法律责任视角下土地抛荒的规制路向

王洪广

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420）

一、问题提出

何为土地抛荒（亦称作“撂荒”），学界尚无统一定义。有学者认为，土地抛荒是指在现有耕地利用方式不变的情况下，农户受到自然或者社会经济等因素的影响，在一定时期内对其所拥有或经营的耕地停止耕作、任其闲置、荒芜的现象［1］。还有学者认为，土地抛荒大体可以区分为狭义和广义两种概念：狭义“抛荒”的概念内涵是耕地在某一段时间没有被耕种而荒芜的状态；而广义“抛荒”的概念外延则既包括耕地闲置时的状态，也包括耕地虽未闲置但未被充分利用时的状态［2］。更有学者从劳动力视角出发认为，土地抛荒的实质是农业生产中耕地没有与劳动力等生产要素相结合，或结合不充分［3］。学者对土地抛荒的类型划分也不尽相同，如根据抛荒程度分为完全抛荒和不完全抛荒（半抛荒）［4］，根据抛荒时长分为季节性、阶段性抛荒和常年性抛荒［5］，根据抛荒成因分为政策性抛荒和结构性抛荒［6］，根据抛荒表现形式显性抛荒、隐性抛荒和变性抛荒［7］，根据抛荒发生影响因素分为个案性抛荒和系统性抛荒［8］等。本文认为，无论对土地抛荒作何分类，其核心内涵在于适耕土地在轮作休耕计划之外非因不可抗力超过一个耕种周期未耕种，或者虽被耕种但其产能与通常耕种水平严重不相符的状态。

土地抛荒在农村较为普遍，这一问题一直未能得到有效解决［5］。有关数据统计显示，2004—2017 年间土地抛荒面积大致在15万～20万平方公里之间波动，约占中国耕地总面积的15%左右［4］；2019年全国土地抛荒率约20%［9］。而且现阶段我国土地抛荒呈现抛荒面积、抛荒率双增长，抛荒现象趋于普遍和由贫瘠、破碎地块向肥沃、连片耕地蔓延的新特征［10］。特别是“三权分置”背景下，土地利用主体更加多元、土地权利结构也更加复杂，这导致土地抛荒的风险和防控难度有所增大。日益严重的土地抛荒态势具有多方面危害，不仅直接影响国家粮食安全和农业农村的稳定发展［11］，而且因为抛荒导致的土壤肥力退化也影响耕地保护和生态环境安全。目前经济学、管理学和法学学者对土地抛荒均有关注，学界不仅注重土地抛荒的成因和类型分析，还分别从行政路径、技术路径、经济路径、生态路径和社会生态治理路径等方面探究土地抛荒的治理［12］。但从法学视角探讨土地抛荒规制路径的研究尚未深入，有关立法的效力层级也较低，而且规定匮乏或混乱，亟须强化立法回应。

2023年，中央一号文件要求“加大撂荒耕地利用力度”；同年7 月20 日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第二次会议时再次强调，“加强撂荒地治理，摸清底数，分类推进，因地制宜把撂荒地种好用好”。以耕地保护立法和粮食安全保障立法为时代契机，遵循实践先行、政策指导以及法律兜底“三部曲”模式的农村土地制度演进轨迹［13］，梳理解决土地抛荒问题的政策和实践，厘清抛荒土地上的复杂权利结构以及衍生的复杂法律关系，进而构建规制土地抛荒的制度规则，对乡村振兴战略的持续推进和中国式农业农村现代化的实现具有重要意义。而相关规则的构建应当以法律责任的落实为主线，所谓法律责任即违法者在法律上必须受到惩罚或者必须做出赔偿［14］。只有法律责任得到落实，才能充分发挥法律的惩戒、教育和引导作用，促使土地权利人按照法律规定正确行使自己的土地权利。

二、规制对象：土地抛荒法律责任的主体

以“三权分置”为指导，2018 年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》（下文简称《农村土地承包法》）对农村土地权利体系和流转体系作出了新的制度安排，这使得农村土地的利用主体更加多元，土地抛荒的责任主体也随之多元化，包括农民集体、土地承包经营权人、土地经营权人和非农建设用地单位。

