从供给需求两侧谈高校后勤高质量发展

2023-04-22韦曙和

高校后勤研究 2023年11期

关键词：学校后勤高校后勤后勤

韦曙和

从供给需求两侧谈高校后勤高质量发展

韦曙和

[苏州苏大教育服务投资发展（集团）有限公司]

文章立足高校后勤高质量发展，从现状分析入手，论述了高校后勤供给侧结构性改革的目标及重难点，探讨了高校后勤实现供给侧结构性改革的途径和策略，在此基础上，提出要加强需求侧管理，构建一体化的高校现代后勤服务体系。

供给侧；需求侧；改革；管理；现代后勤服务体系

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布并指出：“高校后勤改革的方向是社会化。”从那时起至今，高校后勤社会化改革历经38年的实践探索取得了辉煌的成绩，高校后勤社会化改革开启了国家新发展阶段供给侧结构性改革的先河，为当下全国范围内开展供给侧结构性改革提供了宝贵经验，而全国范围内的供给侧结构性改革也为从更高的高度和更新的视角推动高校后勤社会化改革提供了理论和政策依据。

国家“十四五”规划纲要明确指出，要“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需求为根本目的”, "推进国家治理体系和治理能力现代化”，"战略导向：‘十四五’时期推动高质量发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。必须坚持深化供给侧结构性改革，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，提升供给体系的韧性和对国内需求的适配性。必须建立扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系，加强需求侧管理，建设强大国内市场。”

在高校后勤社会化改革的多年实践中，我们面临着许多挑战和任务。为了实现高校后勤的高质量发展，从供给与需求两侧的结合上进行研究是非常必要和迫切的。只有深入了解供给与需求的关系，才能更好地满足高校教学科研、师生工作生活的需要，从而提高后勤服务的质量和效率。同时，这也是推进高校后勤社会化改革的重要途径。

一、高校后勤供给侧结构性改革的现状

目前高校后勤服务提供的模式主要有三种。

一是学校自己组织力量办后勤实体，学校后勤服务工作主要由学校自己负责、自已提供（目前，相当部分高校后勤经济实体仍在运营）。这种后勤经济实体主要成立于上个世纪末和本世纪初，相对于当时普遍行政化的后勤体制具有一定的先进性，但是随着时代的进步，社会服务市场的发育逐渐成熟，学校后勤事业编制员工大量减少，其历史使命已经基本完成。

根据国家相关政策，高校后勤行政总体上不再增加一线员工编制，而是采取劳务派遣或服务外包的方式解决后勤服务用工问题；另外，现存的高校后勤经济实体由于面临的困难越来越多，面对市场化竞争和招投标的要求难以应对，特别是劳务用工方面存在许多不符合法律法规的现象难以解决，高校后勤实体的存在已经越来越不适应国家发展形势和现行政策的要求。

二是社会企业提供后勤服务为主，学校自己办后勤为辅。目前占有相当比例的高校都向社会开放了部分或大部分的后勤服务市场（其中专科类的高校由于历史包袱不重，基本实现了向社会企业购买服务的运行模式），而学校自办后勤采用中心实体运行的模式，主要是作为一种过渡，其目的在于安排一部分学校事业编制后勤职工，待事业编制后勤一线员工规模缩小到一定程度时，后勤服务市场的全面开放将成为一种必然。

三是完全由市场力量提供后勤服务且学校部分非核心业务实现了外包。通过公平公正的市场竞争，社会优质企业进入高校后勤服务市场，带来了全新的服务理念和高质量的服务产品，不但能够提供基本保障类服务、满足学校教学科研、师生工作的正常运行，而且能够承担高校教学、图书馆、运动场所等高校非核心业务的创新型服务，实现了创新引领需求的目标，满足了国家实现国内经济大循环的战略要求；能够协助和配合学校开展服务育人活动，助力“三全育人”教育目标的实现。该模式可大大减轻学校办学成本，提高服务效率和质量，既可满足师生员工对工作生活的需求，亦可提升学校教学科研核心业务生产力。

总体上来讲，经过近四十年的发展，适合高校选择的后勤服务企业已经发展成规模宏大的市场主体，为实现高校后勤高质量发展提供了必要条件，高校后勤服务供给方式从完全由学校组织力量自己办后勤正在向市场提供服务为主的方向转化。目前，不少省份高校的后勤市场化服务比重已占据大半壁江山，但从全国范围看，学校后勤由市场提供服务的比例还未占据压倒性优势，特别是本科高校表现尤为突出。

