乡村振兴视域下农村闲置宅基地和住宅盘活利用研究——基于安徽省滁州市南谯区案例的分析

杨 文

（安徽省滁州市南谯区 农业农村局，安徽 滁州 239050）

一、引 言

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。近年来，在工业化、城镇化加速推进的大背景下，农村人口结构发生变化，农业转移人口数量不断增加，农村“空心化”趋势明显，农村宅基地和住宅闲置问题日益突出，亟须激活农村宅基地的资产价值并提高农村的土地资源利用效率［1］。随着农村改革进一步深化和乡村振兴的全面推进，如何通过盘活利用闲置宅基地和住宅，充分挖掘农村土地潜力，激发乡村发展动能、增加农民收入，构建乡村振兴新格局，已成为社会各界关注的热点。本文以安徽省滁州市南谯区为例，深度探讨乡村振兴视域下农村闲置宅基地和住宅如何盘活利用，以求为开展农村闲置宅基地盘活利用工作提供经验借鉴。

二、南谯区农村闲置宅基地和住宅现状及类型分析

滁州市南谯区位于苏皖两省交界处，东南隔江与南京市仅50 公里，西距省会合肥在百公里之内，是安徽省“东向发展”战略的桥头堡，腹地广阔，承载力强，也是城乡互融的地区。全区辖8个乡镇、63个涉农村（社区），农业人口约18万，实有耕地面积57 万亩。全区农村宅基地现状可概括为“散、少、低”，即自然村庄分布零散，全区63个涉农村（社区）共有自然村庄超过1 100个；自然村庄人口少，绝大多数村庄户数在10～20 户；自然村庄居住率低，平均居住率不足四成。大量的农村宅基地资源被闲置浪费，这已经成为南谯区发展宜居宜业和美乡村的掣肘。

南谯区农村闲置宅基地的形成类型大致可分为“一户多宅”、外出务工、进城落户等几种类型。

（一）因“一户多宅”或超面积导致的闲置

随着农村经济的快速发展，农民收入稳步增长，农民的生活水平不断提高，很多农户选择放弃农村老旧宅基地到更好的地块建房。有些农户受到传统观念“落叶归根”的影响，认为宅基地是情感的寄托，是家族成员维系情感的桥梁，不愿意拆旧。此外，对于农村宅基地，乡镇尚无执法权限以致监管不到位，对建新拆旧工作执行滞后，导致农村宅基地闲置现象严重。另外，按照现有政策规定，农村集体经济组织成员因分户可以重新申请一处新住宅，父辈去世后，还可以继承农房，从而造成“一户多宅”等情况，形成了因占有多处宅基地和农房而导致的闲置现象。

（二）外出务工导致的不定期闲置

随着我国工业化、城镇化的飞速发展，大量农民转移到城市就业，在外务工的时间逐年增加。但是城乡之间的户籍制度和收入差距等因素阻碍了农民转变为真正的市民，由于“老宅”情怀或家中土地并未抛荒，外出务工的农户仍然会选择在节假日或农忙时期回到农村，这就带来了农村宅基地及农房的不定期闲置。因无法在城镇安家落户，外出务工农民会将农村宅基地和住宅视为最终归宿。这种因在外务工导致的宅基地和住宅闲置，可以归为一种短期的或阶段性的闲置［2］。

（三）进城落户等导致的长期闲置

随着我国新型城镇化进程加快，长期在外务工的农民，特别是新生代农民更倾向于在城镇生活，进城买房意愿强烈，农村宅基地和住宅的居住功能减弱，财产功能逐步增强［3］。此外，还有一些城镇居民因继承而合法占有农村宅基地和住宅，村集体并不能无故拆除。无论是长期在外务工的农民还是继承农村宅基地的城镇居民，自主退出闲置宅基地和住宅的意愿都不强，同时集体经济组织内部宅基地流转的需求也比较有限，因此，这些住宅及宅基地长期处于闲置状态。

三、乡村振兴视域下农村闲置宅基地和住宅盘活利用的必要性

（一）实现乡村振兴的有力举措

一是有利于产业融合。盘活闲置宅基地和住宅，发展符合乡村特点的乡村民宿、乡村旅游、文化创意、休闲康养等新产业新业态，引导社会资本有序投入乡村，可助力“三产”融合发展。二是有利于增加农民收入。当前农民收入主要是劳动性收入，总体较低，且存在较大的不稳定性，通过村集体或社会资本流转农户闲置农房，可以拓宽农民增收致富渠道，增加农民收入。三是有利于壮大村集体经济。稳妥开展闲置宅基地整治，有效激活一批闲置低效的集体资产，通过收储统租、入股合作、自主经营等多种途径，促进村集体经济可持续发展。四是有利于改善农村人居环境。充分利用当地特色资源，完善基础设施建设，将破败村庄打造成为富有特色的“景点村”“旅游村”，进而改善农村面貌，提升人居环境水平。