（一）农民集体抛荒土地

根据《中华人民共和国民法典》（下文简称《民法典》）和《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）构建的集体土地所有权行使规则，可以明确农民集体包括三类：村农民集体、村民小组农民集体和乡镇农民集体，且三者拥有土地比例约为9∶90∶1［15］。乡镇农民集体拥有的土地比例较小，且其所有权实现方式与前两种不尽相同，故本文对此不作讨论。

村和村民小组农民集体的土地存在统一经营和分散经营两种模式。实行统一经营的集体拥有最完整、最自由的土地所有权，其支配土地的意志相对自由，存在抛荒土地的可能。值得探讨的是，实行分散经营的集体是否可能抛荒土地？答案是肯定的，理由有三：第一，1982 年中央一号文件确立了集体预留机动地制度，尽管1995 年国务院政策文件和后来制定的《农村土地承包法》对机动地做出了限制，但集体预留机动地已无消亡的可能。另外，从农村的实践来看，发展壮大集体经济必须有一定的集体资源，尤其是“机动地”这样的可经营性资源［16］，这意味着集体始终掌握少量土地，有被抛荒的可能。第二，《农村土地承包法》第二十七条规定，在承包期内进城落户的承包户有权将承包地交回发包方；第三十条也规定，承包期内承包方可以自愿将承包地交还发包方。当发包出去的土地再次回到集体手中时，妥善管理和处置该部分土地将成为集体不可推卸的义务，此时集体如果管理缺位，极容易导致土地抛荒。第三，《农村土地承包法》第六十四条确定了集体对土地经营权人合理利用土地的次级监督义务，即便该义务产生于承包方监督缺位后，且以监督责任为外观，但该责任以恢复土地利用为核心，本质仍是一种抛荒土地的责任。

相较于普通民事权利，集体土地所有权处分权能的实现受到更多的法律限制，主要是因为土地所有权的主体和客体都具有特殊性。一方面，农民集体并不是现实中的人，而是集体成员生产生活关系的高度抽象，集体土地所有权也是集体成员权利的高度聚合，进而集体意志的形成和行使需要遵循法定限制；另一方面，人多地少是我国的基本国情，作为集体土地所有权客体的耕地十分稀缺。有学者根据2021年第三次国土调查数据和第七次全国人口普查结果推算，我国人均耕地仅为0.08 858公顷（约1.3 287 亩），远低于世界人均耕地水平［12］。耕地具有明显的准公共物品属性和强烈的正经济外部性［17］，人多地少矛盾的本质则表现为土地数量与其自身所承载的多重社会公益实现之间的矛盾，这一矛盾的解决仅靠私法规范效果有限。正如韩松教授所言，耕地保护立法应当坚持耕地保护法的社会法定位，从公法与私法制度的结合上，完善耕地保护制度［18］，所以土地抛荒还需要公法在一定范围和程度内进行规制。从整体主义视角出发构建的集体土地所有权不是纯粹的私权，要受公法和私法的双重规范。《中华人民共和国宪法》（下文简称《宪法》）、《土地管理法》和《农村土地承包法》都对土地利用及土地权利的实现有相当数量的强制性规定，这些规定表明抛荒土地不是集体土地所有权处分权能的合法实现方式。

（二）土地经营者抛荒土地

农村土地经营者主要是土地承包经营权人、土地经营权人和统一经营的农民集体，统一经营的农民集体既是土地所有权人也是经营者，上文已经将其作为所有权人抛荒土地进行了讨论，在此不再赘述。

1.土地承包经营权人

家庭联产承包责任制改革开启了农村土地集体所有权和农户承包经营权两权分置的历史进程，农村集体土地所有权的经营权能开始向集体成员让渡，最终在法律上被抽象为集体成员的土地承包经营权。1993 年《宪法修正案》首次将家庭联产承包责任制写入《宪法》，至此土地承包经营权获得了宪法依据；2002 年又颁布了《农村土地承包法》，对土地承包经营权进行了专章规范；2007 年通过的《中华人民共和国物权法》更是将土地承包经营权定性为用益物权。经过近四十年的发展，家庭联产承包责任制和以此为基础产生的土地承包经营权历经建立和推广（1978—1983 年）、巩固和成型（1984—2008 年）以及土地流转制度（2008—2012 年）的持续变迁［19］，最终得到了全面的肯定。家庭联产承包责任制改革赋予了农民承包经营土地的权利，同时也为土地承包经营权人设定了与土地所有权人同样的合理利用土地的义务，该义务亦产生于公法和私法的双重规范。

