新《职业教育法》背景下我国农村职业教育现代化的法治推进路径

刘鑫岳

（江苏师范大学淮海经济区立法研究院，江苏徐州 221116）

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[1]我国在实现了全面小康这第一个百年奋斗目标之后，如何进一步实现乡村的全面振兴，成为新征程上的一大考验。国务院在2021 年印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》中强调，新征程上的“三农”工作要注重持续深化农业农村职业教育改革，继续提升农民科技文化素质，加快中国特色农业农村现代化进程[2]。农村职业教育作为一种直接面向“三农”问题的类型教育，在乡村振兴过程中起着复合性作用，是实现农业强、农村美、农民富目标的关键性手段之一[3]。2022 年5 月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新《职业教育法》）正式施行，该法明确：“国家采取措施，支持举办面向农村的职业教育，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，培养高素质乡村振兴人才。”这一立法进一步推动了国家职业教育资源向“三农”方向的倾斜，农村职业教育进一步成为深入推进我国乡村振兴战略的重要抓手。当前，我国职业教育服务乡村振兴政策正处于“美丽宜居乡村建设”的创新期[4]，新《职业教育法》的颁布施行为职业教育法治化提供了契机。法治化是现代化的应有之义，在全国奋力推进中国式现代化建设的时代语境下，探寻农村职业教育现代化的法治推进路径恰逢其时。

一、农村职业教育现代化之于乡村振兴的意义

人才是落实乡村振兴工作的关键力量，深入推进乡村振兴战略要靠“爱农业、懂技术、善经营”的新型农民。在推进农村职业教育现代化的进程中，同时在新《职业教育法》的支持下，农村职业教育培养新型农民的质量和效率都将进一步得到保障。

首先，现代化的农村职业教育强调教育公平，这是保证农村职业教育能够持续培养新型农民的前提基础。追求公平正义是“良法”必须具备的内在价值[5]，新《职业教育法》在职业教育平等权的保护上取得重大突破，重视农村职业教育改革。新《职业教育法》第3 条规定：“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分”，这是我国首次以法律形式明确职业教育和普通教育在法律地位上“平起平坐”。新《职业教育法》第57 条对各级政府提出要求，要“加大面向农村的职业教育投入，可以将农村科学技术开发、技术推广的经费适当用于农村职业培训。”为了保证入学机会平等，丰富升学途径，新《职业教育法》第14 条提出国家应建立“服务全民终身学习的职业教育体系”，第37 条提出国家应“建立符合职业教育特点的考试招生制度”，该制度进一步融通了职业教育的升学途径，丰富了职业教育的深造方式[6]。为了避免因地区或行业间信息不平等导致入学机会缩水的问题，第37 条要求相关部门要“建立职业教育统一招生平台”，破除职业教育招生信息壁垒。这些修订之处都体现了教育公平精神，丰富了农村人口接受职业教育的机会，建立了更加透明便捷的入学升学机制，以增强农村职业教育的吸引力，激发农村人口参与农村职业教育进修深造的积极性。

其次，现代化的农村职业教育能够不断培养出适应乡村振兴战略要求的新型农民，以实现农业强、农村美、农民富的目标。第一，农村职业教育是提高农村人口收入水平、实现农民富的高效手段。有研究表明，随着时间的推进，农村职业教育整体上对于农村人口的收入回报呈现持续上升的趋势。对于其中的低收入水平群体而言，农村职业教育的收入回报率呈现“平稳过渡后稳健上升”的特征[7]。还有研究从组织培训农村劳动者的机构类型角度出发，发现不论是自雇佣个人技能培训、企业培训还是政府培训，都对农村劳动者的收入增加有帮助[8]。由此可见，农村职业教育对于提高农村人口整体收入水平和解决农村相对贫困问题的作用巨大。第二，具有专业技术技能、结构数量合理的新型农民能够帮助地区产业转型升级、推动产业兴旺。举例说明，在以农作物种植与培育为主要产业的地区，新型农商人才不仅掌握高产低碳的农产品种植技术，还能运用互联网技术广开销路；在以农产品加工为主要产业的地区，掌握农产品先进加工手艺的新型农民团体能够将企业吸引到农村建厂，带动村民就业；在大力发展共享农庄、休闲农业等新产业新业态的地区，具有较强创新精神和服务意识的新型农民们能够自己做老板，共同成为打造地区服务品牌的中流砥柱。因此，农村职业教育可以通过因地制宜培养新型农民，释放乡村的经济活力，推动当地产业兴旺，从而实现农业强。第三，新型农民是建设乡村生态文明、精神文明和推动实现农村美的关键力量。乡村振兴不能以牺牲农村的生态环境为代价，绿色应当是农村现代化建设过程中的永久底色。使绿色生产成为农民们的自觉行动，农村职业教育在其中扮演着重要的角色。在培养新型农民的过程中，一方面大力推广绿色高产的生产方式，另一方面帮助他们树立“绿水青山就是金山银山”的生产生活理念。农村职业教育还承担了满足农民精神需求、促进乡村文明建设的使命，在教育培训的过程中弘扬社会主义先进文化，循序渐进推动乡风文明建设。

