利益相关者视角下高校内部治理问题研究——基于31所高校巡视反馈通报文本

张 怡

利益相关者视角下高校内部治理问题研究——基于31所高校巡视反馈通报文本

张 怡

[作者：沈阳师范大学高等教育学硕士研究生]

高校治理水平是推动国家治理体系与治理能力现代发展的关键一环。高校内部治理水平的高低制约着高校的办学水平与发展程度。从利益相关者的视角审视高校内部治理过程中各主体的参与情况，对于进一步优化内部治理体系、提升高校办学水平具有一定的现实意义。通过中央第七轮对31所中管高校巡视发布的巡查报告的分析发现，当前高校内部治理过程中存在着政治主体与行政主体权责模糊、行政主体与学术主体存在冲突、民主管理主体参与感较低等问题。通过权衡各利益主体的职权范围，提出建立各利益主体的权责划分机制、加强对利益主体的问责以及健全学生主体的参与治理的方式。

利益相关者；高校；内部治理；职权

高校内部治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大问题之一，是完善国家监督体系中的重要一坏。在实际的治理过程中，高校在治理的力度与效度等方面还存着许多不足，这些不足体现在多个方面，如有学者认为我国高校内部权力运行制约与监督模式不完善[1]，还有学者认为由于高校内部权力的自主扩张，导致高校内部的学术权力、行政权力和政治权利缺乏有效的监督，从而导致治理效果不尽人意[2]。综上可以看出，高校内部治理是一个较为复杂的过程，在内部权力运行过程中涉及到多个不同的权力主体，探讨高校治理过程中各利益相关者参与治理的情况，力图理顺利益相关者事权，从而实现高校内部各主体的共商共治。

一、利益相关者理论

（一）理论内涵

利益相关者理论最初来自于经济学领域，是美国斯坦福研究院的一项研究成果，他们认为，在企业中存在着这样一群利益主体，如果没有这群利益主体的存在，企业就无法生存下去。这个概念的提出引起了企业管理者的思考，在企业发展的过程中，不仅存在着股东这一个利益主体，在企业周围其他关乎组织内部利益或发展的主体都应该得到相应程度的重视。为进一步厘清利益相关者的概念，美国学者弗里曼在《战略管理——利益相关者方法》一书中对其做了进一步的阐释，他提出利益相关者是“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”。[3]在这一概念中，弗里曼将利益相关者的范畴进一步扩大，不仅仅包括与企业直接相关的利益群体或个人，还把所有有关企业目标实现的群体或个人都视为利益相关者，这一概念的提出掀起了学术界对利益相关者理论的研究热潮。

最早将利益相关者理论引入高等教育领域的是哈佛大学的罗索夫斯基，他按照利益相关者对于大学的重要程度将其划分为最重要群体、重要群体、部分拥有者、次要群体等四类。[4]近年来，随着利益相关者理论的逐渐成熟，越来越多的教育学者基于该视角开展了教育科学领域的研究，主要研究主题包括以下几个方面：首先是在利益相关者的视角下探讨高等教育的质量发展问题。如王名扬、秦惠民（2020）从利益相关者的诉求角度出发对美国威斯康星大学麦迪逊分校学生、教师和行政管理者进行深度访谈，最终提出高校应平衡不同利益相关者的诉求，以此来促进高等教育质量改进的深度和可持续性。[5]江珂、范良志（2020）采用问卷调查法并辅以博弈模型，探究我国高校利益相关者在高校质量建设过程中参与程度。[6]其次是在利益相关者视角下研究高校内部治理。如臧琰琰、徐兴林（2021）在分析高校内部利益相关者的基础上，提出了提升民办高校治理水平对策。[7]此外，罗梦园、杜静（2023）基于利益相关者理论为教师参与学校治理提供了理论支撑，并提出了推进教师参与学校治理的策略。[8]以上研究表明，利益相关者理论已经有效地运用到了高校发展的研究中，不管是从宏观角度对高校这个场域中所涉及的所有相关利益主体的整体讨论，还是选取某一利益主体从微观角度进行剖析，利益相关者理论与高校治理之间的适切性已经得到了充分的证明，为本研究提供了扎实的理论基础。

（二）我国高校中的主要利益相关者

利益相关者理论寻求的是一种共同治理、共同决策、相互制衡的局面。[9]高校作为一种多重利益主体的组织，涵盖了诸多不同的利益关系，因此，高校在治理过程中更应该听取多方意见，充分调动多方利益主体的积极性，真正实现高校内部的多元共治。根据弗里曼对利益相关者概念的界定，可以将高校内部治理的利益相关者划定为能够对高校内部治理产生影响以及受这个过程影响的任何个人或群体。高校内部治理涉及到的利益主体较为复杂，就内部治理而言，主要包括政治主体、行政主体、学术主体以及民主管理主体。