公法规范主要见于《宪法》和《土地管理法》。《宪法》第十条规定的合理利用土地的义务是包括土地承包经营权人在内的所有土地使用人利用土地的宪法要求。《土地管理法》第一条就把“合理利用土地、切实保护耕地”作为立法宗旨和根本目的，更是在第三条将其确定为基本国策，此外第八条、第十条等也对土地利用做出了明确规定，这都为土地承包经营权人设立了公法上合理利用土地的义务。私法规范主要见于《农村土地承包法》和《民法典》。土地承包经营权虽具有物权属性，但该权利是通过土地承包合同确立的，其不可避免也要受合同法规调整［20］。《农村土地承包法》第二章第一节、第二节、第三节对土地承包合同的订立和双方权利义务进行了规定，显然这些规定都是合同性质的，第十八条第二款承包方保护和利用土地的义务也是双方合意的结果。《农村土地承包法》第五十九条规定了双方当事人的违约责任，这也是合同编调整土地承包经营权的依据之一。总而言之，无论是私法还是公法上的考虑，土地承包经营权人都负有合理利用土地禁止抛荒的义务。

2.土地经营权人

土地经营权人是“三权分置”背景下的新型土地利用主体。2013 年党中央通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次在国家层面提出了土地承包经营权和土地经营权分置的构想，随后于2014 年和2016 年先后发布了两份关于农地“三权分置”的意见，明确了农地从“两权分置”向“三权分置”的转变，确定了“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”的政策导向，其核心是要放活土地经营权［21］。政策指导之后是法律回应，土地经营权这一概念最早见于2014 年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》，表明早在2014年土地经营权已是一项法律化权利，摆脱了法外权利的过往宿命［22］。2017 年修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》也使用了土地经营权这一概念。对土地经营权做出详细规定的是《农村土地承包法》。该法第三十六条、第四十九条明确了土地经营权的设立方式：第一，土地承包经营权人通过出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权；第二，以其他方式承包农村土地的（主要适用于“四荒”土地），应当签订承包合同，获得土地经营权。该法第三十八条规定了土地经营权依法、自愿、有偿等多项流转原则，第三十九条、第四十条对土地经营权流转合同进行了规范，其他条款对土地经营权人的权利义务、法律责任和管理等事项进行了明晰。宏观来看，《农村土地承包法》构建了土地经营权法律实现的基本框架。

随着土地经营权的法权化和其实现路径的确立，土地经营权人成了新型农地经营利用主体，这使其获得了与土地承包经营权人相似的法律地位，即土地经营权人不仅获得了占有农地、自主生产经营并获取收益的权利，同时也承担了上文所述公法、私法规范为土地使用人设立的合理利用土地的义务；同理，土地经营权人也要受土地流转合同或者土地承包合同的制约，必须合理利用流转土地而不得将其抛荒。

（三）非农建设用地单位抛荒土地

我国土地要素尚未实现完全市场化，除集体经营性建设用地入市外，任何个人和单位因建设需要用地的应该向有关部门依法申请。依法申请使用的土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地［23］，本文所称的非农建设用地单位意指使用后者的单位和个人，即非农建设占用耕地的用地单位和个人。土地征收是国家为了公共利益的需要，依法将农民集体土地收归国有，并进行公平补偿的制度，《宪法》第十三条、《土地管理法》第二条、《民法典》第二百四十三条均对其作了规定。土地征收的法律效果是集体土地由集体所有转变为国家所有，性质由耕地转变为其他用途用地，因此被征土地本质上已非农村集体所有的农地，故此也就不再属于土地抛荒的范围。但《土地管理法》第三十八条为非农建设占用耕地的用地单位设定了不得闲置抛荒被征土地的法定义务，即非农建设用地单位一年内未使用被征耕地的，由原耕种者恢复耕种或者由用地单位自行组织耕种；一年以上未使用的按规定缴纳一定的闲置费；连续两年未使用的，收回非农建设用地单位土地使用权交还原农村集体。由此，广义的土地抛荒包括农用地抛荒和已经征用为城市建设用地但尚未开发而闲置抛荒的土地［24］。