再次，现代化的农村职业教育有利于打造和谐有序的善治乡村，这是实现乡村振兴的环境依托。农村职业教育可以作为一种乡村社会治理工具是国家对乡村社会进行有效治理的重要手段。当前我国乡村社会正值转型期，处在“半熟人社会”背景下的农村社会结构愈加扁平，乡村内部的血缘关系纽带作用日渐式微，村民间的交往更加理性，传统内生权威控制力下降[9]286，这些变化都会给乡村治理环境带来不稳定因素。在深入推进乡村振兴战略的进程中，现代化的农村职业教育能够发挥其治理功能应对乡村社会转型带来的治理难题，从育人层面促进实现乡村治理现代化。此处的育人是指培养能够促进实现乡村善治的具有职业技术能力的农村人才。农村职业教育运用不同的教育培训工具，一方面塑造受教育者的良好的个人素养、正确的权利义务观念、应当承担的公共责任等利于更好地参与乡村公共生活的品质。这有助于提高农村人口自我管理的能力，减少在农村公共生活中因传统内生权威降低而带来的不稳定风险。另一方面，培养受教育者能够持续适应农村现代化建设所需的职业技术能力和参与乡村治理工作的组织能力和管理能力。这有助于防止出现农村人口大量失业从而破坏乡村社会结构的现象，也有助于提高更多农村人口依法参与乡村公共事务的能力，继而实现乡村善治。

二、农村职业教育现代化的困境研判

当前推进农村职业教育现代化面临着无法适应农村“空心化”、办学条件落后、合作匮乏和教育同质化现象严重等问题，总结其困境成因是办学定位模糊、制度不健全和政府作用发挥有待提升。

（一）农村职业教育现代化的问题审视

其一，农村职业教育的开展没有适应农村的“空心化”趋势。当前我国农村职业教育的指导思想已转变为吸纳人才回乡创业就业、引领地方致富转型，但愈演愈烈的农村“空心化”现象却令人怀疑这一转变的实践可行性。在大力推进城镇化建设的过程中，我国城乡之间的就业机会和收入水平的差距逐渐拉大，为了追求更好的物质生活条件，许多农村人口离开农村进城务工创业。根据第七次人口普查数据，在2020年，农村流向城镇的人口为3.31 亿人，占整个流动人口的比重达到88.12%，显示农民进城热度并未减弱。从乡村流向城镇的人口在2010 年至2020 年这10 年间增加了1 亿人[10]。在现实面前，农村职业教育“离农”“去农”的问题愈加凸显，很多培训演化成了辅导农民进城务工技能速成班，办学导向逐渐背离了乡村振兴的发展需要。当前仅强调农村职业教育要发挥吸纳人才返乡就业的功能，属于偏离实际需要，没有把握清楚农村职业教育最主要的目标受众。

其二，办学条件难以支撑农村职业教育现代化转型。办学条件一直都是我国农村职业教育工作的短板，并且存在总体上缺乏和地区间不平衡的双重难题。硬件方面，作为推进农村职业教育现代化的物质基础，部分地区配套设施和教学器材的匮乏严重限制了农村职业教育的教学质量。常见的情况是，一般在农业现代化水平较低的地区，其经济发展水平也较为落后，政府对于农村职业教育的硬件投入也不足。当在这些地区开展新农业技术培训时，相应设备的短缺就会导致培训效果的大打折扣，进而容易导致当地农业现代化水平与发达地区的差距进一步扩大。软件方面，专业师资力量的薄弱也使推进农村职业教育现代化工作缺少人才支撑。现代化的农村职业教育要求具备一支面向“三农”、数量充足、结构科学并且质量较高的教师队伍，但当下农村职业教育工作普遍存在师资数量不够、实训能力不足、专业程度较低等一系列问题。没有现代化的办学条件的支持，就难以抓住乡村振兴的战略契机加快农村职业教育的转型与发展，这也将严重限制新型农民的培养质量的提升。