1.政治主体

在国内公办高校中，以党委领导为核心的主要的政治主体是学校内部治理的 “领导者”，党委领导是我国高等教育制度的最显著特点。[10]习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上作报告指出:“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在我国的治理体系下，坚持中国共产党的领导在高校内部体现在学校党委是政治权力代表，居于核心的领导地位，是学校重大事务的最高决策层。

2.行政主体

高校的行政主体主要以校长为核心，还包括学校的一些行政职能部门，主要负责处理高校纷繁复杂的日常事务。此外，为深入贯彻落实党委领导下的校长负责制，高等学校的校长还要承担起上传下达的使命，与相关行政部门一起传达党委精神，贯彻执行党委部门的决策部署，将命令细化，传达给相关部门人员，并做好统筹工作。可以说，行政主体在高校内部治理过程中承担着“执行者”的角色。

3.学术主体

高校的学术主体主要指承担高校教学任务的教师、教授、学术委员会等教学与科研人员，总体上以教师为主体。在高校内部，学术主体是保证高校教学、科研等活动顺利开展的基础。在学校运行的过程中，学术主体的权力有多大以及可以在多大程度上行使权力，是判断一所高校办学水平的重要指标。

4.民主管理主体

我国高校内部的民主管理主体以学生为主，还包括一些参与高校日常事物管理的职工如高校后勤部门等，这些主体尤其是高校学生受到上层决策的影响最大，程度最深，因此，更应该参与到高校内部治理当中去，但实践表明，这些利益相关者由于地位低下，参与意识淡薄，因此难以真正地参与到治理中去。

二、利益相关者理论与高校内部治理的适切性分析

（一）合理性

在高等教育现代化的发展过程中，“民主治校”是现代化发展的一个重要特征。“民主治校”就意味着高校在进行决策的过程中，要拒绝“一言堂”的决策局面，形成多元主体协商共治的治理体系。在高校治理由“一元”走向“多元”的过程中，利益相关者理论为高校治理转型提供了理论基础。从高校内部的利益关系来看，不同的利益主体由于生活背景、教育程度、素质水平、组织角色等因素的不同，而产生不同的利益诉求，但并不是所有的利益相关者都在治理过程中发挥了应有的作用，当有些利益主体的需求长期受到忽视时，他们就会产生不满情绪，漠视学校的相关规定，甚至提出不利于学校发展的决策建议，最终给学校发展带来不良影响。在这种错综复杂的利益关系中，高校无法做出真正有利于自身发展的决策。而利益相关者理论则是基于不同利益主体的自身诉求，提出所有关乎组织发展的个人或群体的诉求都应该得到重视，因此，高校的内部治理首先应从利益相关者的视角出发，缓和学校与利益相关者之间的冲突，重视利益相关者的自身诉求，尽可能地减少利益相关者的敌对情绪或存有对抗心里的利益相关者的数量，使更多的利益相关者能够有效地参与到学校的发展中，与其他的利益主体共同治理、共同参与决策。

（二）合规性

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，高等学校扮演了重要角色。当前，许多高等学校逐步完善了内部治理体系，具体表现为建立健全教职工代表大会制度、学术委员会制度、理事会制度、教师申诉制度、学生申诉制度、财经委员会制度、信息公开制度等，[11]在一定程度上，为不同的利益主体参与高校内部治理提供了制度保障。2019年，《中国教育现代化2035》中提出将完善高校内部治理结构，加强高等学校章程建设作为教育现代化的战略任务之一。[12]此后，各高校不断推进大学章程建设工作，并基本确立了政治权力、行政权力、学术权力与民主权力“四位一体”的治理结构，[13]这也为多种利益相关者参与高校内部治理提供了明确的保障。另外，章程的颁布也在一定程度上保障了高校内部各利益主体参与治理的基本权利，这也有助于高校内部治理的纵向结构，理顺各责任主体间的事权，提高了高校内部治理的合规性。