目的限于公共利益是现代各国和地区征收法制的一致做法［25］，我国非农建设占用耕地的征收也是以一定公益目的为前提，而该公益目的正是在非农建设用地单位使用被征耕地的过程中实现的，并且该公益目的的实现牺牲了耕地上原本负担的生存保障、生态环境保护、粮食产出等多重社会公益。当非农建设用地单位未使用被征耕地时，征收所依据的公益目的自然落空，被征收的耕地理应依法回归到被征收前的状态，这个过程中因非农建设用地单位造成的被征耕地公益目的落空和原有多重社会公益的丧失，与土地抛荒的法律后果具有等质性，故非农建设用地单位闲置被征耕地的行为本质上也是一种抛荒土地的行为，应当与其他主体抛荒土地的行为一起规制。

三、规制基础：土地抛荒法律责任的类型

法律责任产生所依据的规范性质不同，法律责任的类型也有所不同，不同法律责任各自的功能取向及实现方式均有较大差别［26］，因此厘清土地抛荒法律责任的类型是分类构建土地抛荒规制路径的前提。

（一）土地抛荒的行政责任

土地权利是民事主体的重要权利类型之一，具有显著的私权属性，特别是建立在集体所有权之上的用益物权，更是可以交易的真正私权［27］，但其又不同于其他一般民事权利，同时要受到行政法的规范和调整。土地抛荒行政责任的产生亦与我国土地资源的稀缺性以及其承载的多重社会公益有关。据第三次全国国土调查统计，截至2019 年12 月31 日，全 国 耕 地 保 有 量 为12 786.19万公顷（191 792.79万亩），其中质量较为低下的旱地6 435.51万公顷（96 532.61万亩），占比达50.33%［27］。如此数量和质量的耕地却需要负担多重社会公益。首先要承载的是粮食安全，全方位夯实粮食安全根基是全面推进乡村振兴和促进农业农村现代化的首要任务［29］，是民生之大计；其次是农民生存保障，土地及其产出是农民收入的重要来源，如果处理不好土地问题则会影响农业农村农民的稳定；最后是生态环境安全，土地的有效利用是防止土地质量恶化的重要方式，也是维护生态良性循环的重要手段。在人多地少的基本国情之下，土地所负载的多重社会公益无法完全通过土地权利主体的意思自治予以实现，必须依赖一定的行政手段进行辅助调整［30］。

行政责任是法律责任的下位概念，对于法律责任这一概念学界有着不同的理解，导致对行政责任和民事责任等下位概念的理解亦有不同。广义上的行政责任指行政法律关系的主体和相对人违反行政法规依法承担的责任［31］。从该学理概念可以明晰行政责任的产生需以违反行政法律规范为前提，由此分析土地抛荒的行政责任，首先需要确定土地抛荒所违反的行政法律规范依据。所谓行政法律规范是指“调整行政机关为一方当事人的社会关系的公法规范”［32］。行政法律规范不同于行政法律，前者范围更加广泛，可以是行政法律，也可以是其他部门法（甚至是私法）中涉及行政主体的规范条款。

就土地抛荒而言，《土地管理法》为土地利用主体设定了一致的合理利用土地的义务，为土地抛荒主体行政责任的产生提供了规范基础。《土地管理法》第三条规定，“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”。由此可以明确，在土地财产利用过程中居于管理和引导地位的是各级政府，土地利用主体违反第十条规定的合理利用土地的义务，必然会触发以各级政府为主体的公权力介入，导致以行政机关为一方当事人的行政法律关系产生，进而产生行政责任。