同时，对供给侧结构性改革和需求侧管理如何与高校后勤改革的实践相结合，如何用供给侧结构性改革和加强需求侧管理的理论、政策来指导高校的后勤改革，如何以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求来实现高校后勤的现代化等问题，尚未引起相关方面的高度重视。

二、高校后勤供给侧结构性改革的目标

首先，高校后勤改革的目标是社会化、市场化，38年来这个目标一直没有变。高校后勤供给侧结构性改革涉及的核心问题也是解决“由谁来提供后勤服务”这一根本问题。根据党中央“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的要求，高校后勤服务工作主要应当由专业化的社会企业负责提供，应当通过市场有序竞争的方式来配置社会资源。因此高校后勤供给侧结构性改革，就是要变学校自己办后勤的模式为社会企业提供服务的模式。

其次，高校后勤供给侧结构性改革的具体目标是建立“市场提供服务、学校自主选择、强化需求管理、政府监管调控、行业自律引导、社会全面监督”的新型后勤保障体系。经过三十多年的改革实践探索，这个目标是正确的，也是可行的。

三、高校后勤供给侧结构性改革的难点和重点

（一）理念问题

1.在实施改革目标时，有些学校面对原有自给自足的后勤管理与服务体制显得难以割舍。在改革的过程中，不少学校觉得自己手中有一支队伍，后勤服务有保障；认为自己组织力量提供后勤服务安全、可靠、方便，原有的后勤编制职工更易于管控。但在过往实践中普遍出现的问题已表明，后勤工作效率不高，后勤队伍普遍出现了熵增现象，形成了“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样”的局面。

2.有些人认为社会企业就是来赚钱的，与其让人家赚，不如学校自己办，一些学校后勤实体的管理者也存在“自己经营自己方便”的本能冲动。

3.对供给侧结构性改革认识不足，对高校后勤社会化改革本质上属于供给侧结构性改革的重要组成部分的认识不足，如何将“使市场在资源配置中起决定性作用”的党中央重大决策与高校后勤市场运行相接轨的认识比较模糊。

4.教育行政部门有一段时间对后勤在教育强国中的地位和作用重视不够，在重大教育政策制定和规划文件中对高校后勤供给侧结构性改革和加强需求侧管理很少提及，很少得到反映。

5.少数高校领导过分强调因校制宜，在后勤改革决策研究时往往不与国家供给侧结构性改革（后勤社会化改革）要求相联系，将“特殊性”作为学校自己办后勤的理由和依据。高校后勤改革一直在前进与后退二者之间徘徊，对教育事业带来一定的损失。

关键时刻党中央指明了方向，“十四五”期间提出了“以深化供给侧结构性改革为主线” “必须坚持深化供给侧结构性改革”等重要论述。目前，高校后勤面对供给侧结构性改革需要回答高校后勤服务是回到自已办后勤的老路，还是走市场化的道路、以社会企业为主力军？更要回答“要让市场在资源配置中起决定性作用”在高校后勤改革中能否落实以及如何体现等问题。

（二）现实问题

1.少数学校后勤岗位还存有一些事业编制职工，引进社会企业办后勤，上述人员工作安排较为困难，利益调整必然带来一些阻力。同时，学校后勤实体长期以来利用校办后勤企业吸收了一批企业编制员工并聘用了大批劳务用工，实施解聘或重新安排困难很大。

2.有些学校经费较为充足，自建后勤服务队伍有本钱，后勤管理力量比较强，后勤某些方面工作办得不错（但开支成本比较高的情况一直未能得到客观有效的评价），各方面还比较满意，所以深化后勤改革动力不足。

3.有些地区和学校引进社会企业办后勤，在安全、质量、服务、育人体系建设诸多方面出了一些问题，就认为后勤社会化行不通，产生抵触。实际上问题的出现与学校引进社会企业的方式和引进什么样的企业有密切的关系。事实上，无论后勤服务是由社会企业提供还是由学校后勤实体提供并不是后勤服务出现问题的主要因素，其根本在于需求侧管理的方式与水平，以及供给侧企业（实体）的诚信度与服务能力。