三、高校内部治理的现状与问题

（一）高校内部治理的现状

2021年，十九届中央第七轮巡视完成并进行了情况的通报反馈，此后，各高校根据中央巡视的反馈内容进行了整改，从通报的文本内容来看，31所中管高校在内部治理效能上存在着明显的短板。首先体现在校长作为高校的主要行政主体，并未做到上传下达、协调沟通、行之有效，如南开大学落实党委领导下的校长负责制不充分，议事决策机制有待完善，内部治理效能不高，部分院系党政关系不够协调；其次，党委的核心领导力也存在不足，如重庆大学党委贯彻落实党中央关于高等教育工作的重大决策部署不够到位，党委议决事项有的执行不到位，院（系）党组织作用发挥不够到位；此外，大部分的中管高校在民主管理主体参与高校治理中也存在着明显的短板，如哈尔滨工业大学校办企业、后勤管理等领域廉洁风险，形式主义、官僚主义问题依然存在；南开大学的责任主体对后勤基建、招投标等重点领域和岗位权力运行监督制约不到位等。中央第七轮巡视的结果显示，通过对比31所高校的通报文本可以看出，几乎所有的高校在四类利益相关主体参与高校内部治理的程度上均有不足，在高校权力运行的制约和监督上存在问题。由此可见，高校在内部治理过程中存在着治理主体责任落实不到位、参与意识淡薄、忽视其他利益相关主体的治理权力等问题。

（二）高校内部治理存在的问题

1.政治主体与行政主体权责模糊

《中华人民共和国高等教育法》第二十九条中明确规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，校长负责制的具体内涵是指在高等学校内部，党委对学校的各项事务具有决策权，校长则需要根据党委的旨意执行部署，并且对学校的各项行政事务负责。可以说，从管理模式上来看，党委领导下的校长负责制是国家行政体系在高等教育上的体现。党委与行政主体之间的共同合作、合理分工以及相互制约体现了高校内部治理的一种应然状态。但高校内部权力在实际的运行过程中，学校党委和行政主体各自的职权范围并由没有得到清晰的划分与界定，尤其是在学校的一些重大决策、重大项目上，往往存在着高校党委与校长的职权之争现象，这个矛盾突出表现为高校党委的“一手遮天”或二者之间各行其道，各自为政。如复旦大学的巡视通报中明确提出执行党委领导下的校长负责制有差距，制度机制不健全，党委抓大事、谋大事不够；中国科学技术大学也存落实党委领导下的校长负责制不足，党委督促指导院（系）党组织发挥政治功能不够到位，对意识形态工作领导不够有力，阵地管理存在漏洞的问题。在这种权责不明确、党委和校长负责制功能发挥不到位的情况下，这就容易造成校长责任并没有减少，权力却被削弱的现象，遇到矛盾复杂的情况时容易出现双重领导、责任交叉的问题。[14]

2.行政主体与学术主体存在冲突

行政主体与学术主体是高校治理过程中主要的利益相关者，是保障高校健康平稳运行的主要力量，二者之间的良性合作是促进高校学术水平与治理能力提升的重要内容。当前在高校内部，学术主体与行政主体的权力冲突是高校内部治理中最明显的博弈。尽管大学最主要的职能是进行学术研究，但随着学校规模的逐渐扩大，国家对大学的管理和期望日益加深，导致大学的社会职能增加，这就要求大学在保障学术活动顺利开展的前提下，要分散一部分的精力用来处理日益纷繁复杂的日常事务，于是高校就由原来的学术为主的学术共同体演变为学术与行政共同管理学校事务的“学术—行政共同体”。在这种管理体制运行过程中，大部分高校也逐渐成立了学术委员会、学位委员会、教学工作指导委员会等学术机构，但这些机构的成员大部分都来自于学校的行政机构，由校领导担任机构负责人或由校党委等进行指派，学术组织在学术机构中的作用并不明显，较少参与到学术事物的管理与决策中来，通常扮演行政任务的执行者角色。这种学术面孔、行政决定的管理方式一定程度上导致高校在学术发展上受阻，如武汉大学领导班子自身建设存在短板，导致人才考核机制不完善；东南大学贯彻为党育人、为国育才要求有短板，立德树人根本任务落实机制不够健全，对学生的思想引领、价值观塑造重视不够，学科、教材体系建设存在弱项，突出学科优势服务国家战略的使命感责任感不够强；中国科学技术大学落实立德树人根本任务还有差距，思想政治教育工作有不足，思政课质量不够高，教材建设有欠缺，以科技创新服务经济社会发展不够到位等等。这种行政主体权力泛化、学术主体权力被大大削弱的过程中，高校的转型越来越体现出一种政治论的导向，而背离了高校学术导向的初衷。