（二）土地抛荒的民事责任

由于我国土地的多元利用机制，土地权利具有体系性、复杂性，每一个土地权利人的土地利用行为都会对其他土地权利人产生影响，在民事责任上主要表现为侵权责任和违约责任。

1.农民集体

农民集体是土地抛荒的适格主体，但因对所有权的差异性和集体抛荒土地的违法性缺乏深刻认识，现行法未明确农民集体抛荒土地产生的法律责任及具体表现形式。集体土地所有权的差异性主要表现为其处分权能的实现要受法律制约，所以对农民集体抛荒土地的违法性要进行两个维度考察：第一，是否违反法律对集体土地所有权处分权能的限制；第二，是否侵害其他民事权益。于前者，农民集体抛荒土地多表现为行政违法产生相关行政责任；于后者，在不断推进农民的农地产权向权利束完整状态转变的背景下［33］，则需考察抛荒行为时土地上权利并存的状态。具体而言：对于土地统一经营的集体，要根据其实践模式区别判断，集体土地统一经营实践存在集体经营模式、土地入股模式、土地租赁模式等多种模式［34］，不同模式下农民集体土地上权利并存的状态并不同，对土地承包经营权、集体土地所有权和土地经营权并存的土地，农民集体抛荒土地同时侵害了多项权利，产生侵权责任或违约责任；对于土地分散经营的集体，农民集体虽然不直接占有使用土地，但集体土地所有权是集体成员土地权益的聚合，而且《农村土地承包法》第六十四条为集体设定了次级监督义务，所以农民集体抛荒土地亦构成对集体成员土地权益的侵害。

2.土地经营者

陈小君教授主张将农地侵权类型化，类型之一便是客体受损型侵权，即侵权行为人的侵权行为使得农地丧失或降低功用［35］。笔者认为，土地经营者抛荒土地也可以归入该侵权类型。因为抛荒行为会导致土地生产能力的下降，实质是对土地权利客体之土地本身的严重侵害。对土地而言，其生产能力的提高与经营者连年的地上投入正相关，抛荒使得地上投入中断，导致土地生产能力下降，这一过程中抛荒主体也具有主观过错。另外，土地经营者的土地权利通常情况下基于合同产生，土地用途的约定是土地合同的必备条款，土地抛荒当然归属于违反合同约定土地用途的行为，同时产生违约责任。具体而言，土地承包经营权人抛荒土地需要对土地所有权人承担侵权责任和违约责任。从新《农村土地承包法》条文来看，土地经营权可以从集体土地所有权中派生，也可以从农户土地承包经营权中派生［36］，不同路径派生出土地经营权后土地负载的权利结构并不相同，前者同时负担集体土地所有权和土地经营权，后者还负载土地承包经营权。无论是集体土地所有权还是土地承包经营权都是物权，土地经营权人抛荒土地侵害两者产生的都是侵权责任，只是侵权责任主体不同。土地经营权人承担侵权责任的同时，仍需对土地承包经营权人或土地所有权人承担基于合同约定的违约责任。

3.非农建设用地单位

对非农建设用地单位而言，被抛荒土地的所有权和性质均已变更，土地原本负载的众多权利也随即消灭，剩余的只有国家对被征土地的国家所有权，其使用权需通过划拨或出让方式让渡给非农建设用地单位。《民法典》第三百四十八条规定了出让土地需签订土地出让合同，其中亦有土地用途的详细约定，非农建设用地单位抛荒土地不仅是损害国家所有权的侵权行为，也是违反土地出让合同义务的违约行为。笔者认为，仅就土地抛荒而言，无论是违约行为还是侵权行为产生的民事责任都因国家所有权主体的特殊性而不被彰显。《民法典》第二百四十六条规定了国有财产由国务院代表国家行使所有权的规则。国务院作为最高行政机关，本身代表国家行使物权保护的请求权［37］，同时其代表权又衍生为下级行政机关的职权。细化到土地方面，主要表现为各级政府对土地用途的管控，土地利用主体违反政府管控导致行政责任的产生，此时只追究土地抛荒主体的行政责任一般能够弥补责任人违法行为带来的损害。但需要明确，此处非农建设用地单位行政责任的产生逻辑与上文所述因违反行政法律规范而产生行政责任的逻辑并不相同，但仅就非农建设用地单位而言，两种行政责任具体表现形式可以同一。

四、规制路径：土地抛荒法律责任的实现

法律责任是违法后的客观存在，要使客观存在的法律责任变成现实，还必须配备责任实现形式，所谓法律责任的实现形式就是法律责任从应然到实然的手段，也即本文所要探究的土地抛荒的法律规制路径。现行立法对土地抛荒法律责任的具体实现形式要么缺乏规定，要么规定混乱，应当以耕地保护立法和粮食安全立法为契机，增设或细化相关条款。

（一）法律责任的实现形式

土地抛荒法律责任的实现形式因法律责任的类型有所不同，应当进行类型化构建，以增强立法的科学性和可操作性。

1.行政责任的实现

非农建设用地单位行政责任的表现形式主要见于《土地管理法》第三十八条第一款，具体为：抛荒在一年以内的，交由原耕种人恢复耕种或者自行组织耕种；抛荒在一年以上两年以内的，依法交纳闲置费；连续抛荒两年以上的，经批准无偿收回土地使用权。