其三，因合作匮乏而无法激发农村职业教育的转型合力。新《职业教育法》支持企业和其他社会力量参与举办职业教育，重视推进产教深度融合，提出国家应建立健全职业教育与普通教育相互融通、不同层次职业教育有效贯通、服务全民终身学习的现代职业教育体系。虽然本次立法也意在继续通过合作办学新模式来推动我国职业教育改革，但在农村地区，此项工作还面临诸多阻碍。很长时间以来，参与农村职业教育的各方力量多是各自为战，尤其在地理位置偏远的经济欠发达地区，办学生态仍然较为封闭，教学合作模式老旧，农村职业教育的开展与当地环境需求、发展态势关联较弱[11]。如果各方力量都能够在某种机制下保持沟通、充分合作、激发合力，就能让每个受教育者在现代化农村职业教育体系中学到适合自己并贴近农村发展实际需要的职业技能。

其四，教育同质化严重限制新型农民的个性化发展。农业现代化建设意味着新型农民的培养要走分工精细化道路，农业产业链的延长使得劳动者之间的分工差异逐渐增大。现代化的农村职业教育应当与时俱进、因地制宜地调整专业设置和课程构建，从当地的农业生产结构、产业特色和人才基础等方面分析人才培养需求，以此作为当地农村职业教育的专业设置和课程构建的依据。但是，当前农村职业教育的专业设置和课程构建存在高度同质化的特点，与现代农业发展方向严重脱节。农村职业教育为了迎合市场，纷纷开设许多非农专业课程吸引生源以获得生存资本，甚至随意缩减涉农学院和专业数量，限制招生人数，忽视对区域特色农业人才的培养。长此以往，农村职业教育将越来越趋同于城市职业教育，更无法培养出能够服务区域特色农业发展的个性化新型农民。

（二）农村职业教育现代化问题的成因剖释

首先，模糊的办学定位容易使我国的农村职业教育工作偏离现代化转型的关键发力点。其一，农村职业教育的目标群体定位模糊。当前我国仍然处于城镇化率较快速度增长阶段，工业化城镇化建设趋势不可逆转，许多农村人口为追求更好的居住环境进城务工创业的意愿也暂时不可能被改变。在此情境下，如果将农村职业教育的功能定位为吸引进城农民返乡，是不符合社会发展规律的，也会造成农村职业教育资源的浪费，无法满足一直从事农业生产活动的农村人口的个性化教育需求。需要明确的是，现阶段我国农村职业教育应当以一直从事农业生产活动的农村人口为主要教育目标人群。先集中力量把这些受教育者的职业教育工作做好，自然就能够起到吸引农民返乡的效果。其二，当前农村职业教育的现代化转型工作的功夫多用在表面，未真正触及转型的重点。农村职业教育现代化要求我国农村职业教育要实现从“普通职教”向“农村特色”的转型。但现实中许多地区与这一目标背道而驰，只顾及迎合市场谋求生存资本，使得农村职业教育呈现“离农”“去农”的现象。当前，“受教育人权的重心正在从获得教育机会向获得优质教育过渡。”[12]没有因地制宜、失去农业特色的农村职业教育，其质量令人担忧，培养的人才技能特点不明显，势必会面临“进城进不去，回乡回不来”的就业窘境。

其次，保障农村职业教育现代化的配套制度不健全，缺乏完善的制度体系作为转型支撑。一是农村职业教育存在太多无法可依地带。我国目前对农村职业教育作出规定的现行立法只有新《职业教育法》，但其也仅是在宏观层面确定了国家对于发展农村职业教育的重视和支持，尚没有立法细化农村职业教育的工作具体该如何展开、农村职业教育现代化该如何推进。新征程上的“三农”工作要求加快实现中国特色农业农村现代化，但在其中的人才培养层面，我国尚缺少一部能够促进农村职业教育现代化转型的教育单行法，同时也缺少更多特色鲜明的农村职业教育地方立法。二是农村职业教育缺少有效的执法监督机制。在农村职业教育领域，执法监督的缺失会使教育行政执法效果大打折扣，因此，亟须教育立法在内容上更加明确化和具有可操作性，以建立健全农村职业教育的执法监督机制[13]。新《职业教育法》大量使用鼓励性条文，缺乏责任主体的追责条款[14]，难以保证对农村职业教育的开展进行有效的执法监督。目前学界对于农村职业教育的法治研究多集中在立法研究，忽视了对执法主体的有力监管。