3.民主管理主体参与感较低

民主管理主体是高校治理中重要的组成部分。作为高校中核心的利益相关者，民主管理主体规模最庞大，尤其是学生作为高校利益最直接的相关者，其身份具有双重性，他们既是治理者又是被治理者，拥有合理、合规、合法的理由参与到高校治理当中去，在一些高校事物的决策上，拥有绝对的话语权，因此，切实维护学生的利益，合理地满足学生的发展需求，是高校科学治理的必要条件。但当前高校学生等管理主体参与学校治理的深度与广度有限，且受到治理主体的水平、高校权力分配不均等许多因素的制约，高校赋予民主管理主体的权力大多是处理一些琐碎的事物，如寝室管理、学校汇演、班级秩序、社团活动等无关紧要的问题，而对于学校重大事情的决策上，民主管理主体几乎毫无参与感。在十九届中央第七轮巡视结果通报的文本中，31所中管高校的结果中几乎未涉及到学生及其他管理主体，为进一步了解民主管理主体参与高校治理的情况，本研究从中央有关部门的门户网站上收集了部门高校的整改情况通报，通过对文本的分析发现，大部分高校在学生等民主管理主体参与内部治理上，未明确规定应有的权力功能及地位，如大连理工大学在反馈文本中提到积极主动回应师生利益诉求，加强对投诉电话、邮箱和网上意见箱、请示报告等师生反映问题、表达诉求的渠道建设，设立听取师生意见专项工作接待日等。以上内容可以看出，在落实校内纪律监督方面，对于师生这类主体缺乏明确的管理机制。可以说，在内部权力运行的过程中，高校的民主管理主体基本上扮演了被问责的主体，参与高校内部治理的渠道和机会十分有限。

四、提升高校内部治理效果的对策

（一）建立各利益主体的权责划分机制

我国的高等教育管理体系是多个利益主体组成的有机整体，他们彼此之间互相牵制，协调整合。从管理制度层面来看，党委领导下的校长负责制是在认真总结历史经验的基础上最终确定下来的高校领导的根本制度，是历史的选择，其科学性不言而喻。既然党委领导与校长负责两者之间并无矛盾，也符合科学管理的要求，为什么在具体的实施过程中无法顺利结合呢？究其根源在于学校党委与校长之间的职权划分不清晰，尤其是学校行政事务的决策与执行权限之间的关系不明确。那么如何破除在高校治理过程中权力与职责划分的不清晰问题？这就应该健全以制度制约权力、以权力制约权力、以监督制约权力、以权利制约权力等为一体的权力运行制约和监督体系，深入推进高校法治化和治理现代化。[15]健全权责划分机制首先要划定好高校内部各利益主体的的权力边界。党委领导下的校长负责制具有合法性，是法律规定下的高校领导制度，这就决定了在高校内部，党委及其领导是政治主体，具有决策权和领导权，且行使的权利具有强制性，其主要的职权范围包括在高校内部，贯彻落实党的教育方针，推动执行党的教育政策，传达党的教育精神，保证高校的科研活动与人才培养与国家的教育目标保持一致。在党委的领导下，校长为首的各级各类行政人员作为学校的行政主体，服务于高校党委，对高校党委各项决策的传达、落实具有保障作用。其主要职权是处理学校各项行政事务，保证学校平稳运行。学术主体是高校赖以生存与发展的基石，是大学学术本质最基本的保证。大学的学术主体主要是由学术委员会、教授等学术人员组成，主要负责其所在二级学院的学术活动、科研教学、学位授予等事物。民主管理主体是高校最基本组成人员，其人员数量庞大，存在于学校的各个组织、学院当中，其管理范围是涉及到其自身的重大事物。在高校实际的运行过程中，各利益主体应在各自的职权范围内各司其职，防止权力的泛化、渗透，形成政治主体与行政主体协调整合、行政主体与学术主体相互尊重与制衡、民主管理主体认真参与治理的高校治理机制。

