新公共管理视域下深化高校后勤公共化改革

亢佳琦 宋 欣

新公共管理视域下深化高校后勤公共化改革

亢佳琦 宋 欣

[北京化工大学]

后勤管理是高校教学科研发展的重要组成部分。我国自1999年以来一直非常重视发展高校后勤社会化改革，然而，由于历史和现实的诸多原因，目前我国高校后勤还存在着社会化改革不彻底等问题，仍需要深化其改革发展建立以公益性和公共性为根本、三服务两育人为导向的公共化发展路径。在新公共管理视域下，高校后勤管理要引入企业管理运行方式，在高校后勤社会化改革的基础上，秉持以服务至上、师生至上的公共化理念，深化高校后勤管理改革，做好师生教学科研的保障工作，打造高校后勤特色的管理文化。

新公共管理理论；高校后勤管理社会化；高校后勤公共化

一、新公共管理理论及对高校后勤的借鉴意义

（一）新公共管理理论的含义

新公共管理亦称管理主义，主张公共部门以现代经济学为理论基础的一种新公共行政理论和管理模式。此理论主张改造公共部门，引入企业管理模式，建立顾客驱动制度，引入竞争机制，进而推动社会合作，提高对公共服务产出的新型管理方式。后来，它又进一步理清新公共管理理论的本质，批判“理性经济人”的人性假设、“政府市场化取向”的管理理念、“经济、效率、效益”的价值目标等经济理性问题，进而摒弃其经济化取向，使公共管理最终回归公共化本质。

（二）从社会化到公共化：高校后勤的新公共管理路径

1.社会化和公共化的区别

公共化主要强调面向人类群体，围绕群体的意识和行动要求解决一切公共事务中所存在的问题，最终实现群体的安全。社会化更强调人类个体的需要，并最终求得自我的实现和个体的逐利行为。个体的需要离不开社会条件、人的发展需求和实践活动，逐利是实现自我需要的物质基础和实践保障。

2.社会化和公共化的联系

公共化与社会化相互促进、相互制约。随着社会化分工的深化，人类个体之间联系越来越紧密，而市场经济又形成强烈的竞争机制，在社会运行发展过程中存在的不确定性造成公共化风险和危机。这些风险和危机需要制度完善和公共部门所提供的社会资源和有效的分工合作来化解，需要更高的群体性公共化发展来解决，社会化的发展直接促进公共化的深化发展。同时，公共化发展对于个体社会化进程的发展有一定的约束作用。无论个体如何以逐利和自我实现为目标而发展，都需要考虑到群体的整体利益，否则也会因为公共风险和危机的发生阻碍个体的发展，制约社会化的发展进程。随着公共化发展程度的加深，个体需要趋于在理性和科学的基础上推进社会发展的进程。

3.新公共管理对高校后勤管理改革路径的适用性

新公共管理理论的经济理性强调公共部门通过引入市场机制的理念，充分发挥市场的经济性，建立量化、细化的具体指标，对于相应指标建立绩效考核机制进行评估。高校后勤作为公共部门的一部分应该通过引入市场的竞争性，在实践的过程中突出投入产出比，与其他服务单位合作、竞争，改变过去缺乏效率意识、缺乏量化指标考核机制等问题逐步提升服务效率和服务质量。新公共管理理论强调政府不是凌驾于顾客至上的专职官僚机构，而是为顾客提供服务和协调平衡的组织者。高校后勤服务部门具有天然的公益性和公共性，后勤管理改革不能完全依照社会化管理路径发展，而是要将学校师生视为顾客，深化公共化管理理念和运行模式，以三服务两育人为导向，形成服务至上、师生至上的责任意识，将高校后勤服务质量放在首位，促使高校后勤改革的深化发展。

二、我国高校后勤服务社会化改革发展历程及现状分析

（一）我国高校后勤服务社会化改革发展历程

自1985年以来，国家出台了多项高校后勤改革相关文件，指导我国高校后勤服务社会化改革的发展进程，调整政府职能、高校职能和市场职能的关系，一定程度上提高了高校办学效益，有效地推动了我国高等教育的高质量发展。我国高校后勤服务社会化改革主要分为三个阶段。

第一阶段（1985年-1999年）：1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确指出高校后勤服务工作要以试行社会化作为改革的方向，学校党政机关要把社会化改革的责任担当起来。新政策出台后高校后勤改革研究层出不穷，为我国高校后勤改革提供了理论和实践依据。

第二阶段（1999年-2003年）：1999年6月《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中深化了学校内部管理体制的改革，并提出要精简机构、减员增效，鼓励社会力量加入进学校的后勤服务和保障工作中，助力发展教育产业。1999年底，《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》中界定了高校后勤服务“社会化”改革内涵，指出“所有高等学校要将后勤服务分离于学校行政管理，并且组建自主经营、独立核算、自负盈亏的学校后勤服务实体。