最后，政府对改善办学条件和促进教育合作的投入不足，发挥作用有待提升。新《职业教育法》要求，各级人民政府应加大对农村职业教育的投入力度，如有需要，甚至可以适当占用农村科学技术开发、技术推广的经费。由此可知，各级政府应当对农村职业教育办学条件差的问题负责，各级政府有责任增加投入以持续改善本区域农村职业教育的办学条件，支持农村职业教育现代化转型，解决农村职业教育办学硬件设施不足和师资力量薄弱的问题。同时，新《职业教育法》构建了由政府统筹管理的职业教育实施体制，进一步强化、细化了从中央到地方各级政府的职责要求。面对农村职业教育中出现的合作匮乏问题，各级政府有责任利用其统筹管理能力，牵头组织农村职业教育的各方参与力量积极沟通，共同谋划布局适合本地区的校企合作、产教融合等工作。面对教育同质化现象严重的问题，各级政府有责任推动本地区因地制宜发展适合自己的农村职业教育，及时纠正农村职业教育趋同于城市职业教育的错误发展方向。

三、农村职业教育现代化的法治进路

在找到制约因素后，未来应在法治轨道上从明确办学定位、健全配套法律制度和加大政府投入三个方面推进农村职业教育现代化。

（一）明确农村职业教育新定位

农村职业教育现代化应以适应并助推农村现代化发展为目标，遵照农村社会特征和受教育者身心发展特点，实现农村职业教育向现代教育的整体转换过渡的过程[15]。在这个过程中，重点是将目标人群通过农村职业教育精准塑造为能够服务乡村振兴战略的新型农民。对于一直从事农业生产劳动的农村人口，农村职业教育要因地制宜为他们开设符合当地农村现代化发展特点和农业特色的专业课程。上文曾举例说明，现代化的农村职业教育整体上可以按照专业技能型、生产经营型和社会服务型这三种类型进行新型农民培养。这三种类型能够根据不同地区的发展需求细分出丰富多样的农村职业教育课程类型，确保实现差异化培养，改善当前农村职业教育的同质化现象和与其他职业教育的趋同性趋势。另外，要充分认识到农村职业教育现代化的治理功能，在未来充分利用其治理工具属性，推进实现乡村善治。农村职业教育现代化用育人的方式嵌入式推进乡村社会治理现代化进程，通过培养能够促进实现乡村善治的具有职业技术能力的农村人才来抵御“半熟人社会”中的不稳定因素，提高更多农村人口依法参与乡村公共事务的能力。

（二）健全配套法律制度

只有通过有效的制度安排，才能实践法治的理念，才能实现法律的目的，才能成就社会治理的终极目的[16]。新《职业教育法》的颁布施行为我国农村职业教育现代化建设提供了立法支持，但要想真正实现这一转型目标，还需要健全配套法律制度，以形成有效的制度安排来保障其实现。

一方面，要推动制定出台农村职业教育单行法。农村职业教育的法律完善能更好地发挥法律作为上层建筑的顶层指导作用，加快实现农村职业教育的现代化转型，服务乡村振兴战略。专项立法在指导农村职业教育现代化转型工作突破现有困境的同时，还可以为农村职业教育的未来发展提供前瞻性指引。笔者建议农村职业教育单行法的制定应注意以下几个方面。第一，该专项立法首先要对农村职业教育的责任主体、法律行为以及法律责任都予以尽量详尽的规定，而非倡导性、指示性或原则性的规定，这样才能为农村职业教育中出现的法律问题提供明确且具有可操作性的解决途径。第二，农村职业教育单行法还应对具体项目的展开进行细化。例如，应对新《职业教育法》第57 条中规定的农村科学技术开发、技术推广经费等事项进行进一步细化。对每个项目的责任主体、经费管理、考核评估等问题进行规定，争取做到专人专项管理、专项专款专用，用立法来为农村职业教育项目开展效果提供保障。第三，农村职业教育单行法在立法时应充分考虑我国农村地区间的巨大差异，做到协同式立法，紧扣乡村振兴战略，以立法带动建立与各地农村相协调的农村职业教育体制。