（二）城乡融合发展的必然选择

通过盘活利用农村闲置宅基地，能够从制度层面明确村集体、农户、宅基地使用者在闲置宅基地和住宅盘活利用中的合法权益，赋予宅基地更加完整的权能，赋予农民更加充分的宅基地财产权益，为打通城乡经济循环梗阻、构建城乡融合发展新格局奠定制度基础［4］。盘活农村闲置宅基地可以提高农村土地利用效率、激活土地资产价值为目标，进一步优化农村资源要素配置，实现城乡资源要素有效对接、双向流动，进一步提高乡村的吸引力，吸引人才、资金和技术下乡。

2020年4月，南谯区自被安徽省农业农村厅确定为闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点县（市区）以来，以实现农民增收为核心目标，通过机制创新、路径探索、模式更迭，总体上形成了面上有序推进、点上突破创新的良好态势，取得了一定的工作成效。

四、南谯区农村闲置宅基地和住宅盘活利用案例分析

（一）基本情况

井楠村位于滁州市南谯区施集镇南部，地处琅琊山西山脚下，黄栗树水库上梢，为丘陵地带，总面积13.4平方公里，辖17个村民组、746户人家，农业总人口2 654人，耕地面积0.23万亩，茶园面积1.45万亩。由于环境影响形成的小范围气候和典型的土壤结构，造就了井楠村独特的茶叶品质。井楠村是皖东茶叶的发源地，为“西涧春雪”（茶叶）区域公共品牌的核心产区。该村先后荣获“全国乡村旅游重点村”“全国‘一村一品’示范村”（茶叶）“安徽省美丽乡村重点示范村”“安徽省森林村庄”“安徽美丽茶村”等称号，是全省第一批闲置宅基地和闲置住宅（以下简称“两闲”）盘活利用试点村，被列为全省农村宅基地制度改革现场会观摩点。

（二）具体做法

第一，健全政策“摸”底数。该村在全区率先成立“两闲”盘活和村庄规划两套工作专班，与乡镇农业农村、自然资源和规划等部门建立联动机制，先后制定《井楠村农村宅基地使用权流转章程（试行）》《井楠村农村宅基地自愿有偿退出章程（试行）》《井楠村农村宅基地退出再利用章程（试行）》等一系列配套政策；结合宅基地基础信息调查，以村民组为单位开展“一组一梳理、一户一调查”的宅基地使用专项调查，分组、逐户摸清闲置住宅148 幢约2.2 万平方米，闲置宅基地5.9 万平方米，精准掌握农户宅基地相关信息，建立村组两级闲置宅基地数据台账。

第二，规范路径“整”资源。按照“调查摸底、分户研讨、征求意见、理事会评议、村民代表会议通过、张榜公示、协议交付、实施改造”八个环节，提供三种方式供农户选择，引导农户将闲置宅基地和闲置住房自愿有偿流转给村集体：一是货币补偿（原房屋评估价+两万元宅基地退出补偿），二是换购住房（原住宅交与村集体，到村代建点选购住房，原住宅与选购房各计各价），三是提升改造（保留原住房，由村集体提供设计方案，引导农户自行改造）。由此，村集体累计流转农户腾退的闲置宅基地58 宗，约3万平方米。

第三，农旅融合“旺”人气。按照“茶区变景区、茶园变公园、茶山变金山”的发展思路，探索“农户+村集体+社会资本”模式。以赵洼、大雷2 个村民组为中心，村集体将集中流转的43 户0.7 万平方米闲置住宅和1.5 万平方米闲置宅基地，按8 万元/年出租给井楠生态文化旅游公司，统一开发“井楠茗宿”项目，总投资约3 亿元，规划区域约142公顷，共分三期建设。一期的赵洼“茗”宿示范院落、万亩茶叶观光园和井楠乡村贸易市场已全部对外开放，是滁城周边休闲游的“首选地”。

第四，多元参与“促”产业。围绕茶叶、滁菊、麻栎、香菇等六大特色产业，推行“企业+合作社+基地+农户”合作模式，探索“村集体+企业+农户”利益联结机制，村集体将2.7 万平方米闲置宅基地和1.5 万亩茶园折价入股区乡村振兴投资公司，与本村12家专业合作社合作开发施集镇农产品特色产业园项目。区乡村振兴投资公司为该项目争取到金融授信9 000 万元。通过积极开展技术创新和品牌营销，该项目2021 年净收入1 200 余万元，实现户均分红5 000余元，村集体增收11.2万元。

（三）取得成效

一是环境“美”。以农村人居环境整治为切入点，拆除违规建筑、残垣断壁、废弃圈棚舍、具有安全隐患的破旧房屋等，对闲置宅基地（住宅）进行集中整治，美化了农村人居环境，提升了群众生活舒适度和幸福感。截至2022 年末，井楠村累计拆除残垣断壁等1 200 余平方米，同步开展复垦复绿，建设小果园、小花园、小游园等12处，建成800 亩多样性防控示范片区和23 公里茶文化旅游环线。同时，推进公益改造工程，投资400万元建设了茶文化馆、新时代文明实践站、党群服务中心等一批公共设施；率先建成全省首家乡村影院，累计向群众免费播放电影30 余场，有效满足了群众的精神文化需求。

