“双碳”目标下电网企业新型业务法律风险及防范路径研究

门小文 白向轩 王若谷

（1.国网冀北电力有限公司，北京 100032；2 .国网冀北电力有限公司经济技术研究院，北京 100089）

党的二十大报告强调要“积极稳妥推进碳达峰、碳中和”“加快规划建设新型能源体系”“守住能源安全底线”“构建全国统一电力市场”“充分发挥市场在资源配置中决定性作用”，能源电力作为国民经济发展的先导产业和基础行业，是推动和实现中国式现代化的动力之源。我国电力市场化建设必须紧紧围绕这一目标任务，致力于清洁能源的发展与消纳，推动能源清洁转型，实现经济社会的可持续发展，助力“双碳”目标实现。

一、“双碳”目标下电网企业新型业务开展现状

近年来，围绕建立新型电力系统实现“双碳”目标，相关部门推出了电力市场化改革、碳排放权交易、电网数字化等一系列革新举措。在推进电力市场化改革过程中，国家发改委分别于2021年10月11日、2021年10月23日发布了“1439号文”和“809号文”，取消工商业目录销售电价，推动工商业用户全部进入市场，打破了传统全部由电网企业代理购电的局面，激发了供电服务活力。关于碳排放权交易，2017年12月我国正式启动了全国碳排放交易体系，尽管目前针对的主要是发电行业，但国网未雨绸缪，要求尽早对企业内部开展碳数据摸排，同时积极开展碳排放核算核查服务，进入碳排放二级市场，开发碳资产、参与碳金融等。除此之外，在推动电网数字化转型过程中，国网利用“云大物移智链”，在电网生产数字化、企业经营数字化、客户服务数字化实践中也取得了显著成效。

二、“双碳”目标下电网企业新型业务存在的法律风险

（一）代理购电法律性质不明风险

2021年10月27日，国网某电力有限公司发布《关于开展代理购电服务有关事项的公告》，公告明确自2021年10月15日起工商业用户可向当地电力交易中心电力交易平台进行注册后参加市场化购电。对暂未选择市场化购电，也未与该公司签订代理购电合同的工商业用户，遵照政府文件要求，暂由该公司代理购电。电网企业代理购电法律关系中，除电网企业外，还涉及发电企业、售电企业、电力用户、电力交易机构及电力调度机构等。在单轨制计划供电模式下，发电企业与电力用户之间并未直接产生法律关系，而由电网企业与电力用户签订供用电合同，直接约束交易双方，电网企业与发电企业间成立买卖合同法律关系，与其他辅助电力市场主体成立服务法律关系。但在电网企业代理购电模式下，电网企业与电力用户，电网企业与发电企业之间订立的购电协议的法律性质为委托合同（政策拟制）还是买卖合同并不明晰，区分此两种法律关系对电网企业、发电企业、电力用户具有重大实益，涉及委托人与受托人间任意解除权的行使、电力负荷预测导致的偏差考核费用的承担以及不完全履行合同导致违约风险的责任承担主体等。

（二）碳排放权质押融资风险

根据《碳排放权交易管理办法》，碳排放权配额作为碳排放权的载体，企业可以在碳交易市场上自由转让其所持有的多余碳排放权配额并取得一定收益，因此，碳排放权配额的资产属性并无争议，并且实践已出现大量碳排放权质押的案例。但碳排放权法律性质如何、其质押是否合法均无明文规定。根据物权法定原则，碳排放权配额质押登记可能无法产生物权效力。《民法典》第四百四十条规定，“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质……（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”。可见，碳排放权若用于出质，至少需要不低于行政法规层面的授权。鉴于目前我国法律、行政法规并未明确规定碳排放权属于权利质权设立的范围，即使按照各碳交易所的规定进行了登记与公示，该登记行为并不一定能发生质权设立的效果。同时，我国法律规定权利抵押权的客体仅限于不动产用益物权，因此，碳排放权抵押同样不能设立抵押权。因此，在法律和行政法规缺失的碳交易法律制度框架下，电网企业若要进行碳资产质（抵）押融资依然可能面临碳排放权配额质（抵）押无效的法律风险。