4.高校后勤供给侧结构性改革推进了相当长一段时间，社会企业大量进入学校后勤服务的各个领域，目前存在的问题与取得的成绩不禁让人思考，高校应当引进什么样的后勤企业？

摆在进入或准备进入高校后勤服务市场的社会企业面前的挑战是：如何诚实履行合约，自觉接受校方的监管？如何提升后勤服务的质量？如何自觉与学校形成服务育人的共同体？如何成为高校后勤需要的、欢迎的、离不开的好帮手？

高校需要企业提供满足学校教学科研、师生工作生活的高质量服务，既要能提供高质量的基础后勤保障服务，也要能够提供优质、难忘的超值服务（如校企合作服务育人，防疫抗疫期间的服务等）。同时，高校也是培养社会主义事业建设者和接班人的重要场所，对“三全育人”有着较高的要求，对进入高校后勤服务场所的社会企业，必然存在”服务育人“的要求，相关企业的员工应具备服务育人的理念、素养和技能。因此，坚持“优质优价”的市场竞争原则，选择优质的服务企业才能保证高校后勤的高质量发展。

5.引进社会企业提供后勤服务，在市场运行方面也存在一些问题。目前后勤大物业服务市场招标往往偏离高质量发展的目标，出现了恶意竞争的迹象。政府部门对小微企业投标的照顾和政策倾斜在高校后勤服务领域的实施值得研讨，因为从高校后勤服务的需求来讲，小微企业能够承担的服务内容并不多，从国家税收和安排就业的角度特别是对年轻大学生的就业角度讲，具有较高知识技能文化含量的大中型劳动密集型企业更适合大学生就业。实践表明，以大生产为特征的大中型企业组织更有利提升员工的综合素养，更有利于提升中华民族的整体素养。

高校后勤餐饮在贯彻五部委文件的过程中也存在不少问题，不少学校以中标为由，采取“餐饮企业须带资金投入以改善就餐条件”或“企业上缴管理费或变相费用”等方式。这种现象的出现，主要由于对学生餐饮公益性要求的问题认识不清，没有把执行五部委文件精神上升到“为大学生提供餐饮服务是贯彻国家公益性原则、促进教育公平”的认知高度上，而是片面强调学校经费紧张，从而曲解了五部委文件精神。

（三）具体的政策导向问题

党的十九大以来，一系列文件精神对高校后勤供给侧结构性改革的方向和加强需求侧管理要求很明确，但是教育行政部门具体的指导意见长期不太明晰，没有把高校后勤社会化改革与深化供给侧结构性改革的要求相联系，导致目前许多学校后勤供给侧结构性改革五花八门。2011年国家五部委曾发布《教育部等五部门关于进一步加强高等学校学生食堂工作的意见》教发〔2011〕7号，在执行过程中出现一些问题，近几年各地政府加强了审计和检查，高校食堂中的乱象才有所遏止。

（四）对高校后勤服务的属性存在分歧

根据《国家经济行业分类》国家标准（GB/T4754—2017），高校后勤服务应属于单位后勤，从属于商务服务类，而并不属于物业管理类；但在实际运行中，财政部门发布《政府采购品目分类目录》（2022年印发），将高校后勤服务主体部分归并到物业范畴，提出对小微企业进入高校后勤服务业的硬性比例，并不符合高校后勤的实际需求，不利于高校后勤的保障和高质量的发展。

（五）如何以供给创造需求价值

为实现高校后勤高质量发展，在高校后勤服务中落实国家“十四五”规划“以高质量供给创造引领新需求”的要求意义重大。高校后勤服务通过市场化实现优质资源的配置，可以满足高校教学科研、师生工作生活的需求，实现“满足人们对生活质量的改善和提升核心业务生产力”的目标，真正体现后勤管理和后勤服务在高校办学中的价值。这在以往高校后勤改革的实践中已经得到证明。

此外，不少高校后勤服务企业根据学校的发展需要，通过承接图书馆、实验室、教学辅助场所等非核心业务，为高校提供了全新的服务，创造出高校对后勤服务的新需求。如高校将非核心业务外包，精简管理力量和流程，可以集中精力搞好教学科研，可以较大幅度提升办学效率，从而实现提升教学、科研等核心竞争力的目的。此类实践对于深化高校管理改革、提升办学效率、建设现代化的高校，具有创新引领的意义。

四、高校后勤实现供给侧结构性改革的途径和策略

（一）加快校内后勤实体改革的进程，制定改革总体方案

将大部分或全部后勤生活性服务业务交由专业化的社会企业，将大部分教学科研辅助性质的管理和服务通过购买服务的形式外包给专业化的设施管理（FM）企业，将少部分纯经营服务性质的业务如超市、宾馆等可交由学校资产经营公司或地方政府下属的国有企业进行分类经营。