（二）加强对利益主体的问责

问责作为现代高等教育系统中一项正式的制度安排，是对高校内部权力进行制约与监督的一种主要路径。[16]政治主体、行政主体、学术主体和民主管理主体是中国高校内部四个主要的利益相关主体，每一种主体均有其应该履职的范围，每个主体自身的准确定位以及各主体间的合理分工和有效行使是高校健康运行的重要前提。相反，管理的泛化或失职可能会导致不同利益主体间权力失衡甚至权力腐败，进而威胁高校内部应有的治理生态。因此，建立系统化、制度化的高校内部权力问责体系，可以预防高校内部利益主体的权力失范或失职行为，以及有效规避可能导致的各种风险，进而惩治因内部权力滥用或失职行为导致的种种违规或违法行为，其目的在于满足高校内部利益相关者的多元化诉求，维护内部权力运作的合法性，形成一种健康的权力生态。建立高校内部的问责制不是一项口头工作，而是要将制度落实、做好。一个有效的问责包括清晰的惩罚措施、明确的证据以及强制执行的能力。清晰的惩罚措施是指在执行问责时必须要有清楚具体的条款规定着何种不良行为要受到何种惩罚，确保条款具有操作性这是实施问责的前提。明确的证据是指在回应问责对象时要提供清晰、确凿的信息或数据保证问责的公正性，体现一种证据文化。强制执行的能力是对问责主体提出的要求，是指当高校内部的利益主体出现失职行为时，问责主体必须具有强大的执行能力而不受其他组织或权力主体的影响，确保问责能落到实处。基于此，高校在完善内部治理时应参考以上三个基本步骤建立科学的问责制度，确保将权力关进制度的笼子。

（三）健全学生主体的参与治理的方式

学生是高校最直接的利益相关者，同时也是规模最大的利益相关群体，高校的一切计划、行动都应是以促进学生发展为目的。学生参与高校治理的程度，是衡量一个高校治理能力与治理水平高低的重要指标。想要提高学生参与高校治理的程度就要在高校内部梳理“学生为中心”的办学理念，改变传统的管理方式中学生地位低下、被动接受的地位，让学生参与到校园建设的方方面面，使其在日常的管理事务中增强自身的主体意识。其次可以通过建立学生资管委员会、学生代表大学等学生管理相关组织来不断丰富和完善学生参与治理的途径，或是持续出台学生参与学校内部管理的各项规章制度来体现学生参与治理的合规性，确保学生群体的利益得到有效的保障。此外，还可以推进校领导与管理人员等的观念转变，把治理的着力点放在学生身上，拉近高校管理人员与学生间的距离，使学生能说话、敢说话、说真话，并进一步推进学校内部治理的简政放权，使权力重心下移，减少学生在参与与切身利益相关的事件时受到多方行政力量的干扰。最后，在精神方面，要积极开展思想教育，加强文化引领，着力培养学生的主体意识和民主参与意识，注重学生主体治理的精神文化建设。[17]高校内部的主要管理人员应与学生主体真诚沟通和充分交流，增进学生对学校的认同感，进而使学生在和谐、宽容的氛围里正确行使自身权利，维护自身利益，使全体学生积极主动地参与到学校内部治理过程中来。

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[2]樊华强.我国高校内部权力运行的制约与监督探究[J].重庆师范大学学报(社会科学版), 2022,42(06):41-48.

[3][美]弗里曼．战略管理———利益相关者方法[M].王彦华，梁豪，译．上海: 上海译文出版社，2006: 30．

[4]臧琰琰,徐兴林.利益相关者理论视角下民办高校内部治理的困境与突破[J].黑龙江高教研究,2021,39(08):38-44.

[5]王名扬,秦惠民.利益相关者诉求：高等教育质量内涵的情境化认知——基于对威斯康星大学麦迪逊分校的调查[J].高等教育研究,2020,41 (04):92-102.

[6]江珂,范良志.利益相关者视角下的高等教育质量观[J].教育评论,2020,256(10):36-43.

[7]臧琰琰,徐兴林.利益相关者理论视角下民办高校内部治理的困境与突破[J].黑龙江高教研究,2021,39(08):38-44.

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[11]乔刚,祝悦晨.普及化阶段地方高校内部治理主体及其关系调和研究[J].西北高教评论, 2021,9(02):19-29.

[12]中共中央国务院印发《中国教育现代化2035》[N]. 人民日报,2019-02-24(001).

[13]尚春美,张胤.高校内部治理结构研究——基于在宁8所高校大学章程的分析[J].东南大学学报(哲学社会科版),2021,23(S2):163-166.

[14]乔刚,祝悦晨.普及化阶段地方高校内部治理主体及其关系调和研究[J].西北高教评论, 2021,9(02):19-29.

[15]樊华强.我国高校内部权力运行的制约与监督探究[J].重庆师范大学学报(社会科学版),2022,42(06):41-48.

[16]苏永建,李冲,李易飞.高校内部权力问责:内涵、动因、问题与改进路径[J].现代教育管理,2018(11):70-75.

[17]臧琰琰,徐兴林.利益相关者理论视角下民办高校内部治理的困境与突破[J].黑龙江高教研究,2021,39(08):38-44.

（责任编辑：杨书元）