其他主体抛荒土地行政责任的实现方式并不明晰。《农村土地承包法》和《土地管理法》中虽然明确了改变土地用途和造成土地永久性损害行政责任的实现方式，但土地抛荒的行为性质并不能等同于上述两种违反土地义务的行为，故类似条款并不能适用于土地抛荒。在地方性法规层面，仅浙江省《实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第四十九条第一款规定了土地承包经营权人抛荒土地行政责任的具体表现形式：乡镇人民政府给予警告。可见现行法律虽然规定了土地承包经营权人等抛荒主体行政责任的产生，却没有规定具体的责任表现形式，这导致法律制度内部逻辑的不自洽与不完整。对此，笔者建议耕地保护或粮食安全保障立法明确将给予警告作为发包方、土地承包经营权人、土地经营权人抛荒土地行政责任的实现形式。

2.民事责任的实现

违约责任的具体实现形式多基于双方合意，不适合统一构建，故下文所述的民事责任实现形式为侵权责任的具体实现形式。就农民集体抛荒土地的民事责任而言，存在两种情形：第一种是土地入股、土地租赁等统一经营模式下可能侵犯土地承包经营权人的用益物权。此责任实现形式可以依据《民法典》第一百七十九条规定确定。第二种侵害集体成员权的情形具有特殊性。一方面，农民集体是集体成员生产生活关系的高度抽象，其主体地位在我国现行法律体系中并不明晰，作为侵权主体应区别于法定的民事主体类型；另一方面，作为侵权客体的成员权具有复合型，由自益权和公益权两部分组成［38］，兼具财产和非财产双重属性，因此农民集体抛荒土地的侵权责任和一般侵权责任存在差别。一般侵权责任的目的在于填补受害人损失和预防损害，而集体抛荒土地的侵权责任更多是为了保障集体成员生存所依赖的土地资源的永续利用。所以农民集体抛荒土地民事责任的实现在于土地保护，可以明确集体抛荒土地的，依法启动成员自治程序，通过民主决议对被抛荒土地进行重新利用。

土地承包经营权人抛荒土地的责任具体实现形式如下：第一，1998 年《土地管理法》第三十七条规定了发包方终止合同、收回发包地的权利，该规定在2019年新《土地管理法》中被删减。同时2004 年国务院发布了《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，明确规定不能以抛荒为由收回农户承包地，即使该文件在效力位阶上至多属于行政法规，不能成为排除《土地管理法》第三十七条适用的有效法律依据［39］，但该通知还是被束之高阁。故2004年之前承包方抛荒土地民事责任的实现方式是发包方终止承包合同收回发包地，并以连续抛荒两年为条件。第二，2004 年后土地承包经营权人抛荒土地民事责任实现形式的规定见于地方性法规。各省份处理土地承包经营权人抛荒土地的模式可以总结如下：一是以陕西和海南为代表的“责令限期耕种—组织代耕”模式，即由发包方责令限期恢复耕种，不恢复耕种的由发包方组织代耕；二是以内蒙古、四川和湖北为代表的“自行委托—组织代耕”模式，即承包方不能耕种承包地的应当委托给他人耕种，不委托抛荒满一定期限的由发包方组织代耕；三是以新疆、陕西和重庆为代表的“组织代耕”模式，即承包方抛荒土地满足一定条件由发包方组织代耕；四是以青海为代表的“自行委托”模式，即仅规定发包方不能耕种的应该委托他人耕种；五是其他模式。综上，规范土地承包经营权人抛荒土地之民事责任具体实现形式的法律层级较低且规定混乱，建议整合现有规定，在法律效力层级构建统一规则。可采用“自行委托—责令限期处理—组织代耕”模式，即土地承包经营权人不耕种承包地的应当自行委托他人耕种或者流转；不委托或流转承包地抛荒一年以上的，由发包方责令限期或耕种或流转或委托他人代耕；期限届满仍不做处理的由发包方组织他人代耕。