第三阶段（2003年—）：在此阶段各高校陆续结合政策要求和自身情况积极推进后勤服务社会化改革，逐渐改变过去传统政府管理模式，通过引入市场竞争经济体制，使用目标管理法、效益-分析法等多个现代管理模式，运用绩效考核和外包人员等人事管理办法，将企业化运营引入到高校后勤中，让高校后勤成本有效地减少，减轻了学校的经济负担，通过市场竞争，也提升了高校后勤服务管理的服务理念，激发了工作人员的积极性。

（二）我国高校后勤服务社会化改革现状分析

高校后勤服务社会化改革主要强调“经营性”和“市场性”，通过分流与重组，剥离于原来的高校行政及事业管理体系，构建自主经营、市场选择的社会化高校后勤服务模式。目前，各高校后勤社会化服务改革模式存在差异性，主要分为四类。

1.行政化后勤模式

学校成立后勤主管部门和设立多个服务保障实体部门来承担学校主要后勤事务，属于“小机关，多实体”运行模式，各行政建制组织没有竞争性，缺乏现代企业制度的管理方式。虽然具有相对独立的财务核算和经营性收入，但还是基本依靠学校的财政拨款来保障后勤的正常运转。当后勤社会化服务改革暴露问题时，我国一部分高校又恢复到行政化后勤模式，行政建制机关全面负责校内的后勤服务相关事务，通过契约让社会企业协助完成。

2.自办后勤企业模式

在“小机关，多实体”的基础上做了一定程度的企业化改制，注册成立独立法人，由后勤服务主管行政部门及学校组建的国家（集体）所有制企业--后勤自办服务企业承担。自办后勤企业利用其一定的校外市场竞争力，垄断校内后勤事务，拓展其业务范围。通过服务付费获得更多经济效益，减轻了学校财政的负担。但是后勤企业自收自支存在一定的营利性，违背了学校公益性和非营利性的属性；有些自办后勤企业自身经营能力不够，后勤事务很难完全承担。

3.半社会化后勤模式

在自办后勤企业模式的基础上，开拓了部分校内后勤服务市场。在“社会”和“市场”的协同优化发展下，与校外企业建立契约，将校办后勤企业承担不好的事务向校外开放，实现学校后勤服务保障水平的提升。社会化改革初期，学校改制校办给予了后勤企业一定的校内市场垄断权，但社会化改革的深化后，校内市场逐步或者完全向社会开放，较大地挤占校办后勤企业的服务经营份额，偏离了高校后勤发展的公益性和非营利性属性。

4.完全社会化后勤模式

此模式下完全开放校内市场，引进校外企业来经营后勤服务保障事务，是高校后勤服务社会化改革的理论性目标。一般采用此模式的高校没有组建自办的后勤企业，或者学校组建的校办后勤企业没有特殊的优惠地位，与校外企业同等竞争，且规模较小，后勤事务不多。但是，目前大部分高校都规模较大、成立时间较长，存在较多历史遗留问题，较难实现后勤服务完全的社会化。

三、我国高校后勤服务社会化改革存在的问题

我国高校后勤服务社会化改革从传统体制模式发展而来，通过引入市场导向改革，实现学校办社会、学校买服务等方式，提高了学校后勤服务的质量和效率。但是在我国高校后勤服务社会化改革过程中还存在一些问题。

（一）社会化改革不彻底

当前我国高校后勤管理社会化发展主要有两个思路。一是高校后勤管理部门通过利用服务管理外包模式集成和整合社会专业化服务，充分引入社会竞争机制，为后勤事务提供精细化服务。但有些后勤外包公司存在内部道德风险、外包项目选择标准不明确等问题，加大了风险管理成本，浪费了学校资金。同时，高校的后勤项目无论自行管理或交由外包模式，两者转变均会造成学校资源浪费、师生体验下降等损失。另外，目前高校后勤管理外包缺乏较成熟的经验借鉴，没有较强的外部监督、反馈机制等内部机制。学校对后勤业务的把控费时费力，很难达到充分社会化、高效率的理想效果。二是建立高校自行组建非独立法人后勤服务集团，更好地加强学校对于后勤业务的把控，通过“企、事业分离”的原则，对高校后勤服务资源进行专业化、产业化重组，高校可以自行优化集团组织架构和其建设、发展的管理机制，更好地发挥学校办企业的监管职能。但是，后勤服务集团与学校形成的甲乙方管理模式，其仅拥有后勤资产经营管理权，不具备其所有权、处置权和收益权，管理方式略有向行政化管理模式后退的态势，无法充分显现其竞争活力和创新动力。