（三）数字合规风险

国家“十四五”规划纲要将“加快数字化发展建设数字中国”单列成篇，明确提出“以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。”2022年8月23日，国务院国资委印发《中央企业合规管理办法》，要求深化法治央企建设，推动中央企业加强合规管理，确保企业经营管理行为和员工履职行为符合法律规定、行业准则以及相关公司章程要求，有效防控合规风险。近年来，电网企业以数字技术为抓手致力于提高电力精准服务，初步建成现代智慧供应链，实现业务全流程在线办理，满足客户多元化、个性化和互动化需求。然而，电网企业在经营数字化推进过程中也存在一定的法律风险。例如电力数据不仅涉及用户姓名、性别、家庭住址、身份证号以及生物识别等个人信息，还可能涉及企业用电数据、经营规模、客户信息资料等商业秘密，如管理不当，很有可能引发规模化侵权风险乃至国家网络安全系统性风险。因此，为防范化解重大经营风险，助推电网企业高质量发展，必须将数字化法务管理摆在更加突出的位置。

三、“双碳”目标下电网企业新型业务的法律风险防范路径

（一）明晰电网企业代理购电的法律性质

从“1439号文”“809号文”以及各省电网发布的代理购电公告看，均规定了工商业用户可通过直接或电网企业代理方式进入电力市场，因此，选择由电网企业代理方式进入市场的工商业用户与电网企业间委托合同法律关系成立当无疑义，对于未在规定期限内选择由电网企业代理购电的工商业用户，由于电网企业基于其公用事业属性须承担电力保障兜底政策责任，故基于政策拟制双方委托代理关系亦应成立。尽管“1439号文”与“809号文”均未明确电网企业代理购电是以自己的名义与发电企业签订《购电协议》还是以工商业用户的名义与发电企业签订《购电协议》，但实际上，电网企业在代理购电过程中，为保障代理购电机制平稳运行，维护发用电市场主体合法权益，可以以自己的名义与发电企业签订《购电协议》，电网企业与电力用户间构成《民法典》第925条规定的显名的间接代理关系。在代理购电过程中，与代理购电用户的电费结算原则上应延续以往结算方式（由电网企业按照电力交易机构提供的结算依据向发电企业完成结算，再由电网企业与用户进行结算），系基于当前电网承担电表的报装、计量、抄表、维修等基础供电服务，根据《民法典》第921条规定，电网企业与发电企业进行结算后向电力用户进行电费回收是受托人请求委托人支付处理委托事务而产生的必要费用，并不能由此认定电网企业与电力用户间属于买卖合同法律关系。目前代理购电是各地电网企业提供的一项免费服务，根据《民法典》第929条规定应属无偿委托代理行为。由此可见，电网企业与电力用户的购售电合同是根据国家政策规定，为暂未直接参与市场交易的用户由电网企业代理购电所签订的合同，故电网企业在与电力用户签订代理购电协议过程中，有必要在协议中明确在无偿委托代理条件下因购电行为造成电力用户损害的责任承担。