另一方面，要让农村职业教育法律制度进一步完善，执法监督是关键一步。监督主体、监督程序以及监督后的追责机制都应以法律条文确定下来。第一，当前监督主体权力范围尚未厘清，需要在相关法律条文中确定监督主体的监管范围；要加强农村职业教育主管部门间的协同参与和相互制约，并且防止因部门间相互推诿导致的效率低下问题。第二，以立法形式规范相关主体之间的监督程序。权力的运行需要监督，而监督的运行需要一个高效有序的程序设计。农村职业教育单行法属于行政法范畴，农村职业教育中出现的监督程序也应以行政程序为范例具体细化，从而保证农村职业教育执法活动是在法律允许范围内以及在有效的监督机制下实施的。第三，监督过程中如果出现违法违规、严重阻碍农村职业教育现代化的行为时，纠错追责机制就十分有必要。必须将监督主体、监督行为以及监督结果及时予以公示，监督程序必须要做到公开透明，在纠错追责中，要将过失、过错、越权和缺位等行为进行针对性问责，确定解决措施和预防机制。

（三）全面提升政府的投入力度

首先，政府要积极作为，发挥统筹作用，加大对农村职业教育的资金投入力度。政府不仅要增加财政支持，更要确保对农村职业教育的专款专用，要让相应财政支出落到实处，加大专款专用监督力度。同时，要保证定期定向投入支持农村职业教育成果产出、农村职业学校建设、农村职业学校优秀学生奖励机制建设和农村职业教育人才补贴等项目。新《职业教育法》第56 条规定，职业教育的经费投入应当与职业教育发展需求相匹配，为此国家要不断优化教育经费支出结构，鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金。政府应当准确把握当地农村职业教育的发展需求，联系多种渠道参与农村职业教育发展投资。此举不仅可以缓解财政压力，而且还可以引入市场活力，构建政府、市场、乡村“三位一体”的协同推进机制，实现农村职业教育的共建共治共享。

其次，政府也应加大人才引进力度，提高政府组织的教育培训质量，积极引进高效多样的教育培训方式。政府层面解决农村职业教育师资短缺问题，不仅可以引入高端专项职业人才，还可以培养本土化职业教育人才。提高农村职业教育教职工待遇水平，推动本地职业教育人才自愿回乡执教，形成农村职业教育发展和农村职业人才培养双向促进。另外，有研究表明，企业培训能显著提升农村劳动者的收入水平，政府培训虽然对于农村劳动者收入水平的提升效应不显著，但也能够促进农村劳动者就业和帮助提高他们的生活水平[8]。因此，政府应当鼓励企业在农村职业教育中开展更深入更广泛的教育培训，并为企业提供减税、培训补贴等政策优惠和科研、场所等资源支持。

最后，政府要对当地农村职业教育的发展情况进行跟踪，定期发布统计数据，便于及时发现新问题和接受人民监督。教育部每年都会发布我国年度教育事业发展统计公报，以《2021 年全国教育事业发展统计公报》为例，公报中提到了学前教育、义务教育、特殊教育、高中阶段教育、高等教育和民办教育，但并未将职业教育发展状况单列一节进行统计，而是将其按阶段等标准穿插进其他教育类型进行统计，并且全文未提及农村职业教育的发展状况[17]。对此，今后应当提高对于职业教育以及农村职业教育的重视程度，各级政府要将二者更加显著地体现在每年的教育事业发展统计报告中，以此推动全社会对于农村职业教育现代化建设的重视和监督。

四、结语

新《职业教育法》的出台推动了国家职业教育资源向农村地区的倾斜，为我国农村职业教育工作提供了更多法律层面的支持。作为深入推进乡村振兴战略的重要抓手，我国农村职业教育应当尽快实现现代化转型，才能适应新征程上的乡村振兴工作要求。法治化是现代化的应有之义，推进农村职业教育现代化应当在法治轨道上进行。面对当前我国农村职业教育的转型困境，一是要明确农村职业教育新定位，二是要健全配套法律制度，全面提升政府的投入力度。现代化的农村职业教育将进一步保障农村地区人口的受教育权，促进教育公平的实现，助力乡村实现农业强、农村美、农民富的建设目标。