土地经营权人民事责任具体表现形式见于《农村土地承包法》第四十二条和第六十四条，前者规定土地经营权人弃耕抛荒连续两年以上的，承包方可以单方解除土地经营权流转合同；后者进一步规定承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止，同时规定了土地经营权人的损害赔偿义务。可见，解除土地经营权流转合同和赔偿损失是现行法律明确规定的责任具体表现形式。但这两个条款都是以土地承包经营权派生土地经营权为基础构建的，并未考虑集体土地所有权派生土地经营权的情形［40］。建议借鉴土地承包经营权人责任实现模式，规定“自行流转或交回—责令限期处理—收取荒芜费—收回流转土地、赔偿损失”为土地经营权人的民事责任实现形式。即土地经营权人经同意自行再流转或将土地交回土地流转合同相对人；对既不交回也不再流转抛荒满一年的，土地流转合同相对人有权责令限期做出处理，逾期仍不处理的收取一定荒芜费；抛荒满两年后依照上述第四十二条和六十四条的规定处理，或由集体直接终止土地流转合同收回流转土地（适用于集体土地所有权派生土地经营权的情形）。

（二）法律责任的纠结状态

由于土地财产的特殊性和所负载权利结构的复杂性，抛荒土地的法律责任亦表现出错综复杂的特点，主要体现为行政责任、违约责任和侵权责任之间的竞合与聚合。法律责任的竞合和聚合完全不同：传统民事责任竞合理论主要有三种——法条竞合说、请求权竞合说、请求权规范竞合说［41］，但均认为责任竞合只能择一实现；法律责任的聚合则相反，可以实现同一违法行为产生的所有法律责任。可以预见，对法律责任性质的认定以及竞合还是聚合的判断，对责任主体承受的法律负担影响甚大。一般情况下，土地抛荒法律责任的性质依据其违反的法律规范类别即可确定，但法律责任聚合还是竞合的判断却较为困难，所以有必要探究法律责任竞合和聚合的法理基础，明确区分土地抛荒主体法律责任竞合和聚合的一般规则。

法律责任竞合和聚合的法理基础是违法行为侵害法益的数量不同。在法律责任竞合的情况下，虽然行为人的同一违法行为产生不同类型的法律责任，但其是对同一法益不同角度的保护。换言之，行为人只侵害了一个法益，此时只能选择一种法律责任予以实现。以土地承包经营权人为例，其侵权责任产生的基础是违反了保护集体土地所有权的法律规范，其违约责任产生的基础是违反了土地承包经营权取得合同义务，但两者都是对集体土地所有人利益的保护，此时就表现为两种法律责任的竞合，对此择一实现。在法律责任聚合的情况下，行为人的同一违法行为同时产生数个法律责任，但是数个法律责任都有各自保护的法益，为了实现法益的平等保护，必须实现相应的法律责任。同样以土地承包经营权人为例，其侵权责任产生的基础如上文所述，其行政责任产生的基础是违反了国家有关土地管理的公法规范，显然前者保护的是集体土地所有权人集体的利益，后者保护的是国家行政管理的有效性和权威性，此时就表现为法律责任的聚合，需要同时实现其侵权责任和违约责任。综上，对土地抛荒行为侵害法益数量的判断是区分其法律责任竞合还是聚合的一般规则，只有准确判断法律责任的竞合和聚合，才能准确、合理分配法律负担。

五、结 语

党的二十大报告强调，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，并要求“加强重点领域、新兴领域立法”和“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。土地抛荒这一非理性的土地违法行为需要法律这一正式制度的规制，面向中国式农业农村现代化探讨土地抛荒的法律规制路向，需要把握时代契机。而《中华人民共和国粮食安全保障法（草案）》和《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）均已公布，正在加紧制定中，为在法律制度上解决土地抛荒这一由来已久的问题提供了立法良机。顺应立法趋势，预防和规制土地抛荒的法律规则构建需要充分认识到土地资源合理利用的重要性，坚持人民至上、问题意识和系统观念，将土地抛荒的法律规制作为土地保护的一个重要环节，同耕地保护、粮食安全、生态保障等一体筹划。可以因土地抛荒主体的多元化特点和法律责任的纠结状态，以明确土地抛荒法律责任的实现形式为主要切入点，通过体制完善和创新，充分发挥土地权利人、农民集体、基层政府组织等多元主体力量，进而形成土地资源的多方面、立体化、综合性保护格局，通过良法善治实现土地资源的合理配置，保障这一稀缺资源永续利用。