二是民风“善”。创新协商议事形式和活动载体，红白理事会、道德评议会、村民议事会、禁毒禁赌会、民宿协会等自治组织不断涌现，拓展村民参与村级公共事务的渠道，协商过程坚持依法办事、民主讨论、协商一致的原则。该村的“微课堂”“微心愿”“微平台”成为村级发展的助推器，既能向下传递政策，又能向上反馈农户期盼，让村民充分参与到乡村治理的各项事务中，丰富了村民自治实践内容，完善了乡村治理体系，真正实现了从“要我文明”到“我要文明”的转变。

三是产业“强”。在符合村庄规划和用途管制的前提下，引导农户退出闲置宅基地和闲置住宅，并通过就地再利用、调整再利用等方式，促进农村土地资源的节约集约利用，为发展符合本村特点的农产品加工、乡村旅游等新产业新业态提供土地要素保障。全村累计茶叶种植面积近1.5 万亩，“西涧春雪”牌施集绿茶荣获中国农产品地理标志产品。2023 年以来，该村茶叶订单销售超6 800 万元，亩均收入约5 000 元，累计接待游客超过20 万人次，旅游收入超过700 万元。此外，区乡村振兴学院、茶香食堂、茶香半岛等一批重点项目纷纷落户井楠村。

四是收入“增”。通过盘活利用闲置宅基地，乡村旅游、民宿、农产品加工等产业得到快速发展，有效带动了当地劳动力就业，累计提供了近百个就业岗位，农民每月可得就近务工收入3 000 余元，全村人均年可支配收入达1.6万元，村民真正实现了“居住新社区、就业在门口”。利用闲置宅基地指标，村集体股份经济合作联合社与企业达成合作协议，村集体经济组织每年可得土地入股收益11.2万元，该村村集体经济收入从2014年零收入的“空壳村”，提高到2019年的15.6万元，再到2022 年的62.8 万元，实现了“三级跳”。

五、乡村振兴视域下农村闲置宅基地和住宅盘活利用的经验启示

闲置宅基地和住宅盘活利用涉及的环节、主体和利益关系复杂，必须因地制宜、分类施策、试点推进、集中发力。

（一）多元主体参与“两闲”盘活

盘活利用过程中，在充分发挥农民关键主体作用的前提下，也应注重发挥市场作用，进一步推动盘活主体多元化。一是充分激发村集体经济组织的积极性，鼓励村集体以合作、入股等方式参与项目经营。有条件的村集体经济组织可以选择适合本村特点的产业，利用集中整合的闲置宅基地和闲置住宅自主经营，或打包成优质“资产包”对外招商，形成示范带动效应。二是推动社会资本参与盘活，规范“社会资本+村集体+农户”的利益联结机制，处理好村集体、农户、投资者三者之间的利益关系，注重三方合作共赢、利益共享，让流转更有保障。三是支持新型农村经营主体参与，积极动员乡贤、返乡大学生等参与闲置宅基地和住宅盘活，通过人才回流实现资金回流、项目回流，提升乡村发展活力。四是鼓励农户利用自有房屋自主盘活，同时出台相关政策，规范盘活行为。

（二）推动“两闲”盘活模式创新

坚持当地特色资源与新型产业相结合，不断丰富产业开发模式。一是聚焦民宿经济。通过收储闲置农房，整体开发，打造高质量民宿群，发展乡村民宿新业态。二是强化资源整合。通过盘活农村闲置宅基地和住宅资源，激活其他闲置低效土地资源，助推农旅产业融合、农业特色产业发展。三是拓展开发公益性项目。利用闲置农房开发电子商务、养老、教育等公益性配套设施，补齐农村公共服务短板。

（三）优化“两闲”盘活服务平台

实现闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，需加强平台建设，为盘活利用各方主体提供优质高效服务。一是做好闲置资源摸排工作。对区域内闲置资源进行整体、全面、细致地摸排，重点摸排资源禀赋较好、“人房分离”比重高、区位较好村庄的闲置宅基地和住宅等闲置资源数据，做好数据采集、填报、汇总、审核和上报。二是加快“项目库”“信息库”建设。项目是招商引资的基础，统计汇总已开发项目、计划项目、意向项目信息，建立招商信息储备库，在一定范围内共享。三是健全流转交易平台。结合农村“三资平台”建设，加快推进农村宅基地流转交易功能建设，组织供求双方在平台上进行信息发布、流转交易、交易鉴证、合同签署，确保流转双方的合法权益，不断完善流转交易方式及程序，切实保障农民权益。