、推动综合行政执法改革措施落实落地。同时，组织司法所行政执法监督人员进行专题培训，为司法所在编人员申请办理河南省行政执法监督证。

二、当前存在的主要问题

从新密市的调研情况可以看出，基层综合执法主要存在以下几个方面问题。

（一） 改革的整体性还需加强

一是条块结合不够紧密。根据省委改革要求，新密市组建了综合行政执法机构，采取“赋权执法+协同执法”模式，一方面下沉部分行政执法权以乡镇名义开展执法工作，另一方面乡镇发现问题，联系具有执法权的派驻站所或者直属部门解决问题。但在调研过程中发现，派驻机构、市直部门只对政府关心的重点工作、重点任务响应度高一些，其他一般性工作，乡镇一般很难指挥调度。二是执法资源整合不够充分。目前，基层综合行政执法职责履行中缺乏足够的执法资源。新密市目前属于典型的“吃饭财政”，保运转压力较大，人力、物力、财力有限，行政处罚事项下沉后，市直无法保证将相关经费一并下沉乡镇。从调研情况看，大部分乡镇只解决了行政执法费用中的人员经费和办公经费，其他装备经费、专项执法经费等没有得到很好的解决。三是派驻机构属地化不够彻底。属地机构岗位职责不明晰，原派驻机构从事的审批服务和执法工作下沉属地后，行政处罚权并未随机构属地化而下放到乡镇，导致属地机构职责错位。

（二） 执法权力下沉“碎片化”

目前，基层被授予行政执法权尚处于全国部分省份的试点阶段，我市的这项工作权正在审批中，暂未完全下放。根据近期下发的文件来看，乡镇被授予的行政执法权仅包含行政处罚权，与此相对应的审批权、监管权仍保留在市直部门，这就带来了新的不协调问题。一是管罚分离。市直部门认为处罚权转移就是监管权转移，而且乡镇本身就承担属地管理责任，乡镇则认为行使监管权是“越俎代庖”，束手束脚，导致行业主管部门与乡镇之间存在争议和推诿扯皮现象。二是信息共享不够畅通。信息共享平台尚未真正建立，乡镇综合执法大队无法及时获知与执法有关的审批情况，职能部门也不能及时掌握乡镇的处罚资料。上级部门在布置工作、发布文件时，一般都是布置到下级相关站所，乡镇综合执法大队不能及时掌握上级的要求。三是法制审核能力不足。综合行政执法权下放后，需要由作出处罚的单位进行法制审核，多领域案件办理过程也对案件法制审核提出了更高的要求。目前新密市乡镇取得法律职业资格证书的专业人才只有2名，且考证周期较长，缺口非常大，短时间内难以满足执法审核需求，导致审查制度功能无法充分发挥。

（三） 配套机制不够完善

一是未明确统筹协调部门。基层综合执法涉及城管、市场、自然资源等多个领域，牵涉部门较多，需要有一个部门统筹谋划、部署工作，但目前未明确具体部门承担统筹协调工作。二是未建立系统培训机制。目前乡镇行政执法人员整体法律素养不高，缺乏理论和实战经验。

三、进一步推动改革的建议

习近平总书记指出，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。基层综合行政执法工作目前已经成立了机构、建好了阵地，未来还需要从以下几个方面进一步提升。

（一） 凝聚改革共识

一是召开一次具有里程碑意义的乡镇综合行政执法会议，将综合执法的意义宣传到每个部门，让各涉改部门认识到改革的重要性，能够将更多的人力物力财力资源倾斜到基层。二是自上而下明确司法部门对乡镇综合行政执法工作的统筹协调职能，做好对基层综合行政执法工作的业务指导、执法监督，建立健全综合执法各项保障机制，明确综合执法车辆、执法装备、制式服装和标志灯标准。三是上级行业部门指导县级城管、农委、水利、交通、文化等相关部门对执法权限进行细化研究，强化综合行政执法规范化建设，统一综合执法流程、文书、用语、案件编号、法制审核事项等标准。

（二） 明确条块之间的责任

一是确定连带责任。综合行政执法改革是一次“刀刃向内”的自我革命，是对传统行政执法监管模式的重大变革，需要一个摸索的过程，而综合执法具有较强的严肃性、权威性，不能出现任何错误，建议在乡镇下沉行政处罚事项时，明确一年的过渡期，过渡期内由下放事项的市直部门全程跟踪指导乡镇开展所有执法工作，对乡镇所进行的处罚事项承担全过程的连带责任。二是厘清监管与执法的关系。制定下沉处罚事项清单以及与之相关的行政审批等监管事项清单，梳理出思维导图，明确每一个流程的责任部门、责任人，确保工作中不出现推诿扯皮现象。三是制定执法联动工作流程。以乡镇属地执法事项为基础，精细化分解职责任务，对乡镇实际承担的全部工作逐条递进梳理，并进行颗粒化改造，列出乡镇、派驻机构、市直部门职责任务清单，明晰各项工作任务、岗位规范、流程标准，以制度保证工作，确保联动真正“联”得起来。

（三） 完善乡镇综合行政执法保障机制

一是鉴于目前的执法保障没有具体的标准，建议省、市结合实际情况，制定专门的基层综合行政执法条例，明确乡镇综合行政执法机构的职能定位、执法范围、工作协调机制、执法标准等。二是省财政厅下发文件，明确乡镇综合行政执法经费标准、公车配备标准，将其作为目标任务对各部门、各县（市、区） 进行督导，并给予相应财政支持。三是由司法部门牵头自然资源部门、市场监督管理部门，采取委托执法的方式，将自然资源、市场监管领域的行政处罚权委托给乡镇，保证属地管理机构职责的完整性。