（二）防范碳排放权质押融资风险

当前，国务院正在制定《碳排放权交易管理暂行条例》，可能会对碳排放权的法律性质、碳定价机制、碳计税规则、碳抵（质）押、碳金融与权利救济配置进行明确规定，形成规范、统一、协调的碳排放权市场化交易机制。但在当前法律法规未对碳排放权交易明确规定的情况下，电网企业应充分了解各交易平台的有关规则，研究交易市场的潜在风险并制定相关管理规范，例如交易合同在碳排放权二级交易市场平台予以备案、关注交易合同重要条款的设置、核查交易对象资信等。根据《碳排放权交易管理办法》，碳排放权配额作为碳排放权载体，市场主体可以在交易市场上自由交易，当然也包括碳排放权质押融资。然而根据物权法定原则，碳排放权质（抵）押缺乏法律法规规定，即便在各交易所进行登记与公示，该登记行为也未必能产生质（抵押）权设立效力。在当前较为可行的方式是采用让与担保+登记模式，《＜民法典＞有关担保制度的解释》第63条、68条认可了经登记的与担保作为非典型担保的优先受偿效力，即在合同约定“将财产形式上转移至债权人名下，债务人不履行到期债务，债权人有权对财产折价或者以拍卖、变卖该财产所得价款偿还债务”等类似内容，同时债权人在交易所开户，与债务人（担保人）一并共同向交易所完成转让登记，并向中登网（动产融资统一登记公示系统）进行公示。为进一步防范风险，债权人应在转款前及时向交易所申请冻结该碳排放权，考虑到碳排放权价格可能会因市场产生波动，债权人还应与债务人（担保人）约定若碳排放权质押比例达到一定条件时，债务人（担保人）应及时进行补仓或提供相应的增信措施，否则债权人可要求提前清偿。当然，在涉及重大交易时，为了保障交易协议的后续履行，建议电网企业提前与交易平台协商，将交易双方订立的合同在交易平台进行备案，并将具体交易细节积极地向交易平台披露，从而进一步防范交易风险。

（三）打造数字化合规体系

电网企业应以服务国家电网战略目标为出发点和落脚点，聚焦公司各业务板块核心需求，针对决策层、法律顾问、业务管理人员、一线员工、外部用户等不同主体和工作场景，灵活配置业务模块和应用工具，围绕决策合法合规性审核、招标采购、合同签订履行等重要领域和关键环节，强化系统监测和风险预警，建立履约能力评估等信用评价体系。实时接入外部资信信息，对交易对方风险事件进行实时监测、捕捉和提示，梳理排查内外异常因子，将风险消灭于萌芽状态。依托企业智能化中台，充分运用大数据、云计算、光学字符识别、自然语言处理、知识图谱等技术，实现关键信息智能识别提取，提供智能推送、智能辅助起草、智能辅助审核、智能问答等智能化业务应用，推动核心业务功能升级，有效提升法治业务智能处置水平。同时，还要参照2022年6月17日国家能源局发布的《电力行业网络安全管理办法》（修订征求意见稿）以及《电力行业网络安全登记保护管理办法》（修订征求意见稿）规定，坚持“依法管理、分工负责、统筹规划、突出重点”的原则，建立健全网络安全管理评价体系，制定网络安全事件应急预案，明确本单位网络安全和电力行业关键信息基础设施安全保护责任部门和第一责任人，定义人员分工和技能要求，建立网络安全全监测预警和信息通报机制，健全网络安全责任制。定期开展网络安全风险评估工作，做好网络安全风险自评估和检查评估工作，加强人员网络安全培训，提升风险防范识别意识与能力，建立健全容灾备份制度，避免发生网络安全系统性风险，危害国家安全。

四、结语

在构建新型电力系统过程中，电网企业应当规划先行，增强前瞻意识，系统谋划，制定出台符合本地区实际的碳达峰、碳中和行动方案，为未来本地区电网建设提供科学指引与行动指南。在构建新型电力系统过程中，电网企业要纵深推进电力市场化改革，还原电力的商品化属性，推动可再生能源规范有序进入市场。同时，要防范可再生能源消纳风险，在现阶段认真履行全额保障收购和消纳权重义务。拓展绿电交易，在保障能源安全的前提下，谋划部署进入碳交易市场，协助政府完善碳交易政策及法律法规，积极开发可再生能源，形成碳资产项目。在构建新型电力系统过程中，电网企业要强化风险意识，做好企业数字合规工作，加强电力数据管理，搭建数字化法务平台，从而防范化解企业重大经营风险。