（二）社会化理念偏离我国高校后勤服务根本属性

1999年推进高校后勤服务社会化改革，也就是推进了高校后勤服务“企业化”和“市场化”的改革，这与高校后勤服务固有的“非营利性”和“公益性”的公共属性存在矛盾和冲突。与社会企业自主经营、自负盈亏的模式不同，高校后勤服务的公共属性决定了其发展要以政府（高校）的政策和财政支持为前提，以高校师生教学科研服务和人才培养为宗旨，以获得优质、高效集约的后勤服务为目标，担负起维护校园稳定和安全的责任。而后勤服务社会化改革理念是更大程度地让校内后勤实体和校外外包企业接收并完成高校所下达的经营创收指标任务，存在片面追求经济利益目标的情况，一定程度上偏离了高校后勤服务管理的公共属性。

（三）我国高校后勤服务改革机制不成熟

我国高校后勤服务社会化改革仍存在不利的外部因素。一是立法不够明确。社会企业参与到高校后勤服务没有较为明确的法律规范。二是政府财政支持薄弱。高校后勤服务主要靠高校自身拨款承担，有些高校疲于管理，简单将后勤服务交由市场，没有在资金和政策方面建立完善的后勤服务管理机制，最终导致后勤服务管理混乱。三是我国第三产业不够发达。我国服务业仍属于劳动密集型，无法用较低的价格去满足高校高质量的服务，只能将高校高质量服务交由市场。四是社会企业人员素质较低。社会企业在服务质量、社会责任感、使命感上存在不足，无力承担好高校后勤服务的公益属性。

四、我国高校后勤深化公共化改革思路

（一）明确我国高校后勤服务属性和公共化改革方向

高等教育本身属于公共产品，而高校后勤服务是高等教育教学科研非常重要的部分，所以高校的后勤服务也是具有公共产品属性的公共事务，承担着高校教学科研和人才培养的重要使命，拥有很强的教育属性。但高校后勤服务并不是纯公共产品，仅有有限的非竞争性和非排他性，所以要在市场机制的模式下满足公共化的发展需求。高校后勤服务公共化改革并不是倒退到原来传统行政模式下的管理，而是将市场机制下的“虚拟企业”和行政体制下运行方式的新型事业单位结合起来，最终让政府、高校、社会三方共同发力优化高校后勤服务公共化改革的新路径。

（二）发挥好政府的主导作用

高校后勤服务具有公共产品属性，需要政府提供财政的投入和政策的扶持。一是政府要发挥规划统筹、政策指导、宏观调控等积极作用。组建全国性高校后勤公共化改革行政机构，统筹高校后勤公共化改革发展方向，将高校、政府、社会三方合力，建立健全政府主导、学校规范、行业自律、师生共同参与相结合的监管体系，确保其兼顾效率公平和公益。二是建立健全高校后勤服务公共化改革法律体系。明确界定高校后勤服务的根本属性和承担供给主体。明确界定高校后勤部门的公益性内涵，通过法律将各高校的后勤企业明确定义为公益性组织或者半公益组织，而非社会性的后勤企业，切实给予一定的政策支持和财政补贴。

（三）充分利用公共资源提升后勤服务整体水平

我国高校后勤服务应充分利用好党和政府提供的现有便捷公共资源。首先，要充分发挥好党组织统领作用。加强各高校后勤的党组织建设，提升后勤队伍的工作状态，让广大职工可以以饱满的热情投身到后勤服务工作当中。通过党组织的号召力和凝聚力，联合工会和妇委会等加强对后勤员工的组织关怀建设，关爱职工生活，充分调动职工工作积极性，确保后勤人力资源的稳定，进而提升高校后勤服务的整体质量和水平。同时，政府可以根据高校后勤发展的需要提供相应的公共产品或者公共物品来弥补单纯依靠政府提供的政策和财政支持所存在的不足。例如高校可以充分利用公共交通资源给高校师生提供便捷的运输服务；可以将高校教学空间的扩充、水电基础工程的建设列入公共资源建设的规划中。

（四）加强后勤文化建设功能

高校后勤要充分发挥后勤育人的资源和后勤的教育属性，以“立德树人”为根本任务，全面落实国家教委对高校后勤工作“三服务两育人”的要求，加强后勤制度文化建设，让高校后勤工作真正实现服务与育人双重保障。通过优质的日常管理、周到的服务和优雅的校园环境，真正实现劳动育人、环境育人、服务育人。有些学校后勤服务已开展了“后勤学校”，开设劳育教育系列课程、将劳动教育和专业学习相结合，为学生提供社会实践锻炼的平台，促进了学生综合素质的协调发展，真正发挥了育人的职能。

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(责任编辑:赵鹏程)