（二）坚定不移地开放后勤服务市场

学校后勤服务市场的开放要遵循“逐步、有序、择优、持久”的原则开展，学校后勤供给侧结构性改革要坚持“走小步、不停步、机会成熟跨大步”的策略有序推进，选择优质企业的过程也是一个需要实践和时间检验的过程。

（三）妥善处理原有用工的历史遗留问题

由于学校在一段时期内大举兴办后勤实体，用多种形式聘用了许多劳务用工，许多人员已经超过了“劳动合同法”界定的无固定用工的期限，处理起来比较复杂。学校应该按照相关法规制订详细可操作的方案，积极、稳步推进。

五、加强需求侧管理，构建一体化的高校现代后勤服务体系

其一，2020年中央经济工作会议上首次提出了“注重需求侧管理”的要求。实际上，学校后勤服务的需求侧就是校方，学校师生和学校行政对服务的需求通过学校职能部门的整合形成了需求侧管理。

目前，校内甲乙方体制的合并形成新的需求侧管理方的进程正在加快，从行政性的单一后勤管理到校内后勤甲乙方的设立与运行，再到校内后勤甲乙方的合并，经历了否定之否定的过程，这不是后勤社会化改革的倒退，而是从后勤社会化改革到高校后勤供给侧结构性改革螺旋式上升的体现。学校后勤甲乙方合并，学校后勤职能部门的整合，可以加强学校后勤管理的力量，提升后勤管理的效率。

其二，需求侧管理是实现高校后勤高质量的决定性因素。“学校后勤服务搞得好不好”，一方面取决于企业服务方的品质和综合实力，另一方面更取决于学校管理方（需求侧）的管理能力和管理水平。供给方（社会企业）的选择基本由校方决定，供给方的服务运行由校方管理监督，主导权都在校方，因此后勤服务质量的好坏决定权仍在校方手中。

其三，在深化学校后勤供给侧结构性改革中必须牢牢抓住“需求侧管理”这一主要因素，在学校管理方的建设上下功夫，这也是实现治理体系和治理能力现代化的客观要求。

《高等教育法》中指出，高校组织机构的设置，应遵循“实际需要”和“精简效能”的原则。有的高校后勤部门林立，过度制约，造成工作效率不高，有的学校后勤人员冗余，管理效率低下等情况严重。当下，高校组织机构的设置与目标差距较大，仍需不断调整和完善。

其四，需求侧管理主要是解决“谁来管”的问题，也是学校后勤职能部门应如何设置的问题。对于高校机构设置、编制以及管理范畴，应由教育行政部门提出统一性原则并执行。目前各高校后勤管理的对象、范围、内容均不相同，机构设置在某些方面存在不够完善的情况，造成中国高校后勤基础数据库难以建立、后勤管理的效率和效益难以评价的现状。如果缺少对学校后勤管理效率、投入效益的评价，那么这项评价就不是科学全面的，更无法实现国家“十四五”规划提出的“建立健全教育评价制度和机制”的具体要求。

同时也要解决“后勤怎么管”和“怎么提升后勤管理效率和绩效”的问题。选择社会企业承办后勤服务业务必然要采用市场竞争、招标投标、合同协议方式进行，同时也要防止在招投标中由于恶性竞争和潜规则带来的偏离管理目的的相关条款。

例如物业管理招标中由于市场竞争评价指标不科学的影响，以人均单价低者为中标依据，形成了以“数人头”为主要处罚依据而不考虑实际服务效果的情况；如在学生食堂招标中违反规定，要求企业带资装修、上缴管理费或变相上缴管理费的做法，实际上加重了学生的生活负担，违背了通过学生食堂为所有学生提供具公益性质的餐饮（全世界高校普遍的做法）以实现教育公平的宗旨。令人担忧的是，一些学校后勤管理者对此并没有清醒的认知。

其五，建立现代后勤管理体系，实现后勤管理现代化。高校后勤管理是一个系统工程，实现高质量发展不仅涉及到校内方方面面，还涉及到政府相关部门，涉及到行业协会组织，涉及到社会和学生家庭。

该体系需要政府行政部门、教育主管部门、教育后勤协会、高校、社会以及第三方共同参与、相互配合，协同发挥监管、指导、组织、协调、检查、评价、咨询和